Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, Мирослав Николић и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. Д . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. фебруара 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. Д . и утврђује да је у управном поступку који се водио пред Секретаријатом за образовање и дечију заштиту Градске управе града Београда у предмету број 60.3-4793/12, подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносиоцу уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. Д . из Београда је, 17. новембра 2020. године, Уставном суду изјавио уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, из члана 32. став 1. Устава Републике Србије , у управном поступку који се водио пред Секретаријатом за образовање и дечију заштиту Градске управе града Београда у предмету број 60.3-4793/12, као и против пресуде Управног суда У. 19301/17 од 9. октобра 2020. године, због повреде начела и права из чл. 21, 32, 36. и 58. Устава.
Подносилац је у уставној жалби навео да је предметни поступак трајао више од осам година и поставио је захтев за накнаду нематеријалне штете. Т акође, подносилац је указао и на погрешно и непотпуно утврђено чињени чно стање у предметном поступку и погрешну примену материјалног права, као и на то да је у идентичним чињеничним и правним ситуацијама другим лицима признато право на регрес за цео тражени период, а не као подносиоцу – од првог дана наредног месеца по поднетом захтеву.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и у списе предмета првостепеног органа управе, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 31. јула 2012. године поднео Секретаријату за образовање и дечију заштиту Градске управе града Београда захтев за остваривање права на регресирање трошкова боравка деце у предшколској установи . Истог дана подносилац је поднео „молбу“ да му се одобри регресирање трошкова ретроактивно, јер није био обавештен о могућности регресирања трошкова.
Решењем Секретаријата за образовање и дечију заштиту Градске управе града Београда број 60.3-4793/12 од 10. септембра 2012. године подносиоцу је признато право на регресирање трошкова боравка у предшколској установи од 1. августа 2012. године до 30. септембра 2012. године, на начин и у износу ближе наведеним у том решењу.
Подносилац је 1. октобра 2012. године поднео предлог за доношење допунског решења јер му је првостепеним решењем признато право на регрес само за август и септембар 2012. године, док о захтеву за период од 1. септембра 2011. године до 31. јула 2012. године није одлучено, с тим што је означио да се овај поднесак, уколико првостепени орган одбије да донесе допунско решење, има сматрати жалбом против првостепеног решења.
Решењем Градског већа града Београда број 60.3-3627/12-ГВ од 29. новембра 2012. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца.
Подносилац је 15. јануара 2013. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, која је пресудом Управног суда У. 593/13 од 23. октобра 2014. године уважена, поништено је другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Решењем Градског већа града Београда број 60.3-831/14-ГВ од 26. децембра 2014. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца.
Подносилац је 23. фебруара 2015. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, која је пресудом Управног суда У. 3023/15 од 13. јула 2017. године уважена, поништено је другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Решењем Градског већа града Београда број 60.3-1286/17-ГВ од 31. октобра 2017. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца.
Подносилац је 19. децембра 2017. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, која је одбијена као неоснована оспореном пресудом Управног суда У. 19301/17 од 9. октобра 2020. године. У образложењу оспорене пресуде је, поред осталог, наведено: да је подносилац 31. јула 2012. године поднео предметни захтев; да су органи управе правилно утврдили да му предметно право припада од 1. августа 2012. године, сагласно одредбама чл. 14. и 43. Правилника о условима и начину остваривања права на регресирање трошкова боравка деце у предшколској установи, одмора и рекреације, на основу којих се тражено право признаје првог дана наредног месеца по подношењу захтева.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01 и "Службени гласник РС", број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
5. Оцењујући наводе подносиоца уставне жалбе да му је у управном поступку који се водио пред Секретаријатом за образовање и дечију заштиту Градске управе града Београда у предмету број 60.3-4793/12 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је управни поступак покренут 31. јула 2012. године, захтевом подносиоца, те да је поступак правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда У. 19301/17 од 9. октобра 2020. године . Из наведеног произлази да је оспорени поступак окончан за осам година и два месеца .
Наведено трајање поступка очигледно указује да поступак није окончан у року који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде поступак, односно суда, броја донетих одлука у том поступку, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да у овом поступку чињенично стање није било сложено, нити су се поставила сложена правна питања.
Уставни суд констатује да је подносилац имао легитиман интерес да се о његовом захтеву одлучи у разумном року. Уставни суд је утврдио да подносилац није допринео трајању поступка.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је поступање другостепеног органа управе и Управног суда превасходно довело до дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд је из списа предмета утврдио да је за осам год ина у предметном поступку донето једно решење првостепеног органа управе, три решења другостепеног органа и да су вођена три управна спора. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети пресуду Pavlyulynets против Украјине, број 70763/01, став 51, од 6. септембра 2005. године, и пресуду Цветковић против Србије , број 17271/04, став 51, од 10. јуна 2008. године). Поред тога, Уставни суд указује да је Управни суд о тужби поднетој 15. јануара 2013. године одлучио након једне године и девет месеци, о тужби поднетој 23. фебруара 2015. године након две године и четири месеца и о тужби поднетој 19. децембра 2017. године након више од две године и девет месеци.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је у конкретном случају повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, сагласно одредби члана 89. ст ав. 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Подносилац је уставну жалбу поднео и против пресуде Управног суда У. 19301/17 од 9. октобра 2020. године, због повреде начела и права из чл. 21, 32, 36. и 58. Устава.
Детаљно образложеном уставном жалбом подносилац уставне жалбе указује на недостатке спроведеног поступка пред органима управе и судом, који су имали за последицу да у управносудском поступку чињенично стање није правилно утврђено, а из чега је произашла уставноправно неприхватљива примена материјалног права, на штету подносиоца уставне жалбе.
Полазећи од садржине уставне жалбе, у којој подносилац углавном понавља разлоге већ изнете у поступку који је претходио уставносудском, Уставни суд је оценио да се наводи подносиоца не могу прихватити као уставноправни разлози за тврдње о повреди права на правично суђење из члана 32. Устава, већ се од Уставног суда, у суштини, тражи да као инстанциони суд још једном испита законитост одлука донетих у претходно вођеном управносудском поступку.
Поводом истакнуте повреде права на једнаку заштиту права, Уставни суд указује да је одредбом члана 36. став 1. Устава свакоме зајемчена једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе. Из наведене садржине зајемченог права следи да до ускраћивања једнаке заштите права пред судовима, односно другим органима и организацијама чије се радње и акти могу оспоравати уставном жалбом, може доћи пре свега неједнаким поступањем у истим чињеничним и правним ситуацијама.
Како подносилац уставне жалбе није Уставном суду доставио доказе да је Управни суд у истој чињеничној и правној ситуацији доносио другачије (различите) одлуке од одлуке која се оспорава уставном жалбом, то је Уставни суд оценио да уставна жалба не садржи ни уставноправне разлоге којима би била поткрепљена тврдња о ускраћивању једнаке заштите права подносиоцу уставне жалбе.
Како повреду права на имовину из члана 58. Устава подносилац, у суштини, изводи из повреде права на правично суђење, то Уставни суд, с обзиром на претходно наведено, ове наводе није посебно разматрао.
У односу на позивање на повреду начела забране дискриминације из члана 21. Устава, Уставни суд и овом приликом истиче да се одредбама члана 21. Устава не јемчи ниједно самостално људско или мањинско право или слобода, већ се такође утврђује начело у складу са којим се остварују сва Уставом зајемчена права и слободе, те да до његове повреде може доћи само уколико је истовремено утврђена повреда неког одређеног људског права или слободе, а што овде није случај.
Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу, јер нису испуњене Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. Имајући у виду све изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.