Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби В. В, И . Б .(1) и И . Б .(2), свих из Шапца, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. марта 2022. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба В. В, И . Б .(1) и И . Б .(2) изјављена због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који је вођен пред Одељењем за урбанизам градске управе града Шапца у предмету број 351-2-2454/2017-11.
О б р а з л о ж е њ е
1. В. В, И . Б .(1) и И . Б .(2), сви из Шапца, поднели су Уставном суду, 24. фебруара 201 8. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року и права на накнаду штете, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 35. став 2. Устава Републике Србије, у управном поступку који је вођен пред Одељењем за урбанизам градске управе града Шапца у предмету број 351-2-2454/2017-11.
У уставној жалби се наводи: да су подносиоци И. Б .(1) и И . Б .(2) „марта “ 2010. године поднели захтеве за легализацију свог стамбеног простора у приземљу, односно подруму стамбене зграде ; да су се ти подносиоци 8. јула 2014. године обратили надлежном органу захтевом да реши „претходно питање, а то је решавање захтева за добијање употребне дозволе“; да је подносилац И. Б .(2) 6. августа 2014. године у име свих подносилаца доставио првостепеном органу поднесак и доказе који потврђују основаност захтева за издавање употребне дозволе, али да првостепени орган није донео било какву одлуку; да су подносиоци 13. новембра 2017. године поднели жалбу због „ћутања администрације“, али „ни по том захтеву није поступљено“, те су поднели тужбу Управном суду због непоступања другостепеног органа.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд утврди повреду означених права и наложи надлежним органима да окончају поступак у најкраћем року, утврди подносиоцима право на накнаду нематеријалне штете, као и право на накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и списе предмета Одељења за урбанизам градске управе града Шапца број 351-2-2454/2017-11, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
В. В, И . Б .(1) и И . Б .(2) (подносиоци уставне жалбе) поднели су 29. јануара 2014. године Одељењу за урбанизам градске управе града Шапца захтев за издавање употребне дозвол е „за три етаже“ стамбене зграде у улици С . … у Шапцу.
Подносилац И. Б .(2) је уз поднесак од 6. августа 2014. године доставио доказе на којима се заснива предметни захтев.
Подносиоци уставне жалбе су 13. новембра 2017. године поднели жалбу Министарству грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре због недоношења одлуке првостепеног органа о њиховом захтеву.
Решењем Одељења за урбани зам градске управе града Шапца број 351-2-2454/2017-11 од 28. фебруара 2018. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца уставне жалбе, а у образложењ у је наведено: да су у моменту подношења захтева били у решавању појединачни захтеви за легализацију предметног стамбеног објекта, које су поднели Р . Б . и подносиоци И . Б .(2) и И . Б .(1), за поједине делове-етаже и да је у т ом поступку могла бити издата, осим накнадне грађевинске , и употребна дозвол а, да су за то били испуњени услови прописани законом; да је Закон о легализацији објеката престао да важи, а да Закон о озакоњењу објеката „не познаје институт накнадне грађевинске и употребне дозволе“.
Решењем Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре број 909-363-351-17/2018-19 од 8. јуна 2018. године одбијена је жалба подносилаца уставне жалбе изјављена против предметног решења првостепеног органа.
Решењем Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 15192/18 од 11. јануара 2019. године одбачена је као неуредна тужба коју су подносиоци уставне жалбе поднели против решења Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре број 909-363-351/2018-19 од 8. јуна 2018. године. У образложењу решења Управног суда је наведено да су подносиоци уз тужбу доставили коначни управни акт чији поништај тужбом није тражен, а да су, поступајући по налогу суда да уреде тужбу тако што ће правилно означити број акта против кога подносе тужбу , поново означили исти број решења као у тужби. Против наведеног решења није изјављен приговор већу Управног суда.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносиоци указују у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведених уставних одредаба, релевантне су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку ( „Службени лист СРЈ “, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС “, број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења ( члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања ( решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најкасније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок ( члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен ( члан 208. став 2.) ; да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок ( члан 237. став 1.).
Одредбом члана 9. став 2. важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18) прописано је да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања.
Одредбама Закона о управним споровима ( „Службени гласник РС “, број 111/09) прописано је: да се управни спор може се покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта ( члан 19. став 1.).
5. Подносиоци уставне жалбе сматрају да им је не поступањем управних органа у поступку одлучивања о њ иховом захтеву за издавање употребне дозволе повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава.
Оцењујући основаност навода уставне жалбе са становишта означеног права гарантованог Уставом , овај суд је најпре констатовао да је поступак пред Одељењем за урбанизам градске управе града Шапца у предмету број 351-2-2454/2017-11 започео 29. јануара 201 4. године, подношењем захтева подносилаца уставне жалбе и да је окончан доношењем решењ а Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 15192/18 од 11. јануара 2019. године.
Уставни суд констатује да сама чињеница да је оспорени поступак трајао пет година може указивати на то да поступак није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак и суда у управном спору , као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да у овом управном поступку чињенично стање није било сложено, нити су се поставила сложена правна питања.
Испитујући од каквог је значаја за подносиоце одлука о предметном захтеву за издавање употребне дозволе, Уставни суд је оценио да су подносиоци имали материјални интерес да се о њиховом захтеву ефикасно одлучи.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је констатовао да је одлучивање првостепеног органа о предметном захтеву трајало четири године, да је другостепени орган одлучио о жалби подносилаца у року од два и по месеца, а да је управни спор пред Управним судом трајао непуних пет месеци.
Приликом испитивања да ли су подносиоци уставне жалбе својим радњама доприне ли дугом трајању оспореног поступка, Уставни суд је из списа предмета и приложене документације утврдио да су подносиоци уставне жалбе после готово четири године поднели жалбу надлежном министарству због непоступања првостепеног органа по њиховом захтеву , иако су то могли учинити два месеца након по дношења захтева, а потом, евентуално, поднети тужбу надлежном суду, како би допринели скраћењу предметног поступка.
Уставни суд указује на то да је и Европски суд за људска права, у вези са пропуштањем надлежног органа да у разумном року одлучи о поднетом з ахтеву, на становишту да када је подносилац захтева има о на располагању правна средства која би му омогућила да настави поступак пред Управним судом, али је то пропусти о да учи ни, у тим околностима он не може приговарати дужини поступка пред управним органом ( видети, поред осталих, одлуку Вера Штајцар против Хрватске, од 20. јануара 2000. године, представка број 46279/99).
Уставни суд констатује да је, након подношења жалбе подносилаца, у року од два месеца донета одлука о предметном захтеву, што указује на то да је оспорени поступак могао трајати краће да су подносиоци уставне жалбе благовремено користили право на жалбу због „ћутања администрације“. Коришћењем тог правног средства после готово четири године од подношења захтева подносиоци су учинили беспредметним испитивање његове делотворности у конкретној управној ствари. Уставни суд је овакав став изразио, поред осталих, у одлукама Уж-5649/2018 од 14. октобра 2021. године, Уж-4549/2016 од 22. јуна 201 7. године, Уж -7539/2014 од 29. септембра 2016. године, Уж-3504/2013 од 23. децембра 2015. године и Уж-13884/2018 од 3. јуна 2021. године.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је утврдио да подносиоцима уставне жалбе у предметном управном поступку није повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава и, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15) , одбио уставну жалбу као неосновану.
Уставни суд је, полазећи од садржине уставне жалбе, оценио да подносиоци повреду права на накнаду штете, зајемченог одредбом члана 35. став 2. Устава, дов оде у везу са истакнутим захтевом за обештећење због дугог трајања оспореног поступка, те није посебно разматрао уставну жалбу са становишта означеног права.
6. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.