Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Станка Милановић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 25. јуна 2009. године, донео је
О Д Л У К У
1. Утврђује се да одредба члана 5. став 6. Закона о финансирању политичких странака („Службени гласник РС“, бр. 72/03 и 75/03) у делу који гласи: ''Годишњи приход политичке странке од имовине у власништву политичке странке може представљати највише 20% износа укупног годишњег прихода политичке странке. У року од тридесет дана након подношења завршног рачуна у складу са чланом 16. овог закона, приход који прелази наведених 20% политичка странка даје у добротворне сврхе једној или више организација које се баве добротворним радом“, није у сагласности са Уставом.
2. Одбија се предлог за утврђивање неуставности одредбе члана 5. став 7. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднет је предлог за оцењивање уставности одредаба члана 5. ст. 6. и 7. Закона о финансирању политичких странака ("Службени гласник РС", бр. 72/03 и 75/03).
Оспорене одредбе члана 5. ст. 6. и 7. Закона гласе:
″Политичка странка може стицати имовину на територији Републике Србије. Годишњи приход политичке странке од имовине у власништву политичке странке може представљати највише 20% износа укупног годишњег прихода политичке странке. У року од тридесет дана након подношења завршног рачуна у складу са чланом 16. овог закона, приход који прелази наведених 20% политичка странка даје у добротворне сврхе једној или више организација које се баве добротворним радом.
Висина средстава из приватних извора, осим средстава од чланарине, која политичка странка прикупља за свој редован рад може, у једној календарској години, износити до 100% средстава која политичка странка добија из буџета Републике Србије. Висина средстава из приватних извора, осим средстава од чланарине, која политичка странка која нема право на средства из буџета Републике Србије може прикупљати не сме у једној календарској години прећи износ од 5% укупних средстава из члана 4. став 1. овог закона″.
У предлогу се наводи да је законодавац, прописујући одредбом члана 5. став 6. Закона да годишњи приход политичке странке од имовине у њеном власништву може представљати највише 20% износа њеног укупног годишњег прихода, а да се приход који прелази наведени износ даје у добротворне сврхе, повредио одредбе Устава Републике Србије којима се јемчи својина и прописује да сви облици својине имају једнаку правну заштиту. Даље се наводи да приходи од својине припадају носиоцу права својине, односно власнику, па се од њега не могу одузети ван законом предвиђеног поступка одузимања или ограничења права својине ранијег власника, на основу законом предвиђеног поступка и утврђеног општег интереса, уз накнаду, како је то предвиђено одредбама чл 60. и 63. Устава Републике Србије од 1990. године. Када у члану 5. став 6. Закона ограничава право политичке странке на приходе од имовине до највише 20% годишњег износа прихода, законодавац, по мишљењу предлагача, вређа и уставни принцип да су сви носиоци права својине равноправни у погледу коришћења предмета својине.
Одредбу члана 5. став 7. Закона предлагач оспорава, јер сматра да је законодавац требало да пропише да у ограничење висине средстава политичке странке не улазе приходи од имовине политичке странке коју је она законито стекла (као што је то прописано за приход од чланарине). Због тога предлагач оцењује да је и оспорена одредба члана 5. став 7. Закона супротна Уставу, јер се из ограничења прописаних за стицање прихода политичке странке из приватних извора изузима само чланарина политичке странке, чиме се странка лишава права на приходе од имовине, што представља повреду њеног Уставом зајамченог права својине.
Уставни суд је, дописом од 26. октобра 2004. године, доставио Народној скупштини предлог за оцену уставности одредаба члана 5. ст. 6. и 7. Закона о финансирању политичких странака на одговор, али одговор у остављеном року, а ни накнадно, није достављен.
Оспорени Закон о финансирању политичких странака донет је на основу Устава Републике Србије од 1990. године и оцена уставности оспорених одредаба Закона тражена је у односу на одредбе тог Устава. Међутим, у току поступка за оцену уставности оспорених одредаба Закона, Устав од 1990. године престао је да важи ступањем на снагу Устава Републике Србије, 8. новембра 2006. године.
С обзиром на то да је ступио на снагу нови Устав и да је истекао Уставним законом за спровођење Устава Републике Србије утврђени рок за усклађивање републичких закона са новим уставним решењима (члан 15. Уставног закона), уставност оспорених одредаба Закона, сагласно члану 167. Устава, Уставни суд врши у односу на Устав који је на снази, а поступак оцене се, сагласно одредби члана 112. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), наставља у складу са одредбама тог закона.
Устав Републике Србије јемчи приватну, задружну и јавну својину и утврђује једнаку правну заштиту свих облика својине (члан 86.), као и мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (став 1. члана 58.), не правећи разлику да ли је титулар права својине физичко или правно лице. Устав даље утврђује да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (став 2. члана 58.), као и да се законом може ограничити начин коришћења имовине (став 3. члана 58.). Дакле, право својине се, сагласно Уставу, може одузети или ограничити, али само под Уставом утврђеним условима и случајевима, док се начин коришћења имовине може ограничити законом.
Право својине је једно од основних Уставом зајемчених права (члан 58.), а то право ужива јемство и Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: Први Протокол). Приликом разматрања ограничења права својине као права зајемченог Уставом, поред одредбе члана 58. става 2. Устава, Уставни суд је имао у виду и одредбе чл. 18. и 20. Устава. У циљу заштите зајемчених права, Устав у одредби члана 18. став 2. изричито прописује да се приликом ограничења Уставом зајемчених права не сме задирати у суштину зајемченог права. Као и друга Уставом загарантована права и право својине се, сагласно одредби члана 20. став 1. Устава, може ограничити законом, али само кад је то предвиђено Уставом и у сврхе ради којих га Устав допушта. Уз то, ограничење зајемчених права мора да буде у обиму неопходном да се сврха тог ограничења задовољи у демократском друштву, односно ограничење не сме да буде прекомерно. Даље, одредбом става 3. члана 20. Устава прописано је да су при ограничавању људских и мањинских права сви државни органи, а тиме и законодавац, дужни да воде рачуна, између осталог, о обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења, као и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права.
Приликом оцене уставности оспорених одредаба члана 5. ст. 6. и 7. Закона, Уставни суд је пошао од суштине Уставом зајемченог права својине и у вези са тиме је констатовао да је право својине најшире право на некој ствари које се може истицати према трећим лицима. Његову садржину чине три овлашћења: право држања, право коришћења (које укључује и право прибирања - убирања плодова), као и право располагања.
Право својине Уставом је загарантовано и када је у питању својина појединаца и правних лица. Одредбе Устава односе се на обе врсте власника, јер јемчећи право својине Устав не сужава то јемство само на једну врсту титулара својине, већ се оно простире на све титуларе, а тиме и на политичке странке као титуларе.
Надаље, уставно јемство права својине огледа се и у обавези саме државе да право својине поштује, односно да га не повређује, вршећи законодавну, извршну или судску власт, као и да праву својине обезбеди правну заштиту за случај њене повреде. Следствено изнетом, законодавац не може да укине право својине као такво, али се законом ово право може ограничити, с обзиром да су ограничења овог права по Уставу допуштена. Другим речима, уставна јемства права својине подразумевају, истовремено, и зајемченост врста и услова ограничења, јер се својина не може ограничавати из других разлога и на други начин изузев оних које одређује сам Устав у одредбама члана 18. став 2. и чл. 20. и 58. Устава.
Устав у наведеним одредбама чл. 18, 20. и 58, попут члана 1. Првог Протокола, поред јемства права својине, садржи и критеријуме које свако одузимање, односно ограничење права својине мора да испуни да би било уставно, односно допуштено. Ове одредбе садрже три јасна правила: прво-јемство несметаног (мирног) уживања имовине; друго - могућност да држава имаоцу одузме или ограничи имовину (својину) под Уставом одређеним условима и треће - могућност да држава уређује начин коришћења, употребе (уживања) имовине у складу са општим интересима и другим условима прописаним законом. Право на мирно уживање својине по Уставу не спада међу тзв. апсолутна права, него је у категорији тзв. квалификованих права која могу да се одузму или ограниче не само у рату и ванредном стању, како је то предвиђено одредбом члана 202. став 4. Устава, него и иначе, али само ради задовољења општег интереса. Међутим, оно што Уставом није допуштено је - да законодавац, ни у случајевима када се титулару ограничава право својине у општем интересу, то право не може лишити своје суштине. И по становишту Европског суда за заштиту људских права, право својине се може ограничити, укључив и могућност одузимања, ако је оно: легално – предвиђено законом; ако је оправдано – у општем интересу (легитимно) и ако је разумно и пропорционално сврси ограничења – да је у стању да оствари сврху и да је према разумној оцени законодавца сразмерно сврси.
Дакле, право својине није неограничено, нити је ''неограничиво''. Оно се може ограничити и власник се може лишити својине, али ограничење и лишење својине мора бити прописано сагласно Уставу, јер уставно јемство права на мирно уживање имовине, односно својине, садржи истовремено и јемство власнику да може бити ограничен, односно лишен права својине само из разлога и на начин који су одређени Уставом. Уз то, према Уставу, ограничење никад не сме бити такво да задире, односно да потире (поништава) суштину права које се ограничава.
Приликом оцене уставности одредбе става 6. члана 5. Закона о финансирању политичких странака у светлу наведених уставних решења, Уставни суд је прво разматрао постојање јавног интереса који би оправдавао ограничење Уставом зајемченог права својине, дакле питање његове легитимности. У образложењу оспореног Закона стоји да је ово решење утврђено у општем интересу, као и да је Закон у целини донет у циљу обезбеђивања контроле над коришћењем имовине политичких странака. По оцени Уставног суда, у конкретном случају јавни интерес утврђен на основу оспорене одредбе члана 5. став 6. Закона могао би се препознати као онемогућавање да финансијска надмоћ једне политичке странке над другом, а не политички циљ због којих се организују политичке странке, постане пресудан за успех на изборима, те да се циљ због кога се политичке странке организују, а то је остваривање политичких циљева, (члан 1. Закона о политичким организацијама – „Службени гласник РС“, број 36/09), не би зарад постизања других, тј. економских и комерцијалних циљева изиграо.
Потом је Уставни суд испитивао да ли се предвиђеним законским ограничењем права својине политичких странака задире у суштину тог права. Уставни суд је пошао од схватања да суштину права својине представља могућност власника (како правна, тако и фактичка) да врши овлашћења која чине садржину овог права. Задирање у једно од својинских овлашћења које се у конкретном случају врши наведеном Законом установљеном ''обавезом давања'', својину лишава њене суштине, па је стога, према оцени Уставног суда, оспорено законско решење противно одредби члана 18. и члана 20. став 1. Устава. Наиме, прописивањем обавезе да се приход који прелази законски одређени износ дâ у добротворне сврхе, власник се у значајној мери лишава овлашћења на убирање плодова од имовине, а то овлашћење чини једно од три својинска овлашћења која, пак, чине суштину права својине.
Ценећи пропорционалност наведеног ограничења, Уставни суд је пошао и од тога да ни једно људско право зајемчено Уставом, па ни право својине, не сме да се ограничи непотребно (ако постоји начин да се и без ограничења оствари легитимни циљ), неподесно (ако такво ограничење није ни способно да легитимни циљ оствари), ни прекомерно. Ограничење својине утврђено у члану 5. став 6. Закона је, по оцени Уставног суда, прекомерно, јер се легитимна сврха коју држава (законодавац) хоће да оствари овим решењем могла остварити у истој мери и другачијим, а мањим ограничењем права својине. Постоје бројни алтернативни начини, познати у упоредном праву (нпр. да се приход од имовине изнад максимираног износа не користи за остваривање политичких циљева странке, већ да тај приход странка користи у друге сврхе, без лишавања својине тј. стеченог прихода, или се иста сврха постиже одговарајућим опорезивањем одређеног дела имовине итд.), којима би се такође остварила сврха којој тежи законодавац у одредби члана 5. став 6. Закона, али без лишавања титулара наведеног права, односно својине.
Одузимање имовине, односно ограничење права својине, у принципу је легитимно (оправдано), ако је нађена фер равнотежа – баланс између интереса титулара имовине и општег интереса за одузимање, односно ограничење. Уставни услов за то је да се титулару својине дâ накнада за одузето или ограничено право, како је то изричито утврђено у члану 58. став 2. Устава. Дакле, својина се у нашем правном систему може одузети или ограничити ради општег интереса, али ни тада без накнаде која не може бити нижа од тржишне, што оспореним одредбама Закона није предвиђено. Мада се о целисходности накнаде, посматрано са становишта циља који се жели постићи наведеним ограничењем, у конкретном случају начелно може расправљати, оцена целисходности законских одредаба не спада у надлежност Уставног суда утврђену одредбама члана 167. Устава.
Случај лишавања својине из члана 5. став 6. Закона је, по мишљењу Уставног суда, особен и у томе што се власнику не одузима својина на основу неке одлуке државног органа, него му закон налаже да он ''сам себе лиши доброчино својине''. Наиме, наведеном одредбом члана 5. става 6. Закона, којом се налаже титулару имовине да своју имовину поклања у добротворне сврхе једној или више организација које се баве добротворним радом, законодавац је, по оцени Уставног суда, изашао изван оквира своје уставне надлежности, јер држава законом не може да уређује доброчинство тако што ће га налагати, већ може само да поставља правне оквире за вршење доброчинства или да предвиђа правне последице доброчинства. Само доброчинство „не може бити начин понашања наређен правном нормом од стране законодавца“. У односу на могућност да се чини доброчинство или поклон, мора да постоји „слобода од законског морања“. Одлука да се учини доброчинство слободна је, односно није правно наређена, нити се може наредити. Законом наређено доброчинство, као што је то утврђено у одредби члана 5. став 6. Закона неспојиво је са његовом природом и суштином, као искључиво слободног моралног чина и зато правна ''наређеност доброчинства укида само доброчинство''. Законом наређено доброчинство је contradictio in adiecto. Доброчинство је „ствар аутономне одлуке и аутономне регулативе“, која почива на „моралу и правилима доброг понашања“, а не на законској обавези.
Поред изнетог, оспорена одредба члана 5. став 6. Закона, по оцени Уставног суда, супротна је и начелу једнакости и забране дискриминације. Неједнак правни третман лица која се налазе у истој правној ситуацији, а без разумног разлога који би оправдао (легитимисао) ту правну неједнакост, а што је противно члану 21. Устава и члану 1. Првог Протокола у вези са чланом 14. Европске конвенције, огледа се и у томе што обавезно доброчино отуђење одређене имовине важи само за политичке странке. Наиме, други учесници у политичком животу или на изборима (групе грађана, организације, покрети и сл.) не подлежу овом законском наређењу, иако се могу наћи у једнакој ситуацији политичког надметања, при чему је могуће да они буду имовински моћнији од појединих политичких странака.
И на крају, Уставни суд сматра да се садржина оспорене одредбе члана 5. став 6. Закона не може подвести под „уређење услова остваривања права својине“ сходно члану 18. став 2. Устава, из разлога што се основна права која су Уставом зајемчена, по основу те исте уставне одредбе остварују непосредно на основу самог Устава, док се законом могу одредити услови за остваривање зајемченог права и то само када је ово Уставом предвиђено, као што се законом може прописати начин остваривања зајемченог права само када је то неопходно да би се право остварило (члан 18. Устава). При томе, Уставни суд истиче да члан 18. Устава није бланкетно овлашћење законодавцу да одређује било какве услове и било какав начин остваривања зајемченог права. И при одређивању услова и начина остваривања било ког зајемченог права законодавац подлеже општим уставним забранама (ограничењима) из чл. 18. и 20. Устава, а када је у питању право својине -још и посебним забранама из члана 58. Устава.
С обзиром на изнето, одредба члана 5. став 6. Закона која обавезује политичку странку да одређену имовину „доброчино отуђи“, по оцени Уставног суда, противна је одредбама чл. 18, 20, 58. и 86. Устава и одредби члана 1. Првог Протокола. Наиме, иако је циљ наведеног ограничења прописаног у одредби члана 5. става 6. Закона оправдан, ово ограничење не испуњава услове утврђене Уставом, те као такво није допуштено. Остваривање општег интереса у смислу обезбеђивања једнаких услова деловања политичких странака, које своје позиције не треба да заснивају на имовинској моћи, већ на утакмици идеја, не чини оспорено ограничење допуштеним, обзиром да оно тако како је утврђено у одредби члана 5. става 6. Закона одступа од суштине наведених уставних одредаба којима је ограничење дозвољено, али под изричито прописаним условима.
Када је у питању одредба става 7. члана 5. Закона, којом је прописано да висина средстава из приватних извора, осим средстава од чланарине, која политичка странка прикупља за свој редован рад, може, у једној календарској години, износити до 100% средстава која та странка добија из буџета Републике Србије, односно да када нема право на средства из буџета, тај износ не сме прећи 5% укупних средстава из члана 4. став 1. овог закона, Уставни суд сматра да оспорена одредба не садржи повреду Устава, јер се њоме, сагласно Уставном утврђеним овлашћењима законодавца, уређује висина допуштених годишњих износа средстава које политичка странка може да стиче из различитих извора утврђених Законом и њихови међусобни односи. Уређивање тих питања на начин прописан у оспореној одредби члана 5. став 7. Закона засновано је на одредбама члана 97. тачка 7. Устава, које утврђују да Република Србија уређује и обезбеђује својинске и облигационе односе, што укључује и овлашћење законског уређивања начина стицања имовине (па и имовине политичке странке). Оспореним законским решењем се, дакле, по мишљењу Уставног суда не врши повреда права на имовину, јер се одредбом члана 58. став 1. Устава јемчи само мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона. Устав не ограничава законодавца у погледу прописивања начина стицања својине, односно других имовинских права, нити су Уставом утврђени посебни услови за то уређивање. Надаље, Уставни суд сматра да право на несметано уживање својине из члана 1. Првог Протокола не обухвата и право на стицање својине. Наиме, Протоколом није зајемчено право на стицање својине (имовине), него право на уживање својине која је већ стечена, односно која већ постоји.
Имајући у виду наведено, сагласно оспореној одредби члана 5. став 7. Закона, политичка странка има ограничење прикупљања средстава за свој рад у току календарске године преко одређеног износа, па и по основу имовине. Из става 7. члана 5. Закона следи да политичка странка не може у једној календарској години да прими прилоге правних и физичких лица, односно да стекне приходе од своје промотивне активности, као и приходе од своје имовине и легата, чија вредност укупно прелази највиши износ одређен у том ставу. Тиме је лимитирана имовина одређене врсте коју политичка странка може да стекне у једној години. Ово ограничење могућности стицања права својине и других имовинских права, по оцени Уставног суда, није противно Уставу, јер се одредбама чл. 58. и 86. Устава јемчи својина која већ постоји, као и њено мирно уживање, а не и стицање имовине. Апсолутна слобода стицања имовине се не штити ни било којом другом одредбом Устава. И Европски суд за људска права (Одлука Marckx против Белгије, Серија А тачка 50.) сматра да се стицање имовине не штити чланом 1. Првог Протокола, већ се ''њиме штити право сваког на мирно уживање његове имовине, што значи да се примењује само на нечију постојећу (већ стечену) имовину и да не гарантује право на стицање имовине''.
Полазећи од изложеног и на основу одредаба члана 45. тач. 1) и 14) Закона о Уставном суду, Уставни суд је одлучио као у изреци.
На основу одредбе члана 168. став 3. Устава, одредба члана 5. става 6. Закона у делу који гласи: ''Годишњи приход политичке странке од имовине у власништву политичке странке може представљати највише 20% износа укупног годишњег прихода политичке странке. У року од тридесет дана након подношења завршног рачуна у складу са чланом 16. овог закона, приход који прелази наведених 20% политичка странка даје у добротворне сврхе једној или више организација које се баве добротворним радом“, престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службом гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић, с.р.