Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Јован Ћирић и Весна Илић Прелић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Х. Г . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. фебруара 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Х. Г . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 8947/17 од 5. новембра 2018. године повређено право подносиoц a уставне жалбе на правично суђење , из члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 8947/17 од 5. новембра 2018. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиoцa уставне жалбе поднетој против решења Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Управа за управне послове број 03/9-205-695/17 од 31. марта 2017. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Х. Г . из Београда је , 21. јануара 2019. године , Уставном суду изјавио уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 8947/17 од 5. новембра 2018. године, решења Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Управа за управне послове број 03/9-205-695/17 од 31. марта 2017. године и решења Полицијске управе за град Београд – Полицијска станица Нови Београд број 205.3-111/16 од 25. јануара 2017. године, због повреде права из чл. 32, 39, 60, 68. и 69. Устава Републике Србије. Подносилац се истовремено позвао на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на Устав.
Детаљно образложеном уставном жалбом подносилац указује на произвољну примену материјал ног права, као и на то да оспорена пресуда није довољно образложена.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, списе предмета Полицијске управе за град Београд – Полицијска станица Нови Београд број 205.3-111/16, као и изјашњење Градског центра за социјални рад у Београду – Одељење Нови Београд од 17. новембра 2021. године, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 14. октобра 2016. године поднео првостепеном органу управе захтев за пријаву пребивалишта на адреси Градског центра за социјални рад у Београду – Одељење Нови Београд.
Извршеном провером на терену од стране полицијских службеника утврђено је да подносилац живи на Новом Београду, у кући која нема кућни број, затечен је на лицу места, идентитет му је утврђен на основу изјаве два сведока јер не поседује личну карту.
Првостепени орган управе је дописом Комесаријата за избеглице и миграције број 019-3558/1 од 2. децембра 2016. године обавештен да се подносилац налази у евиденцији интерно расељених лица и као такво и води.
Такође је у поступку утврђено да је подносилац држављанин Републике Србије и да нема одређен матични број.
Првостепени орган управе је дописом број 205-452/16 од 30. новембра 2016. године обавестио Градски центар за социјални рад у Београду – Одељење Нови Београд о предметном захтеву подносиоца и уз допис доставио списе предмета том органу „како би размотрили могућност позитивног решавања захтева за горе наведено лице и предузели мере из ваше надлежности“.
Дописом Градског центра за социјални рад у Београду – Одељење Нови Београд број 55100-8671/2016 од 6. децембра 2016. године првостепени орган управе је обавештен да Градски центар за социјални рад у Београду – Одељење Нови Београд, након пажљиво размотрених навода и приложених списа, није сагласан да се подносилац пријави на тој адреси.
Решењем Полицијске управе за град Београд – Полицијска станица Нови Београд број 205.3-111/16 од 25. јануара 2017. године предметни захтев подносиоца је одбијен са образложењем да нису испуњени услови прописани чланом 11. став 2. тачка 4) Закона о пребивалишту и боравишту грађана, јер подносилац није добио сагласност Градског цент ра за социјални рад у Београду – Одељење Нови Београд за пријаву пребивалишта подносиоца на њиховој адреси.
Против наведеног решења подносилац је 7. фебруара 2017. године изјавио жалбу, која је одбијена као неоснована решењем Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Управа за управне послове број 03/9-205-695/17 од 31. марта 2017. године.
Подносилац је 8. јуна 2017. године против наведеног коначног управног акта поднео тужбу, која је одбијена као неоснована оспореном пресудом Управног суда У. 8947/17 од 5. новембра 2018. године. У образложењу пресуде је, након навођења чињеничног стања утврђеног у управном поступку и цитирања одредаба закона и подзаконског акта, само констатовано да је тужени орган за своју одлуку дао довољне и на закону засноване разлоге које у свему прихвата суд.
Градски центар за социјални рад у Београду – Одељење Нови Београд се у допису од 17. новембра 2021. године, а поступајући по налогу Уставног суда, изјаснио да тај орган, ускраћивањем сагласности, не може суспендовати пријаву пребивалишта лица, већ надлежни орган унутрашњих послова може пријаву да изда и без сагласности њихове сагласности. Такође је наведено да Градски центар за социјални рад у Београду – Одељење Нови Београд поседује сазнање да ванбрачна супруга подносиоца има уредно пријављено пребивалиште на адреси у Београду, у градској општини Чукарица, као и да обоје живе на адреси у Београду, у градској општини Земун.
4. Одредбама Устава, на чију повреду указује подносилац у уставној жалби, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да свако има право да се слободно креће и настањује у Републици Србији, да је напусти и да се у њу врати (члан 39. став 1.); да се јемчи право на рад, у складу са законом (члан 60. став 1.); да свако има право на заштиту свог физичког и психичког здравља и да се здравствено осигурање, здравствена заштита и оснивање здравствених фондова уређују законом (члан 68. ст. 1. и 3.); да грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства (члан 69. став 1.).
Законом о пребивалишту и боравишту грађана („Службени гласник РС“, брoj 87/11) прописано је: да право на пребивалиште у Републици Србији, у смислу овог закона, имају сви грађани Републике Србије који стално живе на територији Републике Србије (члан 2.); да су пунолетни грађани дужни да пријаве и одјаве своје пребивалиште, пријаве и одјаве боравиште, као и да пријаве привремени боравак у иностранству и повратак из иностранства, када је то одређено овим законом (члан 4. став 1.); да грађанин може пријавити пребивалиште по основу права својине на стану, уговора о закупу стана или другом правном основу; да уколико грађанин не може пријавити пребивалиште по основу наведеном у ставу 1. овог члана, надлежни орган му решењем утврђује пребивалиште на адреси: његовог сталног становања, ако су испуњени други услови прописани законом; пребивалишта његовог супружника или ванбрачног партнера; пребивалишта његових родитеља; установе у којој је трајно смештен или центра за социјални рад на чијем подручју се налази, уз пријаву грађанина тој установи, односно центру да ће његова адреса бити на адреси установе односно центра; да образац пријаве из става 2. тачка 4) овог члана прописује министар надлежан за унутрашње послове, уз сагласност министра надлежног за социјалну политику (члан 11. ст. 1, 2. и 5.).
Одредбама члана 4. Правилника о поступку пријављивања и одјављивања пребивалишта и боравишта грађана, пријављивању привременог боравка у иностранству и повратка из иностранства, пасивизирања пребивалишта и боравишта, обрасцима и начину вођења евиденције („Службени гласник РС“, бр. 68/13, 106/13 и 3/16) (у даљем тексту: Правилник) прописано је: да лице које пријављује пребивалиште на основу члана 11. став 2. тачка 4. Закона о пребивалишту и боравишту грађана, подноси пријаву на Обрасцу 1. уз коју прилаже потписану пријаву пребивалишта на адреси установе, односно центра за социјални рад, коју оверава овлашћено службено лице установе, односно центра за социјални рад; да проверу података из поднетих пријава врши службено лице након чега доноси решење о утврђивању пребивалишта на адреси установе, односно центра за социјални рад; да се адреса установе, односно центра за социјални рад уноси у евиденцију пребивалишта која се води у електронском облику.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да су при вођењу поступка и решавању у управним стварима, органи дужни да странкама омогуће да што лакше заштите и остваре своја права и правне интересе, водећи рачуна да остваривање њихових права и правних интереса не буде на штету права и правних интереса других лица, нити у супротности са законом утврђеним јавним интересима; да кад овлашћено службено лице, с обзиром на постојеће чињенично стање, сазна или оцени да странка или други учесник у поступку има основа за остварење неког права или правног интереса, упозориће их на то (члан 6. ст. 1. и 2.); да се у поступку се морају утврдити правилно и потпуно све чињенице и околности које су од значаја за доношење законитог и правилног решења (одлучне чињенице ) (члан 8.); да које ће чињенице узети као доказане одлучује овлашћено службено лице по свом уверењу, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка (члан 10.); да се п ре доношења решења морају утврдити све одлучне чињенице и околности које су од значаја за доношење решења и странкама омогућити да остваре и заштите своја права и правне интересе (члан 125. став 1.); да с лужбено лице које води поступак може у току целог поступка употпуњавати чињенично стање и изводити доказе ради утврђивања и оних чињеница које у поступку нису биле изнете или нису утврђене; да ће службено лице које води поступак наредити по службеној дужности извођење сваког доказа ако нађе да је то п отребно ради разјашњења ствари; да ће службено лице које води поступак прибавити по службеној дужности податке о чињеницама о којима службену евиденцију води орган надлежа н за решавање у управној ствари и да ће на исти начин поступити службено лице у погледу чињеница о којима службену евиденцију води други орган (члан 126.); да је чињенично стање на коме заснива свој захтев странка дужна да изнесе тачно, потпуно и одређено; да је, ако се не ради о чињеницама које су општепознате, странка дужна да за своје наводе предложи доказе и да их по могућности поднесе, а да ће је, а ко сама странка тако не поступи, службено лице које води поступак позвати да то учини; да се од странке неће тражити да прибави и поднесе доказе које брже и лакше може прибавити орган који води поступак, нити да подноси уверења и друге исправе које органи нису дужни да издају по чл. 161. и 162. овог закона (члан 127. ст. 1. и 2.); да се чињенице на основу којих се доноси решење (одлучне чињенице) утврђују доказима; да се као доказ могу употребити сва средства подесна за утврђивање стања ствари и која одговарају поједином случају, као што су: исправе, искази сведока, изјаве странака, налази и мишљења вештака, увиђај (члан 149.); да о томе да ли неку чињеницу треба утврђивати или не одлучује службено лице које води поступак, зависно од тога да ли та чињеница може имати утиц аја на решавање управне ствари; да се докази, по правилу, изводе пошто се утврди шта је у чињеничном погледу спорно или шта треба доказивати (члан 150. став 1.); да на основу одлучних чињеница утврђених у поступку, орган надлежан за решавање доноси решење о управној ствари која је предмет поступка (члан 192. став 1.).
5. Уставни суд најпре констатује да подносилац у уставној жалби указује да су му оспореном пресудом повређена права из чл. 32, 39, 60, 68. и 69. Устава. Наиме, подносилац сматра да је због погрешне примене материјалног права, те повреде права на правично суђење из члана 32. Устава, дошло и до повреде осталих Уставом зајемчених права, јер је, ускраћивањем подносиоцу права на пребивалиште, подносиоцу онемогућено да прибави личну карту, која му је неопходна ради идентификације, кретања, заснивања радног односа, социјалне и здравствене заштите.
Пребивалиште је место у коме се грађанин настанио са намером да у њему стално живи, односно место у коме се налази центар његових животних активности, професионалних, економских, социјалних и других веза које доказују његову трајну повезаност са местом у ком се настанио. Од права на пребивалиште, односно права на пријаву пребивалишта, и несметаног остварења истог, непосредно зависе и слобода кретања, право на личне документе, евентуално заснивање радног односа, остваривање социјалне и здравствене заштите. Слобода кретања не обухвата само могућност сталног настањивања или привременог задржавања, односно промену места у чисто физичком смислу унутар одређене државе или ван ње, него подразумева и могућност континуитета неометаног уживања свих Уставом гарантованих права и темељних слобода грађана, укључујући и извршавање обавеза. Пребивалиште је у многим случајевима најважнија претпоставка и услов за остваривање индивидуалних права, као што су бирачко право, право на социјалну помоћ и остале погодности, као и за испуњавање индивидуалних дужности, као што су плаћање пореза и дажбина. С тим у вези, пребивалиште је од значаја и у поступку одређивања месне надлежности органа, односно судова. Одредбама члана 2. став 1. Прoтокола 4 уз Европску конвенцију је, такође, гарантовано право на пребивалиште и експлицитно је прописано да се никаква ограничења не могу поставити у односу на остваривање овог права, осим оних, како је то прописано наведеним одредбама, која су у складу са законом и која су нужна у демократском друштву, у интересу националне, односно државне сигурности или јавне сигурности, ради очувања јавног поретка, за спречавање криминалa, заштиту морала или ради заштите права и слобода других. Дакле, постоји обавеза јавне власти да свим грађанима осигура могућност пријаве пребивалишта према реалном стању, у складу са критеријумима истинитости, тачности и намере сталног настањивања. Е вентуално прописивање додатних услова може се установити искључиво као ол акшавајућа и упућујућа околност, а не као околност чије је претходно испуњење услов да би се уопште остварило право на пребивалиште и формалну пријаву пребивалишта.
Уставни суд констатује да се уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји у томе да одлука надлежног органа о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могло сматрати да је резултат произвољног поступања и правно неутемељеног становишта надлежног органа, односно суда.
Подносилац уставне жалбе је поднео захтев првостепеном органу управе за пријаву пребивалишта на адреси Градског центра за социјални рад у Београду – Одељење Нови Београд, по основу члана 11. став 2. тачка 4) Закона о пребивалишту и боравишту грађана.
У спроведеном управном поступку је утврђено да подносилац живи на Новом Београду, у кући која нема кућни број, у којој је и затечен приликом извршене провере на терену од стране полицијских службеника, идентитет му је утврђен на основу изјаве два сведока, јер не поседује личну карту, утврђено је да се налази у евиденцији интерно расељених лица и да је држављанин Републике Србије . Првостепени орган управе је о утврђеним чињеницама обавестио Градски центар за социјални рад– Одељење Нови Београд, на чијој адреси је подносилац захтевао пријаву пребивалишта. Након обавештења Градског центра за социјални рад– Одељење Нови Београд да не постоји сагласност да се подносилац пријави на њиховој адреси, Полицијска управа за град Београд – Полицијска станица Нови Београд је донела оспорено решење број 205.3-111/16 од 25. јануара 2017. године, којим је предметни захтев подносиоца одбијен . Образложења сва три оспорена појединачна акта се своде на то да нису испуњени услови прописани чланом 11. став 2. тачка 4) Закона о пребивалишту и боравишту грађана, јер подносилац није добио сагласност Градског центра за социјални рад у Београду – Одељење Нови Београд за пријаву пребивалишта на њиховој адреси.
Уставни суд констатује да из наведених одредаба Закона о пребивалишту и боравишту грађана произлази да право на пребивалиште у Републици Србији имају сви грађани Републике Србије – држављани Републике Србије, који стално живе на територији Републике Србије , као и да су пунолетни грађани дужни да пријаве и одјаве своје пребивалиште.
Полазећи од тога да је одредбама члана 11. ст. 1. и 2. Закона о пребивалишту и боравишту грађана прописано да грађанин може пријавити пребивалиште по основу права својине на стану, уговора о закупу стана или другом правном основу, а да, уколико грађанин не може пријавити пребивалиште по основу наведеном у ставу 1. овог члана, надлежни орган му решењем утврђује пребивалиште на адреси – његовог сталног становања, ако су испуњени други услови прописани законом, пребивалишта његовог супружника или ванбрачног партнера , пребивалишта његових родитеља , установе у којој је трајно смештен или центра за социјални рад на чијем подручју се налази, уз пријаву грађанина тој установи, односно центру да ће његова адреса бити на адреси установе односно центра, Уставни суд сматра да се у предметном управном поступку као основно спорно питање морало поставити, имајући у виду да је утврђено да подносилац не може пријавити пребивалиште по основу права својине на стану, уговора о закупу стана или другом правном основу, по ком другом основу прописаном наведеним чланом 11. Закона ће надлежни орган подносиоцу утврдити пребивалиште.
С обзиром на наведено, задатак првостепеног органа управе је био да утврди, имајући у виду да је подносилац захтевао пријаву пребивалишта на адреси центра за социјални рад, да ли се евентуално могло извршити пријављивање пребивалишта по неком другом основу прописаном одредбама члана 11. Закона о пребивалишту и боравишту грађана, а да потом, уколико утврди да за то нису испуњени услови, решењем утврди пребивалиште подносиоца на адреси центра за социјални рад. Уставни суд указује да ниједном одредбом наведеног Закона, нити Правилника није прописано да се захтева сагласност центра за социјални рад за пријаву пребивалишта. Уставни суд понавља да је Законом о пребивалишту и боравишту грађана изричито прописано да уколико грађанин не може пријавити пребивалиште по основу права својине на стану, уговора о закупу стана или другом правном основу, надлежни орган му решењем утврђује пребивалиште на адреси – његовог сталног становања, ако су испуњени други услови прописани законом , пребивалишта његовог супружника или ванбрачног партнера , пребивалишта његових родитеља , или установе у којој је трајно смештен или центра за социјални рад на чијем подручју се налази, уз пријаву грађанина тој установи, односно центру да ће његова адреса бити на адреси установе односно центра.
Полазећи од наведеног, оцена дата у образложењу оспорене пресуде, као и у нижестепеним актима, да је захтев подносиоца за пријаву пребивалишта на адреси центра за социјални рад неоснован јер тај орган није дао сагласност да се подносилац пријави на адреси центра, је , по оцени Уставног суда , очигледно произвољна, јер ни из ниједне законске одредбе то не произлази. При том е, Уставни суд не прејудицира исход предметног поступка, али указује да су надлежни органи дужни да, пре доношења решења, сагласно одредбама Закона о општем управном поступку, утврде правилно и потпуно све чињенице и околности које су од значаја за доношење законитог и правилног решења , као и да постоји могућност службено г лица које води поступак да у току целог поступка употпуњује чињенично стање и изводи доказе ради утврђивања и оних чињеница које у поступку нису биле изнете или нису утврђе не, да може и по службеној дужности наредити извођење сваког доказа ако нађе да је то потребно ради разјашњења ствари и прибавити по службеној дужности податке о чињеницама о којима службену евиденцију води и други орган.
На основу изложеног и одредаба члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), Уставни суд је у тачки 1. изреке усвојио уставну жалбу, док је у тачки 2. изреке поништио оспорену пресуду и одредио да Управни суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против решења Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Управа за управне послове број 03/9-205-695/17 од 31. марта 2017. године, не прејудицирајући при томе коначан исход предметног управносудског поступка.
Уставни суд није посебно разматрао наводе подносиоца о повреди осталих права која су означена у уставној жалби, с обзиром на то да је утврдио повреду права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава и поништио оспорену пресуду . Међутим, свакако стоје наводи подносиоца да услед немогућности пријаве пребивалишта он не може да ужива ни остала Уставом зајемчена права на која указује у уставној жалби.
6. Уставни суд је, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, одлучио да ову одлуку објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, с обзиром на шири значај који има за заштиту Уставом гарантованих људских права и грађанских слобода.
7. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.