Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Драгане Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д. А . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. марта 2022 . године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Д. А . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 1356 4/17 од 24. септембра 2018. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење , из члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 13564/17 од 24. септембра 2018. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Градског већа града Београда број 344-782/17-ГВ од 27. јула 2017. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. А . из Београда је , 22. новембра 2018. године, преко пуномоћника Ђ . П, адвоката из Београда, Уставном суду изјавио уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 13564/17 од 24. септембра 2018. године , због права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава и права на рад из члана 60. Устава. Подносилац се истовремено позвао на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено: да је подносилац доставио доказе да поседује радно искуство на пословима возача моторног возила дуже од пет година – потврде послодаваца и уговоре о делу и волонтирању ; да органи управе нису ценили доказе које је подносилац доставио, већ су, произвољних тумачењем прописа, донели одлуку на штету подносиоца; да органи управе не знају разлику између појмова радно искуство и радни стаж; да је Управни суд, у идентичним ситуацијама, доносио различите одлуке од одлуке која се оспорава уставном жалбом (подносилац је у прилог својој тврди о неједнаком поступању доставио више пресуда Управног суда).
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и списе предмета првостепеног органа управе , на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Оспореном пресудом Управног суда У. 13564/17 од 24. септембра 2018. године одбијена је тужба подносиоца поднета против коначног управног акта којим је одбачен захтев подносиоца за издавање одобрења о испуњености услова за обављање делатности такси превоза путника на територији града Београда. У образложењу оспорене пресуде је, поред осталог, наведено: да је подносилац као доказе о стеченом радном искуству доставио уговоре о волонтирању подносиоца закључене између њега и Хуманитарног удружења „Р.“, као и уговоре о делу између подносиоца и привредног друштва „Е.“, а који не представљају ваљан доказ о испуњености услова о радном искуству подносиоца, јер нису уговори о раду који су закључени у складу са законом, те да уговори о волонтирању нису ни потписани од стране подносиоца као извршиоца посла.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право на независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега.
За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих прописа:
Законом о општем управном поступку („ Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се у поступку морају утврдити правилно и потпуно све чињенице и околности које су од значаја за доношење законитог и правилног решења ( одлучне чињенице) (члан 8.); да, које ће чињенице узети као доказане, одлучује овлашћено службено лице по свом уверењу, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка ( члан 10.).
Одлуком о такси превозу („Службени лист града Београда“, број 126/16) предвиђено је: да се такси превоз обавља на основу одобрења за обављање такси превоза (члан 3. став 1.); да предузетник може обављати такси превоз, ако испуњава услове утврђене законом и овом одлуком и то: да постоји слободно место за такси возило у складу са програмом из члана 5. став 1. ове одлуке; да је регистрован за обављање делатности такси превоза у складу са законом којим се уређује регистрација привредних субјеката; да има возачку дозволу "Б" категорије најмање седам година; да има звање возача путничког аутомобила трећег степена стручне спреме или звање возача аутобуса и теретног моторног возила четвртог степена стручне спреме или звање техничара друмског саобраћаја или звање возача специјалисте петог степена стручне спреме; да има радно искуство на пословима возача моторног возила најмање пет година; да има сертификат о положеном испиту о познавању града Београда, прописа из области такси превоза и једног страног језика; да је здравствено способан за управљање моторним возилом и потпуно пословно способан; да му правоснажном судском одлуком није забрањено обављање ове делатности, односно да му правоснажном пресудом о прекршају није изречена заштитна мера забране обављања делатности и забране управљања возилом, док трају правне последице осуде, односно мере; да му правоснажном судском одлуком није изречена казна затвора дужа од две године за кривично дело против живота и тела, полне слободе, против безбедности јавног саобраћаја и јавног реда и мира; да је власник, односно прималац лизинга једног регистрованог путничког возила, које испуњава услове утврђене законом и овом одлуком; прималац лизинга мора бити уписан у саобраћајну дозволу као корисник возила; да је извршио уплату комуналне таксе за коришћење простора за такси стајалишта (члан 6. став 1.); да захтев за издавање одобрења за обављање такси превоза, правно лице и предузетник подносе надлежној организационој јединици; да се уз захтев прилажу докази о испуњености услова из члана 6, односно 7. ове одлуке и то: потврда Агенције за привредне регистре о регистрацији такси делатности, не старија од 30 дана, оверена фотокопија возачке дозволе "Б" категорије, оверена фотокопија дипломе о стеченом образовању, оверена фотокопија сертификата о положеном испиту о познавању града Београда, оверена фотокопија саобраћајне дозволе за возило са којим намерава обављати такси превоз, лекарско уверење о здравственој способности за управљање моторним возилом (не старије од три године), уверење да није лишен пословне способности (не старије од шест месеци), уверење да правоснажном пресудом о прекршају није изречена заштитна мера управљања моторним возилом (не старије од шест месеци), уверење из казнене евиденције да му правоснажном судском одлуком није изречена казна затвора дужа од две године за кривично дело против живота и тела, полне слободе, против безбедности јавног саобраћаја и јавног реда и мира; да се радно искуство из члана 6. става 1. тачка 5. ове одлуке доказује: потврдом издатом од стране послодавца, изводом из електронске базе података ПИО фонда, уговором о раду закљученим у складу са законом или овереном фотокопијом радне књижице (члан 10. ).
5. Оцењујући основаност уставне жалбе у погледу повреде права на правично суђење, Уставни суд, пре свега, наглашава да је његова надлежност у поступку по уставној жалби ограничена на утврђивање да ли је појединачним актом или радњом државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења повређено или ускраћено Уставом зајемчено право подносиоца. Суд је имао у виду да се уставна гаранција наведеног права, поред осталог, састоји у томе да одлука суда о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у противном могло сматрати да је производ произвољног и правно неутемељеног становишта поступајућег органа, односно суда.
Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да је оспорена пресуда донета од стране законом установљеног суда, који је одлучио на основу чињеница утврђених у поступку пред органима управе. Приликом давања одговора на питање да ли образложење судске одлуке задовољава стандарде права на правично суђење, Уставни суд констатује да решавање суда у управном спору има своје особености, које се, између осталог, огледају у начелу законитости и начелу ослањања суда на утврђено чињенично стање у управном поступку. С обзиром на то да се у управном спору проверава законитост коначног управног акта на подлози чињеница утврђених у управном поступку, то не постоји обавеза суда да образлаже све наводе тужбе уколико су они већ истицани у управном поступку који је претходио управном спору и у ком поступку су ти наводи оцењени.
Уставни суд је утврдио да је подносилац уставне жалбе поднео првостепеном органу управе захтев за издавање одобрења о испуњености услова за обављање делатности такси превоза путника на територији града Београда, који је одбачен као непотпун. Образложења одлука органа управе заснивају се на томе да подносилац није доставио све доказе о радном искуству прописане Одлуком о такси превозу, односно да је доставио потврде послодаваца и уговоре о делу и волонтирању, али да није доставио све што је прописано чланом 6. став 1. тачка 5. наведене Одлуке. Образложење оспорене пресуде се заснива на томе да наводи тужбе којима подносилац указује да докази који су прописани чланом 10. Одлуке о такси превозу нису постављени кумулативно, те да је довољна једна исправа која представља доказ о постојању радног искуства, по оцени суда не мењају закључак суда о неоснованости тужбе, јер је одредба члана 6. Одлуке јасна и недвосмислена, као и одредба члана 10, у којој су таксативно побројани докази о испуњености услова. Поред тога је наведено да достављени уговори не представљају ваљан доказ о испуњености услова, јер нису уговори о раду закључени у складу са законом.
Полазећи од свега наведеног, а имајући у виду одредбе наведеног подзаконског акта, Уставни суд сматра да је оцена дата у оспореном појединачном акту, као и у нижестепеним актима произвољна, односно да је примена права била очигледно арбитрерна, на штету подносиоца уставне жалбе. Наиме, закључивање органа управе и суда да су чланом 10. став 3. Одлуке о такси превозу кумулативно прописани докази којима се доказује радно искуство је правно неутемељено, с обзиром да то из наведене одредбе не произлази. Такође, Суд указује да предузетник може обављати такси превоз уколико, поред осталог, достави доказ да има радно искуство на пословима возача моторног возила најмање пет година, а не радног стажа од пет година, јер то није прописано као услов.
Уставни суд напомиње да је Законом о општем управном поступку усвојено начело слободне оцене доказа, које, у суштини, значи да орган по свом уверењу одлучује које ће чињенице узети као доказане (осим у погледу јавних исправа), на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа засебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка. Последица тога је да Закон о општем управном поступку не одређује рангирање доказних средстава по коме би једно имало увек већу снагу него неко друго средство. Међутим, овакав систем слободне оцене доказа налаже потребу да се нађе заштита од евентуалне злоупотребе слободе која по овом начелу припада органу који води поступак. Јемство да ће орган непристрасно оценити доказе лежи и у његовој дужности да за своју оцену изнесе разумљиве разлоге у одлуци. Из наведеног, ван сумње, произлази да орган управе у образложењу своје одлуке мора јасно да наведе разлоге због којих је једном доказном средству поклонио веру, а другом није, а исту обавезу потом има и Управни суд који цени законитост тако донетог коначног управног акта.
Уставни суд је исти став заузео и у Одлуци Уж-12899/2018 од 1. октобра 2020. године.
На основу изложеног и одредаба члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), Уставни суд је у тачки 1. изреке усвојио уставну жалбу, док је у тачки 2. изреке поништио оспорену пресуду и одредио да Управни суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против решења Градског већа града Београда број 344-782/17-ГВ од 27. јула 2017. године, не прејудицирајући при томе коначан исход предметног управносудског поступка, односно да ли подносилац испуњава услове за обављање делатности такси превоза путника на територији града Београда.
Уставни суд није разматрао наводе подноси оца о повреди осталих права која су означена у уставној жалби, с обзиром на то да је утврдио повреду права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава. Међутим, Суд је имао у виду да је Управни суд у вези са истим правн им питањем, у пресудама које је подносилац доставио у прилог својој тврдњи о неједнаком поступању, уважио тужбе тамо подносилаца и управо указао органима управе да су у поновном поступку дужни да оцене испуњеност услова за обављање такси делатности на основу свих доказа који су у поступку достављени, придржавајући се примедби суда да се докази који су предвиђени Одлуком о такси превозу о радном искуству не достављају сви кумулативно, већ да су лица која подносе захтеве дужна да на један од Одлуком предвиђених начина, докажу поседовање радног искуства.
6. У погледу захтева за накнаду „материјалне штете за трошкове адвокатског хонорара за састав уставне жалбе“, Уставни суд је нашао да се тим захтевом уставне жалбе тражи накнада трошкова на име састава уставне жалбе. С тим у вези, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео став да у смислу члана 6. Закона о Уставном суду нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. С тим у вези, Уставни суд се позива на образложење које је дато , поред многих других, у Одлуци Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године (видети веб-страницу Уставног суда на: www.ustavni.sud.rs).
7 . С обзиром на све изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.