Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Милан Шкулић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Г. Л . и В . Л, обоје из Савезне Републике Немачке , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. марта 202 2. године, донео је
O Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Г. Л . и В . Л . и утврђује да је пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 7767/16 од 9. маја 2018. године подносиоцима уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 7767/16 од 9. маја 2018. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносилаца уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија број 46-00-01038/2015-13 од 25. априла 2016. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Г. Л . и В . Л, обоје из Савезне Републике Немачке, преко пуномоћника К. Р , адвоката из Зрењанина, поднели су Уставном суду, 11 . јуна 2018. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 7767/16 од 9. маја 2018. године , због повреде начела из чл. 18. и 20. Устава Републике Србије и права на правично суђење, права на накнаду штете и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1 . и чл. 3 5. и 58. Устава. Уставном жалбом се, такође, указује на повреду права из чл. 6. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију, које Уставни суд оцењује у односу на одредбе члана 32. став 1, члана 36. став 2. и члана 58. Устава.
У уставној жалби се најпре наводи да је закључком Агенције за реституцију због одустанка од захтева обустављен поступак по захтеву подносилаца за враћање имовине, иако они никада нису одустали од тог захтева.
Подносиоци уставне жалбе даље наводе: да су у жалби изјављеној против закључка Агенције за реституцију истакли да су поднели три захтева за рехабилитацију „код те исте Агенције“ и да су у друга два предмета приложили потврду Вишег суда у Зрењанину, из које се види да је тај суд примио предлог за рехабилитацију 15. јануара 2014. године; да се из образложења решења Вишег суда у Зрењанину Рех. 24/14 види да је тај суд решењем од 12. марта 2014. године одредио спајање поступака за рехабилитацију пок. О . Л, И . Л . и А . Л.
По мишљењу подносилаца уставне жалбе, Агенција за реституцију се није могла позвати на одредбе члана 121. и 122. Закона о општем управном поступку, као основ за обустављање поступка због одустанка странке од захтева. Подносиоци уставне жалбе , такође, истичу да се у жалби могу износити нове чињенице и предлагати нови докази , а да другостепени орган и Управни суд нису оценили њихове наводе, а „нарочито оне дозвољене по члану 222. став 2. Закона о општем управном поступку“.
Према наводима уставне жалбе, Управни суд је произвољном применом материјалног права оценио да Законом о враћању одузете имовине и обештећењу није прописано поступање Агенције у случају постојања претходног питања, „превиђајући“ члан 45. тог закона, који обавезује Агенцију да прекине поступак до окончања поступка рехабилитације.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на осно ву увида у оспорени акт , копију списа предмета број 46-032439/2014 Агенције за реституцију – Подручна јединица Нови Сад и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносиоци уставне жалбе су 28. фебруара 2014. године поднели Агенцији за реституцију захтев за враћање имовине, која је од бивше власниц е А . Л. одузета на основу одлуке Градске комисије за конфискацију од 14. фебруара 1946. године.
Закључком Агенције за реституцију - Подручна јединица Нови Сад (даље у тексту: Агенција) број 46-032439/2014 од 9. марта 2015. године, у тачки 1. диспозитива, наложено је подносиоцима захтева да у року од 60 дана од дана коначности тог закључка покрену поступак за рехабилитацију бивше власнице А . Л . и да у наведеном року о томе доставе писмени доказ Агенцији. У тачки 2. диспозитива закључка подносиоци су упозорени да ће се поступак обуставити ако у остављеном року не покрену поступак рехабилитације и о томе писмено не обавесте Агенцију. Пуномоћник подносилаца уставне жалбе је наведени закључак примио 16. марта 2015. године и против њега није изјављена жалба.
Закључком Агенције број 46-032439/2014 од 11. јуна 2015. године обустављен је поступак по захтеву подносилаца уставне жалбе за враћање имовине, односно обештећење за имовину одузету од бивше власнице А . Л, због одустанка од захтева. Закључак је донет применом одредаба чл. 121, 122.и 137. Закона о општем управном поступку.
Подносиоци уставне жалбе су у жалби изјављеној против закључка Агенције од 11. јуна 2015. године навели: да се Агенција није позвала ни на једну одредбу Закона о враћању одузете имовине и обештећењу; да су пред Агенцијом у току поступци по њиховим захтевима у предметима бр. 46-032418/2014 и 46-032373/2014; да су у тим предметима приложене «потврде Вишег суда у Зрењанину Рех. 24/14» и донето је решење о прекиду поступка, јер је поступак рехабилитације тада био у току , а у међувремену је окончан и очекује се одлука тог суда; да се у прилогу жалбе доставља позив Вишег суда у Зрењанину за главну расправу заказану за 23. јуни 2015. године; да се «из наведених списа може утврд ити да је још у време подношења наведено да је поступак рехабилитације у току, јер је приложена потврда Вишег суда од 15. јануара 2014. године». Уз жалбу је приложен позив за главну расправу у предмету Вишег суд а у Зрењанину Рех. 24/2014, којим је подносилац уставне жалбе Г . Л . позван да дође у тај суд 23. јуна 2015. године на рочиште за главну расправу у поступку ради рехабилитације пок. О. Л .
Решењем Министарства финансија број 46-00-01038/2015-13 од 25. априла 2016. године одбијена је жалба подносилаца уставне жалбе изјављена против закључка Агенције од 11. јуна 2015. године, из разлога наведених у побијаном закључку. Другостепени орган је истакао да су Законом о враћању одузете имовине и обештећењу прописани само разлози за прекид поступка реституције, али не и поступање првостепеног органа у случају постојања претходног питања, због чега су примењене одредбе Закона о општем управном поступку. Другостепени орган је навео да је ценио и остале наводе жалбе, али да исти нису од утицаја на другачије решење те управне ствари, из наведених разлога.
Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 7767/16 од 9. маја 2018. године одбијена је као неоснована тужба подносилаца уставне жалбе поднета против предметног коначног решења. Управни суд је у свему прихватио разлоге другостепеног органа за одбијање жалбе подносилаца. Оцењујући наводе тужбе да је уз захтев достављена потврда Вишег суда у Зрењанину о подношењу предлога за рехабилитацију, Управни суд је нашао да се то не може закључити из стања у списима и да се подносиоци у захтеву нису позвали на број и датум подношења предлога за рехабилитацију, нити су то учинили по налогу првостепеног органа, већ су се тек у поступку по жалби позвали на чињеницу да се води поступак за рехабилитацију од 2014. године и да су добили позив за главну расправу пред Вишим судом у Зрењанину .
3.2. Решењем Вишег суда у Зрењанину Рех. 24/14 од 22. јула 2015. године усвојен је предлог подносилаца уставне жалбе за рехабилитацију пок. О. Л, И . Л . и А . Л, овде бивше власнице, а у образложењу је констатовано да је решењем тог суда Рех. 24/14 од 12. марта 2014. године одређено спајање поступака за рехабилитацију наведених лица.
4. Одредбама Устава, на чију повреду подносиоци указују у уставној жалби, утврђено је: да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. став 2.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права и да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати (члан 20. ст. 1. и 2 .); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да ко је без основа или незаконито лишен слободе, притворен или осуђен за кажњиво дело има право на рехабилитацију, накнаду штете од Републике Србије и друга права утврђена законом. (члан 35. став 1.); да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36. став 2.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (члан 58. став 1.).
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред наведених уставних одредаба, релевантне су и одредбе следећих закона и других прописа:
Одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 108/13 и 142/14) прописано је: да се о дредбе овог закона примењују и на имовину која је конфискована после 9. марта 1945. године, под условом да је бивши власник рехабилитован до дана ступања на снагу овог закона, или буде рехабилитован на основу захтева за рехабилитацију из члана 42. став 6. овог закона, у складу са посебним законом (члан 6.); да се поступак по захтеву спроводи по одредбама овог закона, а на питања која нису уређена овим законом примењиваће се одредбе закона којим се уређује општи управни поступак (члан 11. став 1.); да је л ице из члана 6. став 1. овог закона у обавези да уз захтев приложи и правноснажну судску одлуку о рехабилитацији, односно доказ да је поднело захтев за рехабилитацију (члан 42. став 6.); да ће А енција прекинути поступак до окончања поступка легализације, рехабилитације, или када се као претходно питање појави питање чије решавање спада у искључиву надлежност суда, као и у случају прописаном у члану 23. ст. 4. и 5. овог закона (члан 45.).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да кад је поступак покренут поводом захтева странке, а странка одустане од свог захтева, орган који води поступак донеће закључак којим се поступак обуставља (члан 121. став 2.); да се поједина радња или пропуштање странке може сматрати њеним одустанком од захтева само кад је то законом одређено (члан 122. став 2.); да у управној ствари у којој се поступак за решење претходног питања покреће поводом захтева странке, орган који води поступак може закључком наложити једној од странака да у циљу решења претходног питања тражи од надлежног органа покретање поступка, одређујући јој рок у ком је дужна да то учи ни и да му о томе поднесе доказ, да ће при том орган који води поступак упозорити странку на последице пропуштања и да рок за тражење покретања поступка за решење претходног питања почиње тећи од дана кад закључак постане коначан (члан 137. став 2.); да а ко странка поводом чијег захтева је покренут поступак не поднесе у одређеном року доказ да је од надлежног органа тражила покретање поступка по претходном питању, сматраће се да је та странка одустала од захтева, а орган који води поступак обуставиће поступак (члан 137. став 3.); да се у жалби могу износити нове чињенице и нови докази, али је жалилац дужан да образложи због чега их ниј е изнео у првостепеном поступку (члан 222. став 2.).
5. Подносиоци уставне жалбе сматра ју да управни поступак који је вођен пред Агенцијом није могао бити обустављен, јер они нису одустали од захтева за враћање имовине и да је Управни суд произвољном применом материјалног права оценио да Законом о враћању одузете имовине и обештећењу није прописано поступање Агенције у случају постојања претходног питања. Подносиоци, такође, сматрају да је другостепени орган био дужан да оцени наводе жалбе који се односе на покренути поступак рехабилитације.
Испитујући ове наводе уставне жалбе са становишта права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да уставна гаранција означеног права подразумева, поред осталог, да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда. Суд, с тим у вези, наглашава да процесна правила садржана у Закону о општем управном поступку представљају неодвојиви део процесних јемстава правичног суђења, заштићених Уставом. Наведено становиште Уставни суд је изразио, поред осталих, у одлукама Уж-7059/201 2 од 9. јула 2015. године, Уж – 3676/2015 од 17. новембра 201 6. године и Уж- 2883/2016 од 22. фебруара 2018. године.
По оцени Уставног суда, у поступку који је окончан оспореним актом као спорна су се поставила следећа правна питања:
- да ли је Агенција дужна да прекине поступак када се захтев односи на имовину која је конфискована бивше м власнику после 9. марта 1945. године, ако подносилац захтева не достави доказ да је покренуо поступак ради рехабилитације бившег власника и
- да ли су од утицаја на одлучивање другостепеног органа нове чињенице и нови докази изнети у жалби против закључка о обустављању поступка.
Тражећи одговор на прво спорн о правно питање, Уставни суд је размотрио одредбе наведених закона и констатовао: да се у поступку реституц ије може вратити имовина која је конфискована после 9. марта 1945. године, под условом да је уз захтев за враћање имовине прило жена правноснажна судска одлука о рехабилитацији, односно доказ да је п однет захтев за рехабилитацију, у ком случају ће Агенција прекинути поступак до окончања поступка рехабилитације; да се на питања која нису уређена З аконом о враћању одузете имовине и обештећењу примењују одредбе закона којим се уређује општи управни поступак; да кад се поступак за решење претходног питања покреће поводом захтева странке, орган који води поступак може наложити странци да пред надлежним органом покрене поступак и о томе достави доказ; да се странка мора упозорити на то да ће се њено пропуштање да то учини сматра ти одустанком од зах тева и д а ће у том случају орган обуставити поступак ; да се у жалби могу износити нове чињенице и нови докази, али је жалилац дужан да образложи због чега их није изнео у првостепеном поступку.
Полазећи од наведених одредаба закона, Уставни суд налази да је Агенција дужна да прекине поступак када се захтев односи на имовину која је конфискована бившем власнику, само ако је подносилац захтева за враћање имовине уз захтев или по налогу Агенције, доставио доказ да је покренут поступак ради рехабилитације бившег власника . У супротном, по оцени овог суда, нема услова за прекид поступка, већ се примењују одредбе закона којим се уређује општи управни поступак, које се односе на поступање у правној ствари кад се поступак ради решавања претходног питања покреће по захтеву странке.
Уставни суд је, полазећи од чињеница утврђених у овом уставносудском поступку, констатовао : да је подносиоцима уставне жалбе закључком Агенције наложено да у остављеном року покрену поступак ради рехабилитације бившег власника и доставе доказ о томе; да су тим закључком подносиоци упозорени да ће, у противном, поступак бити обустављен; да подносиоци нису поступили по наведеном налогу Агенције. По налажењу Уставног суда, ако странка на позив органа који води поступак не достави доказ да је покренула поступак ради решавања претходног питања, сматра се да је таквим својим понашањем показала да нема интереса да се претходно питање реши код надлежног органа, а законска је претпоставка да је тиме, истовремено, одустала од захтева за одлучивањем о главној ствари. Имајући у виду да је пропуштање странке да достави доказ о покренутом поступку за решавање претходног питања законом изједначено са одустанком странке од захтева, Уставни суд налази да је уставноправно прихватљива оцена другостепеног органа о законитости закључка Агенције о обустављању предметног поступка.
Испитујући да ли је друго спорно правно питање решено на уставноправно прихватљив начин, Уставни суд је имао у виду да Законом о општем управном поступку није искључена могућност изношења нових чињеница и доказа у поступку по жалби против закључка о обустављању поступка због одустанка странке од захтева. Овај суд, такође, истиче да се понављање управног поступка може спровести једино ако је поступак окончан решењем о главној ствари, а не и закључком о обустављању поступка, из чега, по оцени Суда, следи да се само до окончања управног поступка може доставити доказ којим се оспорава законска претпоставка да је странка одустала од захтева. Стога нове чињенице и нови докази достављени уз жалбу морају бити узети у обзир приликом одлучивања другостепеног органа о жалби, ако су они од утицаја на правилно решење управне ствари. Уставни суд, с тим у вези, констатује да након обустављања поступка из наведеног разлога, странка може поднети нови захтев и доставити доказ да је покренула поступак ради решавања претходног питања. У конкретном случају, међутим, нови захтев се не може поднети због истека законом прописаног рока за његово подношење, те су с посебном пажњом морали бити оцењени докази приложени уз жалбу, с обзиром на то да је надлежни суд спојио поступке по захтевима за рехабилитацију лица која су бивши власници имовине која је предмет враћања у поступ цима пред Агенцијом .
Уставни суд је констатовао да другостепени орган није посебно оценио наводе и доказе које су подносиоци приложили уз жалбу, паушално наводећи да остали наводи нису од утицаја на другачије решење управне ствари . Управни суд оспореном пресудом није отклонио наведену повреду правила поступка, већ се задржао на оцени о законитости поступања првостепеног органа . Констатација Управног суда да су подносиоци „тек у жалби“ истакли да се води поступак за рехабилитацију од 2014. године и да су добили позив за главну расправу пред Вишим судом у Зрењанину упућује на закључак д а, по оцени тог суда, нове чињенице и нови докази које странка износи у жалби нису од утицаја на одлучивање другостепеног органа.
С обзиром на све изложено, Уставни суд налази да у оспореној пресуд и недостају разлози за оцену да наводи које су подносиоци уставне жалбе изнели и докази које су доставили уз жалбу изјављену против предметног закључка Агенције нису од значаја за одлучивање другостепеног органа. Стога је Уставни суд , не прејудицирајући одлуку о предметној управној ствари, утврдио да је подносиоцима уставне жалбе повређено право на образложену одлуку, као саставни део права на правично суђење и, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Уставни суд је, имајући у виду природу у тврђене повреде права у конкретном случају, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, поништио пресуду Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 7767/16 од 9. маја 2018. године и одредио да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносилаца уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија број 46-00-01038/2015-13 од 25. априла 2016. године, одлучујући као у тачки 2. изреке.
Уставни суд није разматрао уставну жалбу са становишта начела и осталих права зајемчених Уставом, истакнутих у уставној жалби, јер је утврдио повреду права на правично суђење и поништио оспорени акт.
7. На основу свега изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.