Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Милан Шкулић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби З. К . из Прешева , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. марта 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба З. К . и утврђује да је пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 5959/18 од 25. октобра 2019. године подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда – Одељење у Нишу У. 5959/18 од 25. октобра 2019. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција број 01-02/181.6.3 15937/17 од 7. марта 2018. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. К . из Прешева је , 20. новембра 2019. године , преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Новог Пазара, Уставном суду изјавио уставну жалбу против пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 5959/18 од 25. октобра 2019. године, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србије и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено да су и органи управе и Управни суд искључиво засновали своје одлуке на чињеници да у бази података матичне евиденције нису регистровани подаци о стажу, а да је подносилац од 23. јуна 1964. године до 14. октобра 1984. године радио у Општој болници – Медицинском центру у Гњилану и од 17. октобра 1985. до 1. септембра 1990. године на Медицинском факултету у Приштини, да су за св е то време подносиоцу уплаћивани доприноси, а да је у периоду од 14. октобра 1984. до 16. октобра 1985. године, дакле за једну годину и два дана, подносилац сам себи уплатио доприносе; да је у образложењу решења органа управе наведено да се „достављене потврде о личним примањима и трајање стажа (М-4), прибављене од Министарства рада и социјалне заштите КиМ, Департман у Приштини“, не могу прихватити као доказ; да је подносилац у току поступка указивао да постоје скенирани М-4 обрасци за установе у којима је радио, као и подаци о лично уплаћеним доприносима; да је подносилац приложио и копију радне књижице и потврде о висини личних примања и трајању стажа; да се околност да подаци нису пронађени на микрофилму и нису убачени у базу матичне евиденције не може приписати радњама, односно нечињењу подносиоца; да су надлежни органи Фонда, који су водили предметни поступак, истовремено могли и да одлуче о захтеву за утврђивање стажа уколико су сматрали да стаж подносиоца није евидентиран у матичној евиденцији .
2. Сагласно члану 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и целокупну приложену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 20. септембра 2017. године поднео захтев Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Врање за признавање права на старосну пензију, који је решењем број 181.1-1-818/17 од 11. октобра 2017. године одбијен као неоснован. У образложењу овог решења је наведено да у бази података матичне евиденције не постоје подаци о стажу и заради за подносиоца.
Подносилац уставне жалбе је, 27. октобра 2017. године, изјавио жалбу против првостепеног решења, која је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција број 01-02/181.6.3 15937/17 од 7. марта 2018. године одбијена као неоснована. У образложењу решења је наведено: да је подносилац изјавио жалбу јер сматра да му није правилно утврђен пензијски стаж, наво дећи податке из радне књижице, те да је уз жалбу поднео доказе о стажу; да у бази података матичне евиденције не постоје подаци о стажу и заради за подносиоца; да приложени докази нису од утицаја на доношење другачије одлуке јер достављене потврде нису донете и оверене у складу са прописима Републике Србије, па нису испуњени услови да се ти подаци о стажу и заради региструју у базу података матичне евиденције .
Подносилац уставне жалбе је, 5. априла 2018. године, поднео тужбу против наведеног коначног управног акта , у којој је наведено: да је подносилац још 2008. године, са свом потребном документацијом и доказима, поднео захтев за признавање права на старосну пензију и да је поднео М-4 обрасце за наведени период, што доказује да у матичној евиденцији постоје подаци о томе; да је првостепени орган, у смислу одредбе члана 8. став 1. Одлуке о привременој надлежности за остваривање права из пензијског и инвалидског осигурања осигураника и лица са подручја АП КИМ, којом је предвиђено да првостепени орган, између осталог, обавља и послове претраживања и уноса из базе скенираних образаца М-4, претраживања и уноса података из пријаве М-4 осигураника са територије АП КИМ и претраживања и уноса података у поступку комплетирања предмета за остваривање права из пензијског и инвалидског осигурања и достављања примљених и унетих података филијали надлежној за доношење решења, био дужан да по службеној дужности прибави извештај у вези са наведеним.
Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 5959/18 од 25. октобра 2019. године тужба подносиоца је одбијена као неоснована. У образложењу оспорене пресуде је наведено да је у спроведеном управном поступку утврђено да за подносиоца нема регистрованих података у бази матичне евиденције, те да је правилно одлучено о одбијању његовог захтева, са позивом на одредбу 85. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду, поред осталог, подносилац указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама члана 19. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 и 142/14), у тексту који је био на снази на дан подношења предметног захтева од 20. септембра 2017. године, прописани су услови за стицање права на старосну пензију, у зависности од година живота и стажа осигурања.
Осталим одредбама наведеног Закона прописано је: да се права из пензијског и инвалидског осигурања остварују код фонда (члан 82.); да се право на старосну пензију, право на превремену старосну пензију остварује после престанка осигурања (члан 82а); да се права из пензијског и инвалидског осигурања која се остварују у фонду обезбеђују у поступку предвиђеном законом којим је уређен општи управни поступак, ако овим законом није друкчије уређено (члан 84. став 2.); да се пензијски стаж и зараде, као и друге чињенице од утицаја на стицање и утврђивање права, узимају у обзир при остваривању права из пензијског и инвалидског осигурања, на основу података утврђених у матичној евиденцији (члан 85. став 1.); да је фонд дужан да осигураницима и корисницима права пружа стручну помоћ у поступку (члан 88. став 2.); да фонд води матичну евиденцију о осигураницима, обвезницима плаћања доприноса и корисницима права из пензијског и инвалидског осигурања (члан 125.); да послодавац подноси пријаве података за матичну евиденцију (члан 132. тачка 1)); да својство осигураника, стаж осигурања, зараде, накнаде зараде, основице осигурања, односно уговорене накнаде које се узимају за утврђивање висине права утврђује фонд на основу пријава података из члана 132. овог закона, уношењем података у матичну евиденцију (члан 140. став 1.); да се уместо оригиналних пријава података могу чувати пријаве снимљене на микрофилмовима, односно средствима за електронску обраду података (магнетни медији и сл.) или у електронској форми у складу са законом; да фонд издаје осигуранику оверену фотокопију пријаве из става 1. овог члана (члан 147. ); да фонд обезбеђује непосредно, ефикасно, рационално и законито остваривање права из пензијског и инвалидског осигурања и организује обављање послова за спровођење осигурања (члан 151. тачка 5)).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да ће службено лице које води поступак прибавити по службеној дужности податке о чињеницама о којима службену евиденцију води орган надлежан за решавање у управној ствари или други орган (члан 126. став 3.); да на основу одлучних чињеница утврђених у поступку, орган надлежан за решавање доноси решење о управној ствари која је предмет поступка (члан 192. став 1.); да се диспозитивом решава о предмету поступка у целини и о свим захтевима странака о којима у току поступка није посебно решено (члан 198. став 1.).
Одлуком о привременој надлежности за остваривање права из пензијског и инвалидског осигурања за осигуранике и лица са подручја АП Косово и Метохија – даље у тексту: Одлука („Службени гласник РС“, број 36/07) предвиђено је да Служба дирекције Фонда у Приштини обавља, поред осталог, послове претраживања и уноса из базе скенираних образаца М-4, претраживања и уноса података са микрофилма и ЦД, уноса података из пријава података за матичну евиденцију осигураника са територије АП Косово и Метохија и претраживања и уноса података у поступку комплетирања предмета за остваривање права из пензијског и инвалидског осигурања и достављања прикупљених и унетих података филијали надлежној за доношење решења (члан 8. став 2.).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да је Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање био дужан да на основу доказа које је подносилац приложио утврди да су испуњени услови да му се призна право на старосну пензију и да није могао да одбије предметни захтев само из разлога што подаци о зарадама и стажу нису регистровани у матичној евиденцији, као и да су надлежни органи фонда, који су водили предметни поступак, истовремено могли и да одлуче о захтеву за утврђивање стажа уколико су сматрали да стаж подносиоца није евидентиран у матичној евиденцији.
Оцењујући наводе уставне жалбе са становишта права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, овај суд је имао у виду да се уставна гаранција наведеног права, поред осталог, састоји у томе да одлука суда о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложена на јасан, аргументован, довољан и разумљив начин, јер би се у противном могло сматрати да је производ произвољног и правно неутемељеног становишта поступајућег суда.
Испитујући да ли образложење оспорене пресуде Управног суда испуњава захтеве правичности, Уставни суд је најпре констатовао да је првостепени орган решењем одбио захтев подносиоца уставне жалбе за признавање права на старосну пензију јер нису били испуњени законом прописани услови за признавање права на старосну пензију. Дајући разлоге за доношење такве одлуке, првостепени орган је навео да у бази података матичне евиденције нема регистрованих података о оствареном стажу. У образложењу решења другостепеног органа управе је, такође, наведено да у бази података матичне евиденције не постоје подаци о стажу и заради за подносиоца, а да приложени докази нису од утицаја на доношење другачије одлуке јер достављене потврде нису донете и оверене у складу са прописима Републике Србије. Управни суд је у оспореној пресуди оценио да побијаним коначним решењем није повређен закон на штету подносиоца, те је наведено да за подносиоца нема регистрованих података у бази матичне евиденције, сагласно члану 85. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању.
На основу наведених одредаба Закона о пензијском и инвалидском осигурању, Уставни суд је утврдио да се у поступку остваривања права из пензијског и инвалидског осигурања пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање (даље у тексту: Фонд) супсидијарно примењују одредбе Закона о општем управном поступку и да се пензијски стаж и зараде узимају у обзир на основу података утврђених у матичној евиденцији коју води Фонд и у коју уноси податке, између осталог, на основу пријава поднесених на прописаним обрасцима.
Из претходно цитираних одредаба Закона о општем управном поступку произлази да ће службено лице које води поступак прибавити по службеној дужности податке о чињеницама о којима тај орган води службену евиденцију, да се на основу одлучних чињеница утврђених у поступку доноси решење о управној ствари која је предмет поступка и да је у диспозитиву решења садржана одлука о ономе због чега је поступак покренут и вођен.
Уставни суд констатује да је Служба дирекције Фонда у Приштини надлежна за претраживање и уношење података за матичну евиденцију осигураника са територије АП Косово и Метохија и претраживања, као и за комплетирање предмета за остваривање права из пензијског и инвалидског осигурања тих лица, при чему је дужна да унете податке достави филијали надлежној за доношење решења, сагласно одредби члана 8. став 3. Одлуке.
Уставни суд указује да се у управном поступку покренутом по захтеву за признавање права на старосну пензију може истовремено одлучити и о захтеву за утврђивање стажа – уколико исти није евидентиран у матичној евиденцији, односно поучити странка да о томе води посебан управни поступак. Суд, такође, указује да захтев за признавање права из пензијског и инвалидског осигурања може бити одбијен због тога што подносилац захтева не испуњава услове прописане законом, али је пре доношења такве одлуке надлежни орган дужан да утврди чињенице од којих зависи испуњеност тих услова. Суд посебно указује и на обавезу Фонда која произлази из наведене одредбе члана 88. став 2. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, да је Фонд дужан да осигураницима и корисницима права пружа стручну помоћ у поступку.
По оцени Суда, одлука о томе да подносилац не испуњава услове за признавање траженог права заснована је на томе да у бази података матичне евиденције нису регистровани подаци о стажу и заради са подручја Аутономне покрајине Косово и Метохија. Такође, у образложењу другостепеног решења је наведено да приложени докази нису од утицаја на доношење другачије одлуке јер достављене потврде нису донете и оверене у складу са прописима Републике Србије. Уставни суд, с тим у вези, указује да Фонд по службеној дужности уписује податке у матичну евиденцију и да из одредбе члана 147. став 2. Закона о пензијском и инвалидском осигурању произлази да се осигуранику може издати оверена фотокопија пријаве само оних података који су већ уписани у матичну евиденцију. На основу свега наведеног, Уставни суд констатује да се из образложења оспорене пресуде и нижестепених аката не може на јасан и поуздан начин закључити да ли су утврђене све одлучне чињенице за дату оцену да подносилац не испуњава услов у погледу година стажа осигурања за призн авање права на старосну пензију, нити да ли су оцењени сви докази које је подносилац приложио. Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да одлука о томе да подносилац не испуњава услове за признавање траженог права није образложена на јасан, аргументован, довољан и разумљив начин. Стога је Суд утврдио повреду права на правично суђење, зајемченог чланом 32. став 1. Устава и усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС , 40/15 – др. закон и 103/15), одлучујући као у тачки 1. изреке.
Поред тога, Уставни суд напомиње да је Законом о општем управном поступку усвојено начело слободне оцене доказа, које, у суштини, значи да орган по свом уверењу одлучује које ће чињенице узети као доказане (осим у погледу јавних исправа), на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа засебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка. Последица тога је да Закон о општем управном поступку не одређује рангирање доказних средстава по коме би једно имало увек већу снагу него неко друго средство. Међутим, овакав систем слободне оцене доказа налаже потребу да се нађе заштита од евентуалне злоупотребе слободе која по овом начелу припада органу који води поступак. Јемство да ће орган непристрасно оценити доказе лежи и у његовој дужности да за своју оцену изнесе разумљиве разлоге у одлуци. Из наведеног, ван сумње, произлази да орган управе у образложењу своје одлуке мора јасно да наведе разлоге због којих је једном доказном средству поклонио веру, а другом није, а исту обавезу потом има и Управни суд који цени законитост тако донетог коначног управног акта.
Уставни суд наглашава да није надлежан да утврђује да ли су испуњени услови за признавање права на старосну пензију подносиоцу уставне жалбе, нити се овом одлуком прејудицира одлука надлежног органа о томе, под условом да се постојање тих услова утврди и оцени у поступку који је спроведен у складу са материјалним и процесним законом.
6. Имајући у виду природу утврђене повреде уставног права у конкретном случају, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе у уставносудском поступку може остварити једино поништавањем пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 5959/18 од 25. октобра 2019. године и одређивањем да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција број 01-02/181.6.3 15937/17 од 7. марта 2018. године. Како је утврдио повреду права на правично суђење, Уставни суд није посебно разматрао наводе уставне жалбе о повреди осталих Уставом зајемчених права на које је указао у уставној жалби.
Уставни суд је сличан став заузео и у Одлуци Уж-2976/2011 од 25. септембра 2014. године.
7. Што се тиче захтева подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници : www.ustavni.sud.rs).
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.