Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Јован Ћирић и Весна Илић Прелић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. К . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. фебруара 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. К . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 16816/17 од 8. фебруара 2019. године подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 16816/17 од 8. фебруара 2019. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција број 01-02/181.6.3 11846/17 од 17. октобра 2017. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. К . из Београда је, 24. априла 2019. године , Уставном суду изјавио уставну жалбу, а потом и бројне допуне уставне жалбе, против пресуде Управног суда У. 16816/17 од 8. фебруара 2019. године, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на једнаку заштиту права и на правно средство из члана 36. Устава и права на имовину из члана 58. Устава . У моменту подношења уставне жалбе име подносиоца је било Н. Ф. Решењем Секретаријата за управу Градске управе града Београда – Одељење за лична стања грађана, вођење матичних књига и изборна права – Нови Београд број XI-03-201.9-102/2020 од 17. новембра 2020. године одобрен је захтев подносиоца за промену личног имена, те је одређено да ће се уместо именом и презименом Н. Ф , убудуће у правном саобраћају служити именом и презименом Н . К.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено да су и органи управе и Управни суд искључиво засновали своје одлуке на чињеници да у бази података матичне евиденције нису регистровани подаци о стажу, а да је подносилац од 1975. године до 1999. године година радио у Д.П. Дуван у Приштини , о чему је приложио бројне доказе.
2. Сагласно члану 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и целокупну приложену документацију, као и у списе предмета Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала за град Београд – Служба за град Београд 1 Д. број 197833, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 26. маја 2017. године поднео захтев Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање за признавање права на старосну пензију, уз који је доставио фотокопију радне књижице, потврду Косовске Агенције за приватизацију од 8. септембра 2017. године да је подносилац био у радном односу у Друштвеном предузећу Духани од 9. јула 1975. године до 10. априла 1995 . године и од 11. октобра 1995. године до 31. јуна 1999. године, одлуку наведеног друштвеног предузећа о коришћењу годишњег одмора у којој је наведено да подносилац 1996. године има 19 година радног стажа, две потврде предузећа из 1997. и 1998. године о пословима и задацима подносиоца као запосленог у том предузећу .
Првостепени орган је привременим решењем број 181.1-1-1088/17 од 30. јуна 2017. године одбио захтев подносиоца уставне жалбе за признавање права на старосну пензију .
Подносилац уставне жалбе је 14. августа 2017. године изјавио жалбу против првостепеног решења, која је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција број 01-02/181.6.3 11846/17 од 17. октобра 2017. године одбијена као неоснована.
Подносилац уставне жалбе је 14. новембра 2017. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, која је оспореном пресудом Управног суда У. 16816/17 од 8. фебруара 2019. године одбијена као неоснована. У образложењу оспорене пресуде је наведено: да је Служба Дирекције Приштина доставила обавештење првостепеном органу да за подносиоца нема регистрованих података у бази матичне евиденције , сагласно члану 85. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању; да подносилац на дан подношења захтева за признавање права на старосну пензију не испуњава услов у погледу потребног стаж а осигурања; да се достављена документација од стране подносиоца не може прихватити јер се не може са сигурношћу утврдити да ли се иста односи на лице које је у поступку поднело предметни захтев.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду, поред осталог, подносилац указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама члана 19. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 и 142/14 ), у тексту који је био на снази на дан подношења предметног захтева од 26. маја 2017 . године, прописани су услови за стицање права на старосну пензију, у зависности од година живота и стажа осигурања.
Осталим одредбама наведеног Закона прописано је: да се права из пензијског и инвалидског осигурања остварују код фонда (члан 82.); да се право на старосну пензију, право на превремену старосну пензију остварује после престанка осигурања (члан 82а); да се права из пензијског и инвалидског осигурања која се остварују у фонду обезбеђују у поступку предвиђеном законом којим је уређен општи управни поступак, ако овим законом није друкчије уређено (члан 84. став 2.); да се пензијски стаж и зараде, као и друге чињенице од утицаја на стицање и утврђивање права, узимају у обзир при остваривању права из пензијског и инвалидског осигурања, на основу података утврђених у матичној евиденцији (члан 85. став 1.); да је фонд дужан да осигураницима и корисницима права пружа стручну помоћ у поступку (члан 88. став 2.); да фонд води матичну евиденцију о осигураницима, обвезницима плаћања доприноса и корисницима права из пензијског и инвалидског осигурања (члан 125.); да послодавац подноси пријаве података за матичну евиденцију (члан 132. тачка 1)); да својство осигураника, стаж осигурања, зараде, накнаде зараде, основице осигурања, односно уговорене накнаде које се узимају за утврђивање висине права утврђује фонд на основу пријава података из члана 132. овог закона, уношењем података у матичну евиденцију (члан 140. став 1.); да фонд обезбеђује непосредно, ефикасно, рационално и законито остваривање права из пензијског и инвалидског осигурања и организује обављање послова за спровођење осигурања (члан 151. тачка 5)).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано : да ће службено лице које води поступак прибавити по службеној дужности податке о чињеницама о којима службену евиденцију води орган надлежан за решавање у управној ствари или други орган (члан 126. став 3.); да на основу одлучних чињеница утврђених у поступку, орган надлежан за решавање доноси решење о управној ствари која је предмет поступка (члан 192. став 1.); да се диспозитивом решава о предмету поступка у целини и о свим захтевима странака о којима у току поступка није посебно решено (члан 198. став 1.).
Одлуком о привременој надлежности за остваривање права из пензијског и инвалидског осигурања за осигуранике и лица са подручја АП Косово и Метохија – даље у тексту: Одлука („Службени гласник РС“, број 36/07) предвиђено је да Служба дирекције Фонда у Приштини обавља, поред осталог, послове претраживања и уноса из базе скенираних образаца М-4, претраживања и уноса података са микрофилма и ЦД, уноса података из пријава података за матичну евиденцију осигураника са територије АП Косово и Метохија и претраживања и уноса података у поступку комплетирања предмета за остваривање права из пензијског и инвалидског осигурања и достављања прикупљених и унетих података филијали надлежној за доношење решења (члан 8. став 2.).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да је Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање био дужан да на основу доказа које је подносилац приложио утврди да су испуњени услови да му се призна право на старосну пензију и да није могао да одбије предметни захтев само из разлога што подаци о зарадама и стажу нису регистровани у матичној евиденцији.
Оцењујући наводе уставне жалбе са становишта права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, овај суд је имао у виду да се уставна гаранција наведеног права, поред осталог, састоји у томе да одлука суда о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложена на јасан, аргументован, довољан и разумљив начин, јер би се у противном могло сматрати да је производ произвољног и правно неутемељеног становишта поступајућег суда.
Испитујући да ли образложење оспорене пресуде Управног суда испуњава захтеве правичности, Уставни суд је најпре констатовао да је првостепени орган решењем одбио захтев подносиоца уставне жалбе за признавање права на старосну пензију јер нису били испуњени законом прописани услови за признавање права на старосну пензију. Дајући разлоге за доношење такве одлуке, п рвостепени орган је навео да у бази података матичне евиденције нема регистровани х података о оствареном стажу. У образложењу решења другостепеног органа управе је наведено : да је на основу извештаја службе Дирекције Фонда у Приштини од 28. фебруара 2017. године утврђено да у матичној евиденцији за подносиоца не постоје регистровани подаци о стажу и заради ; да радна књижица није довољан доказ за утврђивање стажа, а да се писмено које је подносилац доставио не може прихватити као доказ јер није издато на законом прописан начин . Управни суд је у оспореној пресуди оценио да побијаним коначним решењем није повређен закон на штету подносиоца, те је наведено да за подносиоца нема регистрованих података у бази матичне евиденције, сагласно члану 85. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, а да се достављена документација од стране подносиоца не може прихватити јер се не може са сигурношћу утврдити да ли се иста односи на лице које је у поступку поднело предметни захтев.
На основу наведених одредаба Закона о пензијском и инвалидском осигурању, Уставни суд је утврдио да се у поступку остваривања права из пензијског и инвалидског осигурања пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање (даље у тексту: Фонд) супсидија рно примењују одредбе Закона о општем управном поступку и да се пензијски стаж и зараде узимају у обзир на основу података утврђених у матичној евиденцији коју води Фонд и у коју уноси податке, између осталог, на основу пријава поднесених на прописаним обрасцима.
Из претходно цитираних одредаба Закона о општем управном поступку произлази да ће службено лице које води поступак прибавити по службеној дужности податке о чињеницама о којима тај орган води службену евиденцију, да се на основу одлучних чињеница утврђених у поступку доноси решење о управној ствари која је предмет поступка и да је у диспозитиву решења садржана одлука о ономе због чега је поступак покренут и вођен.
Уставни суд констатује да је Служба дирекције Фонда у Приштини надлежна за претраживање и уношење података за матичну евиденцију осигураника са територије АП Косово и Метохија и претраживања, као и за комплетирање предмета за остваривање права из пензијског и инвалидског осигурања тих лица, при чему је дужна да унете податке достави филијали надлежној за доношење решења, сагласно одредби члана 8. став 3. Одлуке.
Уставни суд указује да се у управном поступку покренутом по захтеву за признавање права на старосну пензију може истовремено одлучити и о захтеву за утврђивање стажа – уколико исти није евидентиран у матичној евиденцији, односно поучити странка да о томе води посебан управни поступак. Суд, такође, указује да захтев за признавање права из пензијског и инвалидског осигурања може бити одбијен због тога што подносилац захтева не испуњава услове прописане законом, али је пре доношења такве одлуке надлежни орган дужан да утврди чињенице од којих зависи испуњеност тих услова. Суд посебно указује и на обавезу Фонда која произлази из наведене одредбе члана 88. став 2. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, да је фонд дужан да осигураницима и корисницима права пружа стручну помоћ у поступку.
По оцени Суда, одлука о томе да подносилац не испуњава услове за признавање траженог права заснована је само на томе да у бази података матичне евиденције нису регистровани подаци о стажу и заради са подручја Аутономне покрајине Косово и Метохија. Уставни суд констатује да се из образложења оспорене пресуде и нижестепених аката не може на јасан и поуздан начин закључити да ли су цењени сви докази које је подносилац приложио у прилог својој тврдњи да испуњава услов у погледу година стажа осигурања за признавање права на старосну пензију. Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да одлука о томе да подносилац не испуњава услове за признавање траженог права није образложена на јасан, аргументован, довољан и разумљив начин. Стога је Суд утврдио повреду права на правично суђење, зајемченог чланом 32. став 1. Устава и усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС , 40/15 – др. закон и 103/13), одлучујући као у тачки 1. изреке.
Поред тога, Уставни суд напомиње да је Законом о општем управном поступку усвојено начело слободне оцене доказа, које, у суштини, значи да орган по свом уверењу одлучује које ће чињенице узети као доказане (осим у погледу јавних исправа), на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа засебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка. Последица тога је да Закон о општем управном поступку не одређује рангирање доказних средстава по коме би једно имало увек већу снагу него неко друго средство. Међутим, овакав систем слободне оцене доказа налаже потребу да се нађе заштита од евентуалне злоупотребе слободе која по овом начелу припада органу који води поступак. Јемство да ће орган непристрасно оценити доказе лежи и у његовој дужности да за своју оцену изнесе разумљиве разлоге у одлуци. Из наведеног, ван сумње, произлази да орган управе у образложењу своје одлуке мора јасно да наведе разлоге због којих је једном доказном средству поклонио веру, а другом није, а исту обавезу потом има и Управни суд који цени законитост тако донетог коначног управног акта.
Уставни суд наглашава да није надлежан да утврђује да ли су испуњени услови за признавање права на старосну пензију подносиоцу уставне жалбе, нити се овом одлуком прејудицира одлука надлежног органа о томе, под условом да се постојање тих услова утврди и оцени у поступку који је спроведен у складу са материјалним и процесним законом.
6. Имајући у виду природу утврђене повреде уставног права у конкретном случају, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе у уставносудском поступку може остварити једино поништавањем пресуде Управног суда У. 16816/17 од 8. фебруара 2019. године и одређивањем да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција број 01-02/181.6.3 11846/17 од 17. октобра 2017. године.
Како је утврдио повреду права на правично суђење, Уставни суд није разматрао наводе уставне жалбе о повреди осталих Уставом зајемчених права на које је указао у уставној жалби.
Уставни суд је сличан став заузео и у Одлуци Уж-3354/2013 од 4. октобра 2015. године и Одлуци Уж-645/2017 од 23. јануара 2020. године.
7. Што се тиче захтева подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом , у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред многих других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници www.ustavni.sud.rs).
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.