Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Станка Милановић, мр Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 23. априла 2009. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихватају се иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 2. став 1. тач. 1), 2), 4) и 5), члана 25. став 1. тач. 1), 2), 3), 4) и 5), члана 26. став 2. и члана 30. став 2. Закона о праву на бесплатне акције и новчану накнаду коју грађани остварују у поступку приватизације ("Службени гласник РС", број 123/07).
2. Одбацује се иницијатива за оцену уставности одредбе члана 31. став 2. Закона из тачке 1. изреке.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднето је више иницијатива (17) за оцену уставности одредаба члана 2. став 1. тач. 1), 2), 4) и 5), члана 25. став 1. тач. 1), 2), 3), 4) и 5), члана 26. став 2, члана 30. став 2. и члана 31. став 2. Закона о праву на бесплатне акције и новчану накнаду коју грађани остварују у поступку приватизације ("Службени гласник РС", број 123/07). У иницијативама се наводи да је оспореним одредбама Закона којима су утврђени услови за остваривање права грађана на новчану накнаду коју грађани остварују у поступку приватизације, у члану 2. став 1. тач. 1), 2), 4) и 5) и члану 25. став 1. тач. 1), 2), 3), 4) и 5), повређено начело једнакости грађана пред законом и начело забране дискриминације из члана 21. Устава. У више иницијатива се наводи да је наведено уставно начело повређено у односу на грађане који испуњавају све услове за остваривање права на бесплатне акције, осим услова држављанства Републике Србије. Такође се наводи да је право на упис бесплатних акција везано за пунолетство, па су тиме грађани без радног стажа изједначени у праву са онима који имају радни допринос у стицању друштвеног капитала током више деценија. По мишљењу иницијатора, оспореним одредбама Закона се грађани, односно запослени доводе у остваривању истог права и при истом чињеничном стању у различит правни положај. Наиме, запосленима и бившим запосленима који су делимично остварили право на бесплатне акције у складу са Законом о својинској трансформацији и њима располагали онемогућено је остваривање неоствареног дела права, те су доведени у неравноправан положај у односу на запослене и бивше запослене који су то право у целини искористили или ће га искористити. Иницијатори истичу да су уставна начела повређена и одредбом члана 30. став 2. Закона, којом се предвиђа могућност да се посебним прописима који регулишу начин приватизације одређених предузећа (јавна предузећа и привредна друштва са већинским учешћем државног капитала) може прописати и другачији начин остваривања права грађана и запослених. Иницијатор који је оспорио одредбу члана 31. став 2. Закона навео разлоге због којих оспорава наведену одредбу Закона, већ је навео да је оспорена одредба у супротности са правним системом, Законом о општем управном поступку и Законом о облигационим односима. Уставни суд је дописом од 25. децембра 2008. године позвао овог иницијатора да, у року од 15 дана од дана пријема дописа, иницијативу уреди и допуни навођењем одредаба Устава у односу на које тражи оцену уставности оспорене одредбе и разлога на којима заснива свој захтев. У остављеном року иницијатор није отклонио недостатке који онемогућавају поступање Уставног суда.
У спроведеном поступку, Уставни суд је, сагласно одредбама члана 33. став 2. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07) и члана 82. став 1. тачка 10. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), поднете иницијативе доставио на мишљење Народној скупштини. У остављеном року Народна скупштина није доставила тражено мишљење, па је Суд, на основу члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак у овој уставноправној ствари.
Оспореним одредбама члана 2. став 1. Закона о праву на бесплатне акције и новчану накнаду коју грађани остварују у поступку приватизације ("Службени гласник РС", број 123/07) прописано је да права у складу са овим законом остварују лица која испуњавају следеће услове: да су навршила 18 година живота закључно са 31. децембром 2007. године и да су на дан стицања статуса носиоца права била уписана у бирачки списак надлежних општинских органа (тачка 1)); да су на дан ступања на снагу овог закона држављани Републике Србије (тачка 2)); да право на акције без накнаде нису на било који начин остварили, у целости или делимично, у складу са Законом о својинској трансформацији ("Службени гласник РС", бр. 32/97 и 10/01) или Законом о приватизацији (тачка 4)); да су уписани у евиденцију носилаца права коју води Агенција за приватизацију, у складу са овим Законом (тачка 5)). Оспореним одредбама члана 25. став 1. Закона прописано је да се запосленима и бившим запосленима у смислу члана 23. став 1. овог закона сматрају лица која су запослена или су раније била запослена у предузећима и њиховим правним претходницима, осим бивших запослених који су на дан ступања на снагу овог закона запослени у другим привредним субјектима у којима је покренут поступак приватизације и која испуњавају следеће услове: да су навршила 18 година живота закључно са 31. децембром 2007. године и да су на дан евидентирања била уписан у бирачки списак надлежних општинских органа (тачка 1)); да су на дан ступања на снагу овог закона држављани Републике Србије (тачка 2)); да су на дан 30. јуна 2007. године имала пребивалиште на територији Републике Србије, односно статус привремено расељеног лица са Косова и Метохије (тачка 3)); да право на акције без накнаде нису на било који начин остварили у складу са Законом о својинској трансформацији (тачка 4)); да право на стицање капитала без накнаде нису у целости остварили у складу са Законом о приватизацији (тачка 5)). Остале оспорене одредбе Закона прописују да запослени и бивши запослени немају право на стицање капитала без накнаде по основу Закона о приватизацији, за године радног стажа по основу којих су то право на пренос акција без накнаде остварили у складу са овим законом (члан 26. став 2.) и да се посебним прописима који регулишу начин приватизације одређених предузећа и привредних друштава из става 1. овог члана може прописати и другачији начин остваривања права грађана и запослених (члан 30. став 2.).
Уставом Републике Србије од 2006. године утврђено је: да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима (члан 1.); да странци, у складу са међународним уговорима, имају у Републици Србији сва права зајемчена Уставом и законом, изузев права која по Уставу и закону имају само држављани Републике Србије (члан 17.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета и да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21. ст. 1. до 4.); да стицање и престанак држављанства Републике Србије уређује закон (члан 38. став 1.); да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине; да је Република Србија јединствено привредно подручје са јединственим тржиштем роба, рада, капитала и услуга и да се утицај тржишне привреде на социјални и економски положај запослених усклађује кроз социјални дијалог између синдиката и послодаваца (члан 82. ст. 1. до 3.); да се јемче приватна, задружна и јавна својина, да је јавна својина државна својина, својина аутономне покрајине и својина јединице локалне самоуправе, да сви облици својине имају једнаку правну заштиту, као и да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (члан 86. ст. 1. до 3.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана, уставност и законитост, правни положај привредних субјеката, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, друге економске и социјалне односе од општег значаја и друге односе од интереса за Републику Србију, у складу с Уставом (члан 97. тач. 2, 6, 7. 8. и 17.); да Уставни суд одлучује о сагласности закона и других општих аката са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима (члан 167. став 1. тачка 1.).
Из наведених одредаба Устава, а нарочито одредаба Другог дела Устава "Људска и мањинска права и слободе" и одредаба члана 86. Устава, произлази да право на бесплатне акције и новчану накнаду коју грађани остварују у поступку приватизације није Уставом зајемчено право, већ право чија се садржина, обим и начин остваривања прописују законом.
Када је у питању држављанство као услов за остваривање овог права, Устав гарантује остваривање појединих слобода и права сваком човеку који се нађе у јурисдикцији Републике Србије, али истовремено остваривање одређених Уставом зајемчених права условљава држављанством, односно јемчи их само својим грађанима. То се, пре свега, односи на нека политичка права (изборно право), али и на извесна имовинска права, као што су право својине на непокретностима, које страна физичка и правна лица могу стећи у складу са законом или међународним уговором (члан 85.) и право наслеђивања, које се јамчи у складу са законом (члан 59.). При томе, треба имати у виду да држављанство, по дефиницији, представља правни однос јавноправног карактера између физичког лица и суверене државе на основу кога то лице има статус по коме су му, уз одговарајуће обавезе, формалноправно доступна сва грађанска, политичка и економско-социјална права у тој држави, без обзира да ли се налази на домаћој или страној територији.
Уставни суд је стога оценио да оспорене законске одредбе које искључују могућност да страни држављани стекну бесплатне акције, нису несагласне с Уставом. У том смислу, Суд је закључио да прописивање и других услова за стицање права на бесплатне акције, као што су: пунолетство, које је и иначе услов за стицање одређених права и статуса (изборно право, пословна способност), пребивалиште, односно статус привремено расељеног лица са Косова и Метохије, уписаност у бирачки списак, да право није остварено према ранијим прописима и уписаност у евиденцију носилаца права коју води Агенција за приватизацију, утврђених у члану 2. став 1. тач. 1), 2), 4) и 5), као и у члану 25. став 1. тач. 1) до 5) оспореног Закона, није несагласно са уставним овлашћењем законодавца да уређује својинске, облигационе односе и друге економске и социјалне односе од општег интереса (члан 97. тач. 6, 7. и 8. Устава), као и са одредбом према којој се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом, односно да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (члан 86. ст. 1. до 3.). Наведене одредбе Устава представљају правни основ да се законом регулише поступак промене власништва друштвеног, односно државног капитала, а одређивање категорија лица и услова које та лица морају да испуњавају за остваривање овог права у оквиру је уставне надлежности законодавца да уређује услове, начин и рокове претварања постојеће друштвене својине у приватну својину.
У односу на наводе из иницијатива да оспорене одредбе Закона повређују уставно начело једнакости грађана пред Уставом и законом из члана 21. Устава, по оцени Уставног суда, од значаја су и разлози за доношење оспореног закона, који су наведени у образложењу Предлога закона. Наиме, у образложењу Предлога оспореног закона, управо се као разлог за његово доношење наводи да се овим законом обезбеђује поштовање права грађана на једнакост гарантовано чланом 21. став 3. Устава, јер се његовим доношењем и свим осталим грађанима који нису остварили право на акције без накнаде у складу са Законом о својинској трансформацији ("Службени гласник РС", бр. 32/97 и 10/01) или Законом о приватизацији даје такво право, односно прописује начин његовог остваривања.
За оцену наведеног питања, по оцени Уставног суда, од значаја је и следеће: да оспорени Закон у члану 2. - када су у питању лица која остварују ова права, као и члану 25. - када се ради о праву запослених и бивших запослених, утврђује идентичне услове; да одредба члана 2. став 3. Закона предвиђа да даном стицања статуса носиоца права лица из става 1. овог члана губе право на стицање капитала без накнаде које имају запослени у субјекту приватизације и у складу са Законом о приватизацији, како се исто право не би остваривало по два основа; да је у истом циљу оспореним чланом 26. став 2. Закона прописано да запослени и бивши запослени немају право на стицање капитала без накнаде по основу Закона о приватизацији за године радног стажа по основу којих су право на пренос акција без накнаде остварили у складу са овим законом. Такође, чланом 3. Закона прописано је да лица из члана 2. овог закона стичу право на једнаки износ новчане накнаде и на једнаки број акција сваког од предузећа, односно привредних друштава одређених овим законом. Из наведеног се може закључити да законодавац у уређивању права која се остварују по овом закону није повредио начело једнакости када је у питању уређивање услова за лица која право на бесплатне акције и новчану накнаду остварују по овом закону (носиоци права из члана 2, односно запослени и бивши запослени из члана 25. Закона), а ни када се ради о запосленима и бившим запосленима који су то право остварили или ће остварити по Закону о приватизацији. Уставни суд оцењује да начело једнакости није повређено ни оспореном одредбом члана 30. став 2. Закона која прописује да се посебним прописима који регулишу начин приватизације одређених предузећа и привредних друштава из става 1. овог члана може прописати и другачији начин остваривања права грађана и запослених, јер уставно овлашћење законодавца да уређује услове, начин и рокове приватизације обухвата и могућност да наведена питања могу бити уређена и на другачији начин. Питања правичности, оправданости и целисходности оспорених законских решења не спадају у надлежност Уставног суда утврђену у члану 167. Устава.
Уставни суд је приликом одлучивања имао у виду и то да је Влада, на основу овлашћења из одредаба чл. 10. и 29. оспореног Закона, донела две уредбе за спровођење наведеног Закона: Уредбу о поступку и начину евиденције грађана који имају право на новчану накнаду и на пренос акција без накнаде ("Службени гласник РС", бр. 3/08 и 31/08) и Уредбу о поступку евиденције запослених и бивших запослених који имају право на пренос акција без накнаде ("Службени гласник РС", бр. 3/08 и 31/08). Наведеним уредбама је прописано да се у евиденцију носилаца права, односно запослених и бивших запослених могу уписати и лица која су право на акције, односно уделе без накнаде остварила у складу са Законом о својинској трансформацији и Законом о приватизацији, ако по основу тако стечених акција, односно удела нису остварили право на дивиденду, односно добит или на део стечајне или ликвидационе масе и ако тим акцијама, односно уделима нису располагали. Овим уредбама прецизирано је да у евиденцију носилаца права у Приватизационом регистру могу да се упишу и лица лишена пословне способности (лица која нису уписана у бирачки списак), што је био разлог оспоравања одредаба овог закона од стране једног иницијатора, чиме се управо обезбеђује доследна примена начела једнакости пред законом и ових категорија грађана. Стога је Суд оценио да оспорене законске одредбе не доводе у питање остваривање уставног принципа једнакости, односно не стварају дискриминацију у оквиру исте категорије лица која испуњавају законске услове за остваривање права у питању.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да оспорене одредбе члана 2. став 1. тач. 1), 2), 4) и 5), члана 25. став 1. тач. 1), 2), 3), 4) и 5), члана 26. став 2. и члана 30. став 2. Закона о праву на бесплатне акције и новчану накнаду коју грађани остварују у поступку приватизације нису несагласне са одредбама чл. 17, 21, 82. и 86. и члана 97. тач. 2, 6, 7, 8. и 17. Устава Републике Србије. Како је нашао да нема основа за покретање поступка за оцену уставности оспореног Закона, Суд иницијативе није прихватио, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду.
Уставни суд је одбацио поднету иницијативу за оцену уставности члана 31. став 2. Закона, с обзиром на то да у остављеном року иницијатор није отклонио недостатке који онемогућавају поступање по иницијативи, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 3) Закона о Уставном суду.
На основу изложеног и одредаба члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, члана 82. став 1. тачка 4) и члана 84. Пословника о раду Уставног суда, Суд је решио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић