Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Станка Милановић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 4. јуна 2009. годиине, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихватају се иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 52. ст. 5. и 6. Закона о Високом савету судства (''Службени гласник РС'', број 116/08).
2. Покреће се поступак за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 56. Закона из тачке 1.
3. Ово решење доставити Народној скупштини ради давања одговора поводом покренутог поступка из тачке 2.
4. Рок за давање одговора из тачке 3. овог решења је 15 дана од дана пријема решења.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднето је више иницијатива истоветне садржине за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 52. ст. 5. и 6. и члана 56. Закона о Високом савету судства (''Службени гласник РС'', број 116/08).
У односу на одредбе члана 52. ст. 5. и 6. Закона, којима је прописан начин избора судија-кандидата за чланове првог састава Високог савета судства, подносиоци иницијатива указују да оспорене одредбе нису у сагласности са одредбама члана 3. став 2, члана 4. став 4. и члана 153. став 1. Устава Републике Србије, јер се избор ових чланова Високог савета судства врши ''без поштовања воље судија''. Уз цитирање одредаба Устава и одредбе члана 1.3. Европске повеље о правилима (статуту) за судије, коју иницијатори означавају као ''Европска повеља о закону за судије'', као и уз позивање на циљеве Националне стратегије реформе правосуђа и навођење препорука и мишљења органа и тела појединих међународних организација, а која се односе на питање независности судија и њихов избор, иницијатори указују да се начин избора судија – кандидата за први састав Високог савета судства, прописан оспореним одредбама члана 52. ст. 5. и 6. Закона, разликује од начина на који ће ови кандидати бити бирани за све остале саставе овог органа, сматрајући да се овако прописаним начином избора онемогућава изражавање аутентичне воље судија у поступку избора кандидата за чланове првог састава наведеног органа, а да се, насупрот томе, досадашњем Високом савету правосуђа даје дискреционо право да предложи било ког судију за кандидата. По мишљењу иницијатора, с обзиром на могућност да Високи савет правосуђа предложи ''онај број кандидата колико има и места у Високом савету судства'', право предлагања које има Високи савет правосуђа ''суштински представља претходни избор''. Додатне разлоге оспоравања уставности наведених одредаба Закона подносиоци иницијатива налазе и у саставу Високог савета правосуђа као предлагача, наводећи да су његови чланови министар правде, као представник извршне власти, ''као и лица која нису представници судства – републички јавни тужилац, чији статус суштински зависи од извршне власти, представник адвокатуре и лице које је изабрала Народна скупштина''.
Везано за одредбе члана 56. Закона, иницијатори истичу да оспорене одредбе којима је уређен статус изборних чланова Високог савета судства из реда судија по престанку мандата у првом саставу Савета (предвиђено је да изборни члан Високог савета судства из реда судија, престанком мандата у првом саставу Савета, наставља да обавља судијску функцију у непосредно вишем суду у односу на суд у којем је обављао судијску функцију, ако испуњава услове за избор у том суду, а ако те услове не испуњава, да судијску функцију наставља да обавља у суду који је преузео надлежност суда у коме је обављао судијску функцију), нису сагласне са Уставом утврђеним принципом једнакости грађана и забране дискриминације из члана 21. Устава, као ни са Уставом зајемченим правом на ''слободан избор рада'' из члана 60. став 2. Устава, те са уставним одредбама о надлежностима и положају Високог савета судства из члана 147. став 4. и члана 153 ст. 1. и 3. Устава. Истовремено, подносиоци иницијатива указују и на несагласност оспорених одредаба Закона са забраном дискриминације која је предвиђена чланом 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и чланом 1. Протокола 12 уз Европску конвенцију. Истиче се да из оспорених одредаба члана 56. Закона произлази да изборни члан првог састава Високог савета судства из реда судија, престанком мандата, по сили закона, мимо конкурса, односно без конкуренције са другим судијама, наставља да обавља судијску функцију у непосредно вишем суду, чим за њено обављање испуњава услове, или, ако прописане услове не испуњава, у суду који је преузео надлежност суда у коме је судија – члан првог састава Високог савета судства обављао судијску функцију, чиме се врши дискриминација у односу на друге судије. Поред тога, указује се да се оваквим законским решењима ограничава право таквог судије на слободан избор рада, јер је ''мимо воље судије одређен суд у коме ће наставити да обавља судијску функцију'', као и да оспорене одредбе, супротно Уставу, обавезују Високи савет судства да по сили закона донесе одлуке о избору одређених судија у непосредно виши суд, чиме би такве одлуке имале ''деклараторни, а не конститутивни карактер''.
У претходном поступку, Уставни суд је, на седници од 19. марта 2009. године, донео Закључак да се првоподнета иницијатива достави Народној скупштини на мишљење у року од 15 дана од дана пријема закључка Суда. С обзиром на то да Народна скупштина није доставила тражено мишљење у остављеном року, Уставни суд је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставом суду (''Службени гласник РС'', број 109/07), наставио поступак.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио следеће:
Законом о Високом савету судства (“Службени гласник РС”, број 116/08) уређени су положај, надлежност, организација и начин рада Високог савета судства (у даљем тексту: Савет), услови и поступак за избор изборних чланова Савета, трајање мандата и престанак њихове функције и обезбеђење услова и средстава за рад Савета.
Глава III Закона садржи одредбе којима је уређен поступак избора (изборних) чланова Савета, а у оквиру којих су и одредбе којима се регулише избор кандидата за чланове Савета из реда судија (Одељак 2. – чл. 22. до 34.). Наведеним одредбама Закона је, између осталог, прописано да статус кандидата за изборног члана Савета стиче судија кога предложи седница свих судија једног или више судова према врсти и степену суда, односно суда са територије аутономних покрајина у којима кандидат врши судијску функцију, а да изузетно за стицање статуса кандидата из реда судија Врховног касационог суда, Вишег прекршајног суда, Привредног апелационог суда и Управног суда није потребан предлог Опште седнице, односно седнице свих судија, већ се статус кандидата стиче пријавом (члан 23. ст. 3. и 5.). Потоњим одредбама Закона (чл. 24. до 34.) уређују се бирачко право судија да бирају кандидате за Савет, Изборна комисија Високог савета судства и њен положај, изборне радње, достављање кандидационе пријаве и поступање Изборне комисије по њој, утврђивање коначних листа кандидата за сваки степен и врсту судова из којих се предлажу изборни чланови Савета и посебне коначне листе кандидата из судова са територије аутономних покрајина, одређивање датума и времена спровођења избора и бирачких места, именовање бирачких одбора и обавезе Изборне комисије у вези припреме гласачког материјала, начин гласања и утврђивање резултата. Одредбама члана 35. ст. 1. и 2. Закона прописано је да Савет доноси одлуку о предлогу једног кандидата са највећим бројем гласова или више кандидата, са сваке листе, на основу записника о утврђивању резултата избора, коју им доставља Изборна комисија, при чему Савет предлаже више кандидата у случају када више судија на једној изборној листи добије приближно једнак највећи број гласова.
Одредбе Главе IV и V Закона (чл. 39. до 46.) односе се на престанак функције чланова Савета и поступак за њихово разрешење, при чему је чланом 39. ст. 2. и 3. прописано да изборним члановима престаје функција у Савету трајним губитком радне способности за обављање функције члана Савета, оставком на чланство у Савету, истеком мандата и разрешењем, док је одредбом члана 41. предвиђено да се изборни члан Савета разрешава функције пре истека времена на које је изабран ако функцију члана Савета не врши у складу са Уставом и законом и ако буде осуђен за кривично дело на безусловну казну затвора, односно за кривично дело које га чини недостојним за вршење функције члана Савета.
Глава VII Закона (чл. 50. до 62.) садржи прелазне и завршне одредбе, међу којима су и оспорене одредбе члана 52. ст. 5. и 6. и члана 56. Одредбом члана 50. став 3. Закона, као једно од прелазних решења, предвиђено је да, до избора првог састава Савета, послове из надлежности Савета у вези са избором изборних чланова Савета из реда судија, обавља Високи савет правосуђа. Чланом 52. Закона, чије су одредбе ст. 5. и 6. оспорене, прописано је: да изборне чланове првог састава Савета из реда судија, чине један судија из Врховног суда Србије, један судија из Вишег трговинског суда и трговинских судова, односно по двојица судија из окружних и општинских судова, с тим што најмање један члан мора бити из судова са територије аутономних покрајина (став 1.); да кандидате за изборне чланове првог састава Савета, Високом савету правосуђа предлажу седнице свих судија судова према врсти и степену суда у коме кандидат врши судијску функцију, с тим што седница свих судија једног суда може да предложи само једног кандидата (став 2.); да изузетно од става 2. овог члана Општа седница Врховног суда Србије, односно седница свих судија Вишег трговинског суда може предложити више од једног кандидата (став 3.); да се кандидати из ст. 2. и 3. овог члана предлажу Високом савету правосуђа у року од 15 дана од дана ступања на снагу овог закона (став 4.); да Високи савет правосуђа у року од 30 дана од дана ступања на снагу овог закона предлаже Народној скупштини по једног или више кандидата за сваког изборног члана Савета из реда судија, у складу са бројем судија према врсти и степену суда прописаним у ставу 1. овог члана, а да при предлагању кандидата, узима у обзир предлоге из ст. 2 и 3. овог члана (став 5.); да Високи савет правосуђа утврђује предлог из става 5. овог члана већином гласова ужег састава, који чине стални чланови и позивни чланови-судије (став 6.); да до 1. јануара 2010. године, изборни чланови првог састава из реда судија, имају право на основну плату једнаку основној плати председника Врховног суда Србије (став 7.). Одредбама члана 55. ст. 1. и 3. Закона се предвиђа да изборном члановима првог састава Савета из реда судија престаје мандат даном ступања на функцију изборних чланова сталног састава, а најкасније истеком мандата од пет година, као и да изборним члановима првог састава Савета функција престаје и у свим осталим случајевима прописаним одредбама овог закона. Оспореним одредбама члана 56. Закона прописано је: да изборни члан из реда судија, престанком мандата у првом саставу Савета, наставља да обавља судијску функцију у непосредно вишем суду у односу на суд у којем је обављао судијску функцију, под условом да испуњава услове за избор судије у том суду (став 1.); да судија наставља да обавља судијску функцију у суду који је преузео надлежност суда у којем је обављао судијску функцију, уколико не испуњава услове за избор судије у непосредно вишем суду (став 2.); да одлуке из ст. 1. и 2. овог члана доноси Савет у сталном саставу (став 3.).
Уставом Републике Србије утврђено је: да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3. став 2.); да је правни поредак јединствен, уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску, с тим што се однос три гране власти заснива на равнотежи и међусобној контроли, као и да је судска власт независна (члан 4.); да су пред Уставом и законом сви су једнаки и да свако има право на једнаку заштиту, без дискриминације, тако што је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1, 2. и 3.); да свако има право на слободан избор рада и да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места (члан 60. ст. 2. и 3.); да Република Србија, између осталог, уређује и обезбеђује поступак пред судовима и другим државним органима, као и организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тач. 2. и 16.); да Народна скупштина, на предлог Високог савета судства, бира за судију лице које се први пут бира на судијску функцију, а да Високи савет судства, у складу са законом, бира судије за трајно обављање судијске функције, у истом или другом суду и одлучује и о избору судија који су на сталној судиској функцији у други или виши суд (члан 147. ст. 1, 3. и 4.); да је Високи савет судства независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија, да има 11 чланова и то тако да у састав Високог савета судства улазе председник Врховног касационог суда, министар надлежан за правосуђе и председник надлежног одбора Народне скупштине, као чланови по положају и осам изборних чланова које бира Народна скупштина, у складу са законом, с тим што изборне чланове чине шест судија са сталном судијском функцијом, од којих је један са територије аутономних покрајина, и два угледна истакнута правника са најмање 15 година искуства у струци, од којих је један адвокат, а други професор правног факултета (члан 153. ст. 1, 2, 3. и 4.); да Високи савет судства бира и разрешава судије, у складу са Уставом и законом, предлаже Народној скупштини избор судија приликом првог избора на судијску функцију, предлаже Народној скупштини избор председника Врховног касационог суда и председника судова, у складу са Уставом и законом, учествује у поступку за престанак функције председника Врховног касационог суда и председника судова, на начин предвиђен Уставом и законом, као и да врши и друге послове одређене законом (члан 154.).
Одредбом члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (''Службени лист СЦГ – Међународни уговори", бр. 9/03 и 5/05) утврђено је да се уживање права и слобода предвиђених у овој Конвенцији обезбеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, веза с неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус, док је одредбом члана 1. Протокола 12 уз ову Конвенцију одређено да ће се свако право које закон предвиђа остваривати без дискриминације по било ком основу као нпр. полу, раси, боји коже, језику, вероисповести, политичком или другом мишљењу, националном или друштвеном пореклу, повезаности с неком националном мањином, имовини, рођењу или другом статусу и да јавне власти неће ни према коме вршити дискриминацију по претходно наведеним основима. Из наведених одредаба следи да су права гарантована Европском конвенцијом и Протоколом 12 који је њен саставни део истоветна начелу једнакости и забрани дискриминације, утврђеном одредбама члана 21. Устава.
С обзиром на садржину одредаба Закона које се иницијативама оспоравају, као и разлоге њиховог оспоравања, Уставни суд је утврдио да приликом оцене уставности оспорених одредаба треба имати у виду и одговарајуће одредбе Закона о Високом савету правосуђа (''Службени гласник РС'', бр. 63/01, 42/02, 39/03, 41/04, 44/04 и 61/05). Одредбама овог закона, који, на основу члана 61. Закона о Високом савету судства, у делу који се односи на судије, престаје да важи даном конституисања Високог савета судства, прописано је: да Високи савет правосуђа има пет сталних чланова и осам позивних чланова, судија и јавних тужилаца, с тим што позивних чланова судија има шест, а позивних чланова јавних тужилаца има два (члан 2.); да су стални чланови Високог савета правосуђа председник Врховног суда Србије, Републички јавни тужилац и министар надлежан за правосуђе, сви по дужности, један члан кога из реда адвоката бира Адвокатска комора Србије и један члан кога бира Народна скупштина, при чему Народна скупштина бира сталног члана Високог савета правосуђа између три кандидата које предложи Врховни суд Србије, а за избор може бити предложен истакнути правник који није судија, јавни тужилац или заменик јавног тужиоца (члан 3.); да шест позивних чланова који су судије бира Врховни суд Србије међу судијама, док једног позивног члана јавног тужиоца бирају заменици Републичког јавног тужиоца, а другог бирају окружни јавни тужиоци на заједничкој седници (члан 4.); да Високи савет правосуђа ради и одлучује у ужем и проширеном саставу (члан 11. став 1.); да ужи састав Високог савета правосуђа чине стални чланови и позивни чланови, при чему, кад се питање (о коме се одлучује) односи на судије, ужи састав чине стални и позивни чланови судије, а кад се питање односи на јавне тужиоце и заменике јавних тужилаца – стални и позивни чланови јавни тужиоци (члан 12. ст. 1. и 2.); да Високи савет правосуђа одлуке доноси већином гласова свих чланова ужег, односно проширеног састава (члан 14. став 1.).
Такође, с обзиром на разлоге наведене у иницијативама који се односе на положај Републичког јавног тужиоца, који је по дужности члан сталног састава Високог савета правосуђа, Суд је нашао да треба имати у виду и одредбе Закона о јавном тужилаштву (''Службени гласник РС'', бр. 63/01, 42/02, 39/03, 44/04, 61/05, 46/06 и 106/06) и то одредбу члана 56. став 1. којом је прописано да јавног тужиоца и заменике јавног тужиоца бира Народна скупштина, на предлог Високог савета правосуђа, затим одредбе члана 62. овог закона у складу са којима Народна скупштина може да за јавног тужиоца и заменика изабере само кандидата кога Високи савет правосуђа предложи, а ако он не буде изабран, Високи савет правосуђа предлаже другог кандидата, као и одредбу члана 25. став 2. истог закона према којој вршиоца дужности Републичког јавног тужиоца поставља Високи савет правосуђа.
Полазећи од наведених уставних и законских одредаба Уставни суд је, оцењујући уставност оспорених одредаба члана 52. ст. 5. и 6. Закона, утврдио следеће:
Из структуре Закона о Високом савету судства, као и из садржине оспорених одредаба члана 52. ст. 5. и 6. овог закона, произлази да се ради о прелазним законским решењима са ограниченим временским трајањем, у коме Високи савет судства треба да изврши одређене Законом утврђене надлежности. Уставни суд је нашао да се оцена сагласности оспорених одредаба, које представљају део члана 52. Закона, са Уставом, не може правилно извршити без сагледавања одредаба члана 52. Закона у целини. Наиме, неспорни су наводи иницијатора да се начин избора судија – кандидата за први састав Савета разликује од прописаног начина на који ће се ови кандидати убудуће бирати за сталне саставе Савета. Како, сагласно одредбама члана 97. тач. 2. и 16. Устава, Република Србија, поред осталог, уређује и обезбеђује поступак пред државним органима, као и организацију, надлежност и рад републичких органа, а Високи савет судства је, према члану 153. став 1. Устава, независан и самосталан орган, то је, по оцени Суда, законодавац био овлашћен да уреди како поступак избора кандидата за изборне чланове Савета из реда судија, који ће се редовно примењивати на избор ових кандидата за све сталне саставе Савета, тако и поступак њиховог избора за први састав Савета, дакле, у фази прелазног режима у коме престаје са радом Високи савет правосуђа, а почиње са радом Високи савет судства. Да ли је, начелно посматрано, прописивање другачијег поступка избора кандидата – судија у овој прелазној фази било нужно, представља питање законодавне политике, односно питање целисходности одређених законских решења, за чију оцену Уставни суд, сагласно одредбама члана 167. Устава, није надлежан. Међутим, уставноправно питање је да ли су тако другачије предвиђена законска решења сагласна са Уставом, конкретно, да ли се њима поступак избора судија – кандидата мења на начин да се тиме повређују уставна начела владавине права и поделе власти засноване на независности судске власти и Уставом утврђени положај Високог савета судства.
Приликом изналажења одговора на ово питање, Уставни суд је пошао од целине одредаба члана 52. Закона. Одредбом става 1. овог члана Закона утврђена је структура изборних чланова првог састава Савета из реда судија, према степену и врсти судова, што је аналогно структури ових чланова у будућим сталним саставима Савета (члан 22.) и обезбеђује равномерну заступљеност свих, до сада постојећих судова, према њиховој врсти и степену, као и поштовање уставног налога да један од судија - изборних чланова Савета мора да буде са територије аутономних покрајина. Одредбом става 2. истог члана Закона је предвиђено да кандидате за изборне чланове Високом савету правосуђа предлажу седнице свих судија према врсти и степену суда у коме кандидат врши судијску функцију и то тако што седница свих судија једног суда може да предложи само једног кандидата. Ово прелазно решење, према коме предлози за кандидате долазе искључиво од самих судија, истоветно је решењу садржаном у одредбама члана 23. ст. 3. и 4. Закона, којима се прописује на који начин се стуче статус кандидата за изборног члана Савета из реда судија. Одредба става 3. члана 52. Закона изузетно даје могућност Општој седници Врховног суда Србије, односно седници свих судија Вишег трговинског суда да могу предложити више од једног кандидата. Ова одредба се значајно разликује од одредбе члана 23. став 5. Закона, али тако да се њоме, по оцени Уставног суда, управо обезбеђује да се ниједан судија не може појавити као кандидат, а да предлог за његову кандидатуру није потекао из суда у коме обавља судијску функцију, за разлику од решења садржаног у одредби члана 23. став 5. овог закона, према коме за стицање статуса кандидата из реда судија Врховног касационог суда, Вишег прекршајног суда, Привредног апелационог суда и Управног суда није потребан предлог Опште седнице, односно седнице свих судија тих судова, већ се статус кандидата стиче пријавом, дакле вољом самог кандидата.
Оспореном одредбом става 5. члана 52. Закона предвиђено је да Високи савет правосуђа, у прописаном року, предлаже Народној скупштини по једног или више кандидата за сваког члана Савета из реда судија, у складу са бројем судија према врсти и степену суда, како је прописано ставом 1. овог члана и да при предлагању кандидата Високи савет правосуђа узима у обзир предлоге из ст. 2. и 3. овог члана. Разлози оспоравања ове законске одредбе, како је већ наведено, односе се на то да се Високом савету правосуђа ''даје дискреционо право да предложи било ког судију за кандидата'', ''без поштовања воље судија''. Оцена Уставног суда је да су наведени разлози иницијатора неосновани. Ово стога што је закључак подносилаца иницијатива о ''дискреционом праву'' Високог савета правосуђа да предложи било ког судију за кандидата, а који се заснива на делу оспорене одредбе према коме Високи савет правосуђа при предлагању кандидата ''узима у обзир'' предлоге судова, последица сагледавања оспорене одредбе издвојено од осталих одредаба члана 52. Закона. Наиме, како је наведено, одредбама ст. 2. и 3. истог члана Закона изричито је прописано да кандидате за изборне чланове Савета из реда судија Високом савету правосуђа предлажу искључиво седнице свих судија и Општа седница Врховног суда Србије. Из наведених одредаба следи да седница сваког суда у Републици Србији, и то само она, има право да предложи свог кандидата. Са друге стране, наведеним, нити другим одредбама Закона није предвиђено право Високог савета правосуђа да по сопственој иницијативи предложи кандидата, нити право било ког другог да Високом савету правосуђа предложи кандидата за изборног члана првог састава Високог савета судства из реда судија, као ни право судије да се сам пријави. У складу са тим, Уставни суд оцењује да из формулације оспорене одредбе произлази једино то да ''узимање у обзир'' достављених предлога значи право Високог савета правосуђа да одлучи (изабере) кога ће од кандидата које су предложили судови предложити Народној скупштини, а што је нужно имајући у виду да Високи савет судства има свега шест изборних чланова из реда судија и да међу њима треба да буду заступљене судије из судова према прописаној структури, а да, са друге стране, сви судови у Републици имају право предлагања ''свог кандидата''. Полазећи од наведеног, Суд је оценио да се начином избора судија – кандидата за чланове првог састава Високог савета судства, прописаним оспореном одредбом Закона, не повређује Уставом утврђени положај Високог савета судства као независног и самосталног органа, који својим саставом и надлежношћу треба да обезбеди и гарантује независност и самосталност судова и судија, као и да се оспореним законским решењем не вређају ни уставна начела којима се утврђује независност судске власти, јер се утврђивање предлога судија – кандидата заснива управо на вољи самих судова, односно судија који у њима обављају судијску функцију.
Поводом истицања иницијатора да је разлог несагласности оспорене одредбе и то да могућност да Високи савета правосуђа предложи по једног кандидата за сваког члана кога Народна скупштина бира ''суштински представља претходни избор'', Суд је, између осталог, утврдио да је одредбама члана 35. Закона прописано да и у будућем, ''редовном'' предлагању изборних чланова из реда судија Савет предлаже по једног кандидата са највећим бројем добијених гласова са сваке листе (по степену и врсти судова), а да више кандидата са листе предлаже само у случају када више судија на једној изборној листи добије приближно једнак највећи број гласова. Међутим, независно од наведене одредбе Закона, за оцену основаности изнетих разлога неуставности оспорене одредбе од значаја је ''везаност'' Народне скупштине достављеним предлогом овлашћеног предлагача. Одредбом члана 153. став 3. Устава утврђено је да осам изборних чланова Високог савета судства бира Народна скупштина, у складу са законом. Такође, одредбама члана 99. став 2. Устава је утврђена надлежност Народне скупштине која се односи на њена изборна права, док је одредбом члана 105. став 2. Устава утврђено које одлуке Народна скупштина доноси већином гласова свих народних посланика, међу којима су и одлуке којима Народна скупштина, поред изричито наведених, врши ''и друге изборне надлежности'' (тачка 15.). Одредбом члана 38. став 1. Закона о Високом савету судства прописано је да чланове Савета бира Народна скупштина на предлог овлашћених предлагача. Уставни суд је констатовао да из наведених одредаба следи да одлуку о избору доноси Народна скупштина и то тако што гласа о предлогу овлашћеног предлагача, што даље значи да искључиво од исхода гласања у Народној скупштини зависи да ли ће предлог бити усвојен или не. У том смислу, не само да, по оцени Суда, не стоје наводи иницијатора да је предлагањем по једног кандидата претходно суштински већ извршен избор, већ околност да ли је за свако место изборног члана предложен по један или више кандидата није од значаја за то да ли ће Народна скупштина донети одлуку о избору или не. ''Везаност'' Народне скупштине приликом одлучивања о избору, и то независно од тога колико је кандидата предложено, постоји само у том смислу што Народна скупштина не може за члана Високог савета судства изабрати лице које није предложио овлашћени предлагач, што vice versa не значи да мора изабрати било кога ко је предложен. С обзиром на наведено, Уставни суд је утврдио да оспорена одредба члана 52. став 5. Закона није несагласна ни са Уставом предвиђеним начином избора чланова Високог савета судства из реда судија, те да иницијативе ни у овом делу нису основане.
У односу на оспорену одредбу става 6. члана 52. Закона, којом је предвиђено да Високи савет правосуђа предлог судија – кандидата за чланове Високог савета судства утврђује већином гласова ужег састава, који чине стални чланови и позивни чланови – судије, Уставни суд је, полазећи од наведених одредаба Закона о Високом савету правосуђа, којима је прописан састав Високог савета правосуђа и одредаба члана 153. ст. 3. и 4. Устава, којима је утврђен састав Високог савета судства, закључио да нису основани наводи иницијатора да чланство министра надлежног за правосуђе, као сталног члана Високог савета правосуђа, представља повреду Уставом утврђене независности судске власти, у смислу утицаја представника извршне власти на предлагање кандидата за изборне чланове Високог савета судства из реда судија, а тиме, посредно, и на будући избор судија о коме ће они одлучивати. Ово стога што је према одредбама Устава министар надлежан за правосуђе, по положају, члан и Високог савета судства и у складу са тим учествује у одлучивању о свим питањима из надлежности Савета. Даље, Суд оцењује да се не могу прихватити као основани ни наводи да оспорену одредбу чини несагласном са Уставом то што у раду Високог савета правосуђа, као стални члан учествује и лице које бира Народна скупштина. Разлоге за овакав свој став Уставни суд налази у томе што је, као прво, према Уставу, један од чланова Високог савета судства по положају – председник надлежног одбора Народне скупштине, дакле такође лице које није ''представник судства'' (што је један од разлога оспоравања), при чему на то ко ће персонално бити председник надлежног одбора Народне скупштине судска власт ни на који начин не може да утиче. Насупрот томе, према одредбама члана 3. став 2. Закона о Високом савету правосуђа, Народна скупштина бира члана Високог савета правосуђа између три кандидата која предложи Врховни суд Србије, дакле на основу предлога који потиче од највише судске инстанце у Републици. Како је суштина оспоравања одредбе члана 52. став 6. Закона заправо у томе да Високи савет правосуђа, с обзиром на свој састав, предлагањем кандидата за чланове првог састава Високог савета судства из реда судија, може угрозити независност и самосталност читавог Високог савета судства пред којим је избор судија, Уставни суд информативно указује да Високи савет правосуђа који је надлежан да поступа у складу са оспореним одредбама члана 52. Закона ради у непотпуном саставу, јер у његовом саставу нема лица које је изабрала Народна скупштина, а да је, у време када је овај орган поступао у пуном саставу, његов члан кога је изабрала Народна скупштина био професор правног факултета, а што ће, сагласно Уставу, убудуће увек бити један од изборних чланова Високог савета судства. Коначно, оспоравање уставности наведене одредбе из изнетих разлога, а са становишта чланства Републичког јавног тужиоца у сталном саставу Високог савета правосуђа, Уставни суд је ценио полазећи од одредаба Закона о јавном тужилаштву од 2001. године, пошто је својство члана сталног члана Високог савета правосуђа стекао Републички јавни тужилац, односно вршилац дужности Републичког јавног тужиоца изабран у складу са одредбама тог закона. Према наведеним одредбама чл. 56. и 62. овог закона све јавне тужиоце и њихове заменике Народна скупштина је бирала на предлог Високог савета правосуђа и то тако што је изричито било прописано да може да изабере само кандидата кога Високи савет правосуђа предложи, а ако предложени кандидат не буде изабран, Високи савет правосуђа предлаже другог кандидата, а сагласно одредби члана 25. став 2. истог закона вршиоца дужности Републичког јавног тужиоца је самостално постављао Високи савет правосуђа. На основу наведеног, Уставни суд је оценио да нису основани наводи подносилаца иницијатива да се оспореном одредбом Закона нарушава принцип независности судске власти, јер ''статус Републичког јавног тужиоца суштински зависи од извршне власти'', пошто је очито да избор Републичког јавног тужиоца према цитираним одредбама Закона о јавном тужилаштву ни на који начин није зависио од извршне власти. Такође, не могу се прихватити ни наводи иницијатива да је у изнетом смислу оспорена одредба несагласна са Уставом, јер је у саставу Високог савета правосуђа и адвокат кога бира Адвокатска комора Србије, с обзиром на то да је, сагласно члану 153. став 4, адвокат један од изборних чланова и Високог савета судства. Коначно, Суд је утврдио да су, имајући у виду број и структуру чланова Високог савета правосуђа коме је оспореном одредбом стављено у надлежност предлагање изборних чланова првог састава Високог савета судства, од укупно 11, а фактички 10 чланова, од којих седам судија, из чега следи да прописану већину за доношење одлука чине судије, чиме је обезбеђено да доношење сваке одлуке превасходно зависи од судија који су чланови овог органа. Стога је Суд оценио да ни са становишта наведених разлога оспореним одредбама Закона није нарушен уставни принцип независности судске власти, те да није посредно угрожена независност и самосталност будућег Високог савета судства.
У вези оспоравања наведених одредаба Закона у односу на члан 1.3. Европске повеље о правилима (статуту) за судије, Уставни суд је утврдио да наведена повеља нема карактер међународног уговора, нити другог обавезујућег међународног правног акта. Наиме, документ на који се иницијатори позивају, иако носи назив Европска повеља, није донео орган, нити тело неке међународне организације, већ је он прихваћен на мултилатералном састанку који је од 8. до 10. јула 1998. године организовао Савет Европе. У уводу овог документа се, поред осталог, истиче да ''значај Повеље није у њеном формалном важењу, које, у суштини, и нема, већ у значају и снази коју њени аутори намеравају да дају ономе што је у њој садржано'' (вид. Activities for the development and consolidation of democratic stability, THEMIS PLAN, Project n○3, European Charter on the statutes for judges and Explanatory Memorandum, Strasbourg, 8-10 July 1998, Foreword, p. 1, службена ознака документа DAJ/DOC (98) 23). Међутим, независно од тога што у формалноправном смислу Уставни суд, у складу с одредбама члана 167. Устава, не оцењује сагласност закона с означеним документом, Суд је, с обзиром на његов допринос развоју демократског друштва заснованог на владавини права и начелу независности судске власти, имао у виду члан 1.3 ове Повеље, на који подносиоци иницијативе указују, те је нашао да се оспореним одредбама члана 52. ст. 5. и 6. Закона, као што је речено, обезбеђује да одлуке које се тичу статуса и положаја судија доноси посебан орган у коме већину чине судије, а што је смисао наведене одредбе Повеље.
На основу свега изнетог, Уставни суд је утврдио да поднете иницијативе, у делу којим се оспоравају одредбе члана 52. ст. 5. и 6. Закона о Високом савету судства, нису основане, па их, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду, није прихватио, те је одлучио као у тачки 1. изреке.
Поводом оспорене одредбе члана 56. Закона, Уставни суд је оценио да се, полазећи од наведених одредаба чл. 21, 60, 147. и 154. Устава, основано могу поставити као спорна следећа уставноправна питања:
- да ли су решења предвиђена одредбама ст. 1. и 2. овог члана, према којима изборни члан првог састава Високог савета судства из реда судија, престанком мандата у првом саставу Савета наставља да обавља судијску функцију и то у непосредно вишем суду у односу на суд у коме је до избора у Савет обављао судијску функцију, под условом да испуњава услове за избор судије у том суду, или у суду који је преузео надлежност суда у којем је обављао судијску функцију, ако не испуњава услове за избор у непосредно виши суд, сагласне са Уставом зајемченом једнакости грађана пред Уставом и законом и забраном дискриминације, из члана 21. ст. 1. и 3. Устава. Ово стога што се прописани начин напредовања у непосредно виши суд, односно начин стицања статуса судије који обавља судијску функцију у суду који је преузео надлежност суда у коме је судија обављао раније судијску функцију, битно разликује од начина који је за исте правне ситуације прописан за све судије који нису чланови првог састава Високог савета судства;
- да ли су одредбе члана 56. ст. 1. и 2. Закона сагласне са одредбом члана 21. Устава, имајући у виду да према одредби члана 55. став 3. Законафункција, што значи и мандат, члана првог састава Високог савета судства може да престане и у свим осталим случајевима прописаним одредбама овог закона, дакле, између осталог, и у случају оставке или разрешења (члан 39. ст. 2. и 3.). Према томе, судија – члан Савета би наставио са обављањем судијске функције у непосредно вишем суду, односно суду који је преузео надлежност суда у коме је обављао судијску функцију и у случају да му мандат у првом саставу Савета престане због поднете оставке или због разрешења, јер функцију члана Савета није вршио у складу са Уставом и законом или зато што је осуђен за кривично дело, сагласно одредби члана 41. Закона, што намеће питање сагласности наведене одредбе са Уставом зајемченом једнакошћу грађана;
- да ли су оспорене одредбе члана 56. ст. 1. и 2. Закона сагласне са правом на доступност свих радних места под једнаким условима, зајемченог одредбом члана 60. став 3. Устава, као елементом гарантованог права на рад. Како је судијска функција истовремено и радно место судије, јер по основу обављања ове функције у одређеном суду судија у том суду остварује сва законом прописана права по основу рада, то се основано може поставити питање да ли је свим судијама који испуњавају услове за рад у непосредно вишем суду под једнаким условима доступно радно место у том суду, а имајући у виду законом установљену нову организацију судова у Републици исто питање се поставља и у односу на доступност радног места у суду који је преузео надлежност суда у коме је судија обављао судијску функцију;
- да ли су оспорене одредбе члана 56. ст. 1. и 2. Закона, с обзиром на то да је судијска функција по својој правној природи и јавна функција, сагласне одредби члана 53. Устава, којом се грађанима, између осталог, јемчи право да под једнаким условима ступају на јавне функције, а имајући у виду све претходно наведене разлоге;
- да ли је оспорена одредба става 3. члана 56. Закона, којом је прописано да Високи савет судства доноси одлуку о настављању обављања судијске функције изборних чланова првог састава Савета у непосредно виши суд, ако судија испуњава услове за тај избор, или у суд који је преузео надлежност суда у коме је судија обављао функцију, ако не испуњава услове за рад у вишем суду, у складу са одредбама члана 147. став 4. и члана 154. Устава. Наиме, поставља се питање да ли је уставна надлежност Високог савета судства да самостално одлучује о избору судија на сталну судијску функцију и о избору судија на сталној судијској функцији у други или виши суд, доведена у питање, с обзиром на то да према наведеној законској одредби у овим случајевима није предвиђено да Савет одлучује о избору судија који су били чланови првог састава Савета, већ да доноси одлуку да они настављају са обављањем судијске функције, при чему је Савет у погледу садржине те одлуке изричито везан одредбама ст. 1. и 2. овог члана. При томе, законска формулација да судија – члан првог састава Савета ''наставља'' да обавља судијску функцију на начин прописан одредбама члана 56. ст. 1. и 2. Закона и да одлуке о томе ''доноси'' Савет, намећу питање да ли је у односу на ова лица Савет суштински лишен Уставом утврђеног права да у односу на њих врши избор. У вези са тим се поставља и питање да ли је на овај начин доведен у питање и чланом 153. став 1. Устава утврђен положај Високог савета судства, као независног и самосталног органа који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судија.
Поред наведених питања уставности, Суд је оценио да се може поставити и питање сагласности оспореног члана 56. Закона са одредбом члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и са одредбом члана 1. Протокола 12 уз ову конвенцију, којима је на готово идентичан начин као и одредбом члана 21. Устава, утврђено да ће се свако право које закон предвиђа остваривати без дискриминације по било ком основу.
Из наведеног, по оцени Уставног суда, следи да се основано поставља питање сагласности одредаба члана 56. Закона о Високом савету судства са Уставом и потврђеном Европском конвенцијом, па је Уставни суд, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду, одлучио да покрене поступак за оцену уставности наведених одредаба Закона о Високом савету судства и њихове сагласности са потврђеним међународним уговором.
Сагласно члану 82. тачка 10. Пословника о раду Уставног суда (''Службени гласник РС'', бр. 24/08 и 27/08), Уставни суд је одлучио да решење о покретању поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 56. Закона о Високом савету судства достави Народној скупштини на одговор, са роком за давање одговора од 15 дана од дана пријема решења Суда, имајући у виду да је Уставни суд већ једном достављао Народној скупштини на мишљење иницијативу за покретање поступка за оцену уставности наведеног члана Закона.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је на основу одредаба члана 46. тач. 1) и 5) Закона о Уставном суду и члана 82. тачка 10. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда (''Службени гласник РС'', бр. 24/08 и 27/08), решио као у изреци.
Имајући у виду значај одлучивања у овом уставносудском спору, Уставни суд је, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, закључио да ово Решење у целини објави у ''Службеном гласнику Републике Србије''.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић