Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 25. марта 2009. године, донео је
О Д Л У К У
1. Одбијају се предлози за утврђивање неуставности и не прихватају иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба чл. 1, 2. и 4, члана 7. став 2. тачка 1), члана 16. став 1, чл. 23. и 73. Закона о заштити конкуренције („Службени гласник РС“, број 79/05).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката или радњи предузетих на основу Закона из тачке 1.
3. Одбацују се предлози и иницијативе за оцену сагласности Закона из тачке 1. са Законом о регистрацији привредних субјеката ("Службени гласник РС", бр. 55/04 и 61/05), Законом о приватним предузетницима ("Службени гласник СРС", бр. 54/89 и 9/90 и "Службени гласник РС", бр. 19/91, 46/91, 31/93, 39/93, 53/93, 67/93, 48/94, 53/95, 35/02, 55/04 и 101/05), Законом о предузећима ("Службени лист СРЈ", бр. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 и 36/02), Законом о ценама ("Службени гласник РС", број 79/05), Законом о тржишту хартија од вредности и другим финансијским инструментима ("Службени гласник РС", број 47/06) и Законом о прекршајима ("Службени гласник СРС", број 44/89 и "Службени гласник РС", бр. 21/90, 11/92, 6/93, 20/93, 53/93, 67/93, 28/94, 16/97, 37/97, 36/98, 44/98, 65/01, 55/04, 101/05 и 116/08).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду су поднети предлози и иницијативе за оцену уставности Закона о заштити конкуренције ("Службени гласник РС", број 79/05). Предлагачи и иницијатори оспоравају одредбе чл. 2. и 4. Закона, наводећи да физичко лице, без регистровања и овлашћења одговарајућих државних органа, не може бити правно ваљан учесник на тржишту, односно легалан учесник у промету. Даље наводе да оспореном одредбом члана 4. став 2. Закона није одређен правни статус изузетих учесника на тржишту у односу на остале учеснике, нити је законски прецизиран појам „делатности од општег интереса“ у односу на остале „обичне“ делатности, тако да изузимање једне категорије учесника представља опасност од стварања монопола на тржишту, чиме се повређују одредбе чл. 57. и 64. Устава од 1990. године. Такође, наводе да се одредбом члана 16. став 1. Закона повређују начела Устава од 1990. године о слободи предузетништва, самосталности предузећа, слободном привређивању свим облицима својине, слободи размене робе и услуга, као и да не постоје учесници на тржишту који пословне одлуке у оквиру свог предузећа доносе самостално и независно, јер такви учесници "не могу чинити део тржишног ланца". Наводе и да се одредбом члана 7. став 2. тачка 1) Закона ограничава Уставом зајемчена слобода предузетништва и онемогућава право самосталном привредном субјекту да слободно утврђује цене, што доводи до ограничавања конкуренције и развоја тржишта. Оспоравају и уставност одредаба чл. 1, 23. и 73. Закона, а такође истичу и да је Закон о заштити конкуренције неусаглашен са одредбама других закона, тако да је оспорени Закон "унео неодлучност" међу правна и физичка лица која имају обавезу да примењују његове одредбе, у погледу тога по ком закону треба да поступају. Предлажу да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење конкретних појединачних аката или радњи који могу бити донети, односно предузети од стране Комисије за заштиту конкуренције, а чијим би извршењем могле наступити неотклоњиве штетне последице.
Оспореном одредбом члана 1. Закона о заштити конкуренције („Службени гласник РС“, број 79/05) прописано је да се овим законом уређује заштита конкуренције на тржишту ради обезбеђивања равноправности учесника на тржишту, а у циљу подстицања економске ефикасности и остваривања економског благостања друштва у целини, нарочито потрошача и оснива се Комисија за заштиту конкуренције.
Оспореном одредбом члана 2. став 1. Закона прописано је да се повредом конкуренције у смислу овог закона сматрају акти и радње привредних субјеката и других правних и физичких лица и осталих учесника на тржишту, и то: споразуми којима се битно спречава, ограничава или нарушава конкуренција (тачка 1)); злоупотреба доминантног положаја (тачка 2)); концентрација којом се битно спречава, ограничава или нарушава конкуренција, пре свега стварањем, односно јачањем доминантног положаја на тржишту (тачка 3)). Оспореном одредбом става 2. истог члана Закона је прописано да се битно спречавање, ограничавање или нарушавање конкуренције из става 1. тач. 1) и 3) овог члана процењује, у зависности од конкретног случаја, према степену и динамици промена у структури релевантног тржишта, ограничењима и могућностима равноправног приступа тржишту нових конкурената, разлозима за напуштање тржишта од стране постојећих конкурената, променама којима се ограничава могућност снабдевања тржишта, степену погодности насталих за потрошаче и другим околностима од утицаја на повреду конкуренције, док је оспореном одредбом става 3. наведеног члана прописано да Влада Републике Србије ближе прописује критеријуме из става 2. овог члана.
Одредбама члана 4. Закона прописано је: да се овај закон примењује на сва правна и физичка лица и државне органе, органе територијалне аутономије и локалне самоуправе који, посредно или непосредно, учествују у промету роба или услуга и који својим актима и радњама врше или могу вршити повреде конкуренције, и то на: привредна друштва, предузетнике и предузећа, независно од облика својине, седишта, а за предузетнике независно и од држављанства и пребивалишта, да се примењује на друга физичка и правна лица која непосредно или посредно, стално, повремено или једнократно учествују у промету роба и/или услуга, а независно од њиховог правног статуса, облика својине, држављанства, седишта или пребивалишта (синдикати, пословна удружења, спортске организације, установе, задруге, носиоци права интелектуалне својине и др), као и на државне органе, органе територијалне аутономије и локалне самоуправе, када посредно или непосредно учествују у промету робе или услуга (став 1. тач. 1) до 3)); да се овај закон не примењује на предузећа, привредна друштва и предузетнике, који обављају делатности од општег интереса, као и на лица којима је актом надлежног органа додељен фискални монопол, ако би примена овог закона спречила обављање делатности од општег интереса, односно обављање поверених послова (став 2.).
Оспореном одредбом члана 7. став 2. тачка 1) Закона прописано је да су акти који за циљ или последицу имају или могу имати битно спречавање, ограничавање или нарушавање конкуренције на релевантном тржишту, у смислу овог закона, споразуми, уговори, поједине одредбе уговора, изричити или прећутни договори, усаглашене праксе, одлуке удружења учесника на тржишту (у даљем тексту: споразуми), те да су ти споразуми забрањени и ништави, а нарочито споразуми којима се непосредно или посредно утврђују куповне или продајне цене или други услови трговине.
Оспореном одредбом члана 16. став 1. Закона прописано је да доминантан положај на релевантном тржишту има учесник на тржишту који послује независно од других учесника на тржишту, односно који доноси пословне одлуке не водећи рачуна о пословним одлукама својих конкурената, добављача, купаца, и/или крајњих корисника његове робе и/или услуга.
Одредбама члана 21. Закона одређује се појам концентрације, односно случајеви у којима настаје концентрација учесника на тржишту, док је оспореним одредбама члана 23. Закона прописано: да се концентрација из члана 21. Закона спроводи по прибављеном одобрењу које на захтев учесника на тржишту издаје Комисија (став 1.); да се захтев из става 1. овог члана подноси под условом да заједнички укупан годишњи приход свих учесника у концентрацији остварен на тржишту Републике Србије у претходној обрачунској години прелази износ од 10 (десет) милиона евра, у динарској противвредности по курсу на дан састављања годишњег рачуна или да заједнички укупан годишњи приход учесника у концентрацији остварен на светском тржишту у претходној обрачунској години прелази износ од 50 (педесет) милина евра, у динарској противвредности по курсу на дан састављања годишњег рачуна, при чему најмање један учесник на тржишту који је учесник концентрације мора да буде регистрован на територији Републике Србије (став 2. тач. 1) и 2)); да ће се у првој години пословања приход из става 2. овог члана рачунати на основу прихода оствареног у текућој обрачунској години на нивоу 12 месеци (став 3.); да се при рачунању годишњег укупног прихода из става 2. овог члана неће рачунати приход који ти учесници на тржишту остваре у међусобној размени (став 4.); да су учесници концентрације дужни да прекину спровођење концентрације до доношења решења Комисије којим се намеравана концентрација одобрава или до истека рока од четири месеца од дана подношења захтева (став 5.); да Влада ближе уређује садржину и начин подношења захтева за издавање одобрења за спровођење концентрације (став 6.).
Оспореним одредбама члана 73. Закона прописане су заштитне мере, тако што је предвиђено да се учеснику на тржишту који је учинио прекршај из члана 71. став 1. овог закона изриче заштитна мера одузимања предмета и забране вршења одређене делатности, а одговорном лицу у правном лицу које је учинило наведени прекршај изриче заштитна мера забране вршења одређених послова.
Чланом 71. Закона прописани су прекршаји за повреде овог Закона које учине учесници на тржишту и одређене су новчане казне за прекршаје.
Чланом 112. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07) прописано је да ће се поступци пред Уставним судом започети пре дана ступања на снагу овог закона окончати по одредбама овог закона.
Сагласно одредбама члана 167. Устава Републике Србије, којима је утврђена надлежност Уставног суда, да, између осталог, одлучује о сагласности закона и других општих аката са Уставом, Уставни суд оцену уставности врши у односу на одредбе важећег Устава.
Уставом је утврђено: да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине и да је Република Србија јединствено привредно подручје са јединственим тржиштем роба, рада, капитала и услуга, (члан 82. ст. 1. и 2.); да је предузетништво слободно, а да се може ограничити законом, ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности Републике Србије (члан 83.); да сви имају једнак правни положај на тржишту, да су забрањени акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја, да права стечена улагањем капитала на основу закона, не могу законом бити умањена и да су страна лица изједначена на тржишту са домаћим (члан 84.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, јединствено тржиште, правни положај привредних субеката, систем обављања појединих привредних и других делатности, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (члан 97. тач. 6. и 7.).
Оспорене одредбе чл. 1, 2. и 4. Закона о заштити конкуренције налазе се у одељку основних одредби тог закона, које одређују предмет заштите конкуренције на тржишту и циљ који се том заштитом жели постићи (члан 1.), дефинишу повреде конкуренције (члан 2.) и опредељују круг лица на које се Закон примењује (члан 4.). Уставни суд је оценио да се садржином оспорених одредаба Закона не угрожавају уставна начела о јединственом тржишту, отвореном и слободном тржишту, као и слободи предузетништва. Напротив, Уставни суд налази да су наведене законске одредбе, с обзиром на своју садржину и начин уређивања поменутих питања, у функцији остварења Уставом прокламоване забране ограничења слободе конкуренције на тржишту стварањем или злоупотребом монополског, односно доминантног положаја. Такође, Суд оцењује да се у уређивању наведених питања у оспореним одредбама чл. 1, 2. и 4. Закона законодавац кретао у оквиру својих овлашћења утврђених у одредбама члана 97. тач. 6. и 7. Устава.
Поводом оспорене одредбе члана 4. став 2. Закона, Уставни суд је становишта да се одредбама којима се одређују субјекти на које се наведени Закон примењује, односно не примењује, под Законом прописаним условима, не нарушава начело једнаког правног положаја привредних субјеката на тржишту. Ово из разлога што се прописани законски критеријуми подједнако односе на сва лица која се нађу у истој правној ситуацији. Таквим законским уређењем нису установљена права физичких лица да мимо Законом прописаних оквира учествују у правном промету и обављају привредну делатност, а да при том немају статус привредних субјеката. Под привредним субјектима се сматрају лица која обављају привредну делатност у статусу правних лица, као и физичка лица која то чине у статусу предузетника. Међутим, учешће у привредном животу није сведено само на обављање привредне делатности у правној форми привредног друштва или предузетника. Оно се остварује и доношењем одређених аката и одлука које су у надлежности појединаца, односно физичких лица као органа управљања привредних субјеката. Зато се повреда правила о заштити конкуренције може учинити и делањем наведених физичких лица у доношењу одговарајућих одлука у име и за рачун привредних субјеката, па је отуда у складу са Уставом и прописивање одредбом члана 73. став 2. Закона заштитних мера за физичка лица која су у правном лицу учествовала у доношењу одлука којима се крше законска правила о заштити конкуренције.
Суд сматра да су неосновани и наводи иницијатора да оспореним законским одредбама није прецизиран појам делатности од општег интереса. Шта је делатност од општег интереса у Републици Србији прописано је одредбом члана 2. Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса („Службени гласник РС“, бр. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05 и 123/07). Сагласно том Закону, делатношћу од општег интереса се сматрају делатности у области: производње, преноса и дистрибуције електричне енергије; производње и прераде угља; истраживања, производње, прераде, транспорта и дистрибуције нафте и нафтних деривата; железничког, поштанског и ваздушног саобраћаја; телекомуникација; издавања Службеног гласника Републике Србије; информисања; издавања уџбеника; коришћења, управљања, заштите и унапређења добара од општег интереса; комуналне делатности; делатности од стратешког интереса за Републику, као и делатности неопходне за рад државних органа и органа јединица локалне самоуправе утврђене законом. Стога се и под појмом делатности од општег интереса утврђеног у одредби члана 4. став 2. Закона о заштити конкуренције, подразумевају и могу подразумевати само делатности прописане одредбом члана 2. Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса.
Поред тога, Суд оцењује да није несагласно са Уставом изузимање одређених привредних субјеката од примене одредаба Закона о заштити конкуренције, имајући у виду да се изузеци односе на привредне субјекте који обављају делатности од општег друштвеног интереса, односно лица којима је актом надлежног органа додељен фискални монопол. Ово стога што законски појам делатности од општег интереса обухвата оне делатности које су неопходан услов живота и рада грађана, те неопходност стварања законских услова за несметано обављање ових делатности, по оцени Суда, даје основа законодавцу да уређујући систем обављања појединих делатности, сагласно свом уставном овлашћењу (члан 97. тачка 6. Устава), предвиди да се на привредне субјекте који обављају ове делатности не примењују забране прописане Законом о заштити конкуренције, као и да би излагање ових субјеката условима оштре тржишне конкуренције, без наведених законских решења могло да доведе у питање обављање саме делатности, чиме би се угрозило остваривање општег интереса грађана. Из наведених разлога, Суд налази да се законским прописивањем наведеног круга лица која су изузета од примене правила о заштити конкуренције не крши уставно начело о једнаком правном положају појединих привредних субјеката на тржишту.
Оцена Уставног суда је да се не може прихватити ни тврдња предлагача да се забраном закључења споразума о одређивању цена (члан 7. став 2. оспореног Закона) умањује, односно спречава конкуренција. Напротив, договарање цене може имати за последицу фаворизовање одређених привредних субјеката на рачун других учесника у привредном животу, са циљем да се увођењем дампиншких цена елиминишу из тржишне утакмице они који послују под реалним тржишним условима, а што би било противно одредбама члана 84. Устава.
Такође, по оцени Уставног суда, законско одређење доминантног положаја на тржишту и појма концентрације, спровођење концентрације, као и уређење заштите конкуренције и прописивање мера за прекршиоце забрањених видова њеног ограничења и нарушавања (чл. 16, 21. и 23. Закона) није у супротности са уставним одредбама о слободи предузетништва, једнаком правном положају на тржишту, самосталности привредних субјеката, отвореном и слободном тржишту. Наиме, концентрација по својој суштини није примерена тржишној привреди, односно тржишном начину привређивања, јер може довести до доминантног и монополског положаја појединих субјеката. Међутим, како се удруживање и заједнички наступ на тржишту може предузети и у циљу стварања равноправних односа учесника у тржишној утакмици, то се, према становишту Суда, законом мора прописати када је и под којим условима концентрација допуштена, да би се такви односи подвели у легалне оквире. Сагласно оспореним одредбама Закона, концентрацију је могуће допустити уз посебно одобрење надлежног државног органа, и то само за оне привредне субјекте који заједнички остварују укупан годишњи приход на домаћем, односно светском тржишту у износу који прелази Законом прописани цензус. Таквим одређењем допуштене концентрације спречавају се могуће злоупотребе које такав акт сам по себи носи, па се, следствено томе, ни Законом прописана правила не могу сматрати несагласним са Уставом.
Полазећи од свега наведеног, по оцени Суда, нису основани наводи у поднетим предлозима и иницијативама, па су се стекли услови да Уставни суд, сагласно одредбама члана 45. тачка 14) и члана 53. став 3. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07) одбије предлоге и не прихвати иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба чл. 1, 2. и 4, члана 7. став 2. тачка 1), члана 16. став 1, чл. 23. и 73. Закона о заштити конкуренције наведеног у изреци.
С обзиром на то да је донео коначну одлуку у овој правној ствари, захтев за обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу оспореног Закона Суд је одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду.
Одредбе Закона о заштити конкуренције оспоравају се и у односу на Закон о регистрацији привредних субјеката ("Службени гласник РС", бр. 55/04 и 61/05), Закон о приватним предузетницима ("Службени гласник СРС", бр. 54/89 и 9/90 и "Службени гласник РС", бр. 19/91, 46/91, 31/93, 39/93, 53/93, 67/93, 48/94, 53/95, 35/02, 55/04 и 101/05), Закон о предузећима ("Службени лист СРЈ", бр. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 и 36/02), Закон о ценама ("Службени гласник РС", број 79/05), Закон о тржишту хартија од вредности и другим финансијским инструментима ("Службени гласник РС", број 47/06) и Закон о прекршајима ("Службени гласник СРС", број 44/89 и "Службени гласник РС", бр. 21/90, 11/92, 6/93, 20/93, 53/93, 67/93, 28/94, 16/97, 37/97, 36/98, 44/98, 65/01, 55/04, 101/05 и 116/08). Осим тога оспорава се и примена оспореног Закона у пракси. Међутим, Уставни суд, у смислу одредаба члана 167. Устава, није надлежан за оцену међусобне сагласности закона, као ни за оцену примене закона у пракси, те је, стога, у овом делу Суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, поднете предлоге и иницијативе одбацио због ненадлежности.
На основу изложеног и одредаба члана 45. тачка 14), члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду и члана 82. став 1. тачка 1. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић
Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 25. марта 2009. године, донео је
О Д Л У К У
1. Одбијају се предлози за утврђивање неуставности и не прихватају иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба чл. 1, 2. и 4, члана 7. став 2. тачка 1), члана 16. став 1, чл. 23. и 73. Закона о заштити конкуренције („Службени гласник РС“, број 79/05).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката или радњи предузетих на основу Закона из тачке 1.
3. Одбацују се предлози и иницијативе за оцену сагласности Закона из тачке 1. са Законом о регистрацији привредних субјеката ("Службени гласник РС", бр. 55/04 и 61/05), Законом о приватним предузетницима ("Службени гласник СРС", бр. 54/89 и 9/90 и "Службени гласник РС", бр. 19/91, 46/91, 31/93, 39/93, 53/93, 67/93, 48/94, 53/95, 35/02, 55/04 и 101/05), Законом о предузећима ("Службени лист СРЈ", бр. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 и 36/02), Законом о ценама ("Службени гласник РС", број 79/05), Законом о тржишту хартија од вредности и другим финансијским инструментима ("Службени гласник РС", број 47/06) и Законом о прекршајима ("Службени гласник СРС", број 44/89 и "Службени гласник РС", бр. 21/90, 11/92, 6/93, 20/93, 53/93, 67/93, 28/94, 16/97, 37/97, 36/98, 44/98, 65/01, 55/04, 101/05 и 116/08).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду су поднети предлози и иницијативе за оцену уставности Закона о заштити конкуренције ("Службени гласник РС", број 79/05). Предлагачи и иницијатори оспоравају одредбе чл. 2. и 4. Закона, наводећи да физичко лице, без регистровања и овлашћења одговарајућих државних органа, не може бити правно ваљан учесник на тржишту, односно легалан учесник у промету. Даље наводе да оспореном одредбом члана 4. став 2. Закона није одређен правни статус изузетих учесника на тржишту у односу на остале учеснике, нити је законски прецизиран појам „делатности од општег интереса“ у односу на остале „обичне“ делатности, тако да изузимање једне категорије учесника представља опасност од стварања монопола на тржишту, чиме се повређују одредбе чл. 57. и 64. Устава од 1990. године. Такође, наводе да се одредбом члана 16. став 1. Закона повређују начела Устава од 1990. године о слободи предузетништва, самосталности предузећа, слободном привређивању свим облицима својине, слободи размене робе и услуга, као и да не постоје учесници на тржишту који пословне одлуке у оквиру свог предузећа доносе самостално и независно, јер такви учесници "не могу чинити део тржишног ланца". Наводе и да се одредбом члана 7. став 2. тачка 1) Закона ограничава Уставом зајемчена слобода предузетништва и онемогућава право самосталном привредном субјекту да слободно утврђује цене, што доводи до ограничавања конкуренције и развоја тржишта. Оспоравају и уставност одредаба чл. 1, 23. и 73. Закона, а такође истичу и да је Закон о заштити конкуренције неусаглашен са одредбама других закона, тако да је оспорени Закон "унео неодлучност" међу правна и физичка лица која имају обавезу да примењују његове одредбе, у погледу тога по ком закону треба да поступају. Предлажу да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење конкретних појединачних аката или радњи који могу бити донети, односно предузети од стране Комисије за заштиту конкуренције, а чијим би извршењем могле наступити неотклоњиве штетне последице.
Оспореном одредбом члана 1. Закона о заштити конкуренције („Службени гласник РС“, број 79/05) прописано је да се овим законом уређује заштита конкуренције на тржишту ради обезбеђивања равноправности учесника на тржишту, а у циљу подстицања економске ефикасности и остваривања економског благостања друштва у целини, нарочито потрошача и оснива се Комисија за заштиту конкуренције.
Оспореном одредбом члана 2. став 1. Закона прописано је да се повредом конкуренције у смислу овог закона сматрају акти и радње привредних субјеката и других правних и физичких лица и осталих учесника на тржишту, и то: споразуми којима се битно спречава, ограничава или нарушава конкуренција (тачка 1)); злоупотреба доминантног положаја (тачка 2)); концентрација којом се битно спречава, ограничава или нарушава конкуренција, пре свега стварањем, односно јачањем доминантног положаја на тржишту (тачка 3)). Оспореном одредбом става 2. истог члана Закона је прописано да се битно спречавање, ограничавање или нарушавање конкуренције из става 1. тач. 1) и 3) овог члана процењује, у зависности од конкретног случаја, према степену и динамици промена у структури релевантног тржишта, ограничењима и могућностима равноправног приступа тржишту нових конкурената, разлозима за напуштање тржишта од стране постојећих конкурената, променама којима се ограничава могућност снабдевања тржишта, степену погодности насталих за потрошаче и другим околностима од утицаја на повреду конкуренције, док је оспореном одредбом става 3. наведеног члана прописано да Влада Републике Србије ближе прописује критеријуме из става 2. овог члана.
Одредбама члана 4. Закона прописано је: да се овај закон примењује на сва правна и физичка лица и државне органе, органе територијалне аутономије и локалне самоуправе који, посредно или непосредно, учествују у промету роба или услуга и који својим актима и радњама врше или могу вршити повреде конкуренције, и то на: привредна друштва, предузетнике и предузећа, независно од облика својине, седишта, а за предузетнике независно и од држављанства и пребивалишта, да се примењује на друга физичка и правна лица која непосредно или посредно, стално, повремено или једнократно учествују у промету роба и/или услуга, а независно од њиховог правног статуса, облика својине, држављанства, седишта или пребивалишта (синдикати, пословна удружења, спортске организације, установе, задруге, носиоци права интелектуалне својине и др), као и на државне органе, органе територијалне аутономије и локалне самоуправе, када посредно или непосредно учествују у промету робе или услуга (став 1. тач. 1) до 3)); да се овај закон не примењује на предузећа, привредна друштва и предузетнике, који обављају делатности од општег интереса, као и на лица којима је актом надлежног органа додељен фискални монопол, ако би примена овог закона спречила обављање делатности од општег интереса, односно обављање поверених послова (став 2.).
Оспореном одредбом члана 7. став 2. тачка 1) Закона прописано је да су акти који за циљ или последицу имају или могу имати битно спречавање, ограничавање или нарушавање конкуренције на релевантном тржишту, у смислу овог закона, споразуми, уговори, поједине одредбе уговора, изричити или прећутни договори, усаглашене праксе, одлуке удружења учесника на тржишту (у даљем тексту: споразуми), те да су ти споразуми забрањени и ништави, а нарочито споразуми којима се непосредно или посредно утврђују куповне или продајне цене или други услови трговине.
Оспореном одредбом члана 16. став 1. Закона прописано је да доминантан положај на релевантном тржишту има учесник на тржишту који послује независно од других учесника на тржишту, односно који доноси пословне одлуке не водећи рачуна о пословним одлукама својих конкурената, добављача, купаца, и/или крајњих корисника његове робе и/или услуга.
Одредбама члана 21. Закона одређује се појам концентрације, односно случајеви у којима настаје концентрација учесника на тржишту, док је оспореним одредбама члана 23. Закона прописано: да се концентрација из члана 21. Закона спроводи по прибављеном одобрењу које на захтев учесника на тржишту издаје Комисија (став 1.); да се захтев из става 1. овог члана подноси под условом да заједнички укупан годишњи приход свих учесника у концентрацији остварен на тржишту Републике Србије у претходној обрачунској години прелази износ од 10 (десет) милиона евра, у динарској противвредности по курсу на дан састављања годишњег рачуна или да заједнички укупан годишњи приход учесника у концентрацији остварен на светском тржишту у претходној обрачунској години прелази износ од 50 (педесет) милина евра, у динарској противвредности по курсу на дан састављања годишњег рачуна, при чему најмање један учесник на тржишту који је учесник концентрације мора да буде регистрован на територији Републике Србије (став 2. тач. 1) и 2)); да ће се у првој години пословања приход из става 2. овог члана рачунати на основу прихода оствареног у текућој обрачунској години на нивоу 12 месеци (став 3.); да се при рачунању годишњег укупног прихода из става 2. овог члана неће рачунати приход који ти учесници на тржишту остваре у међусобној размени (став 4.); да су учесници концентрације дужни да прекину спровођење концентрације до доношења решења Комисије којим се намеравана концентрација одобрава или до истека рока од четири месеца од дана подношења захтева (став 5.); да Влада ближе уређује садржину и начин подношења захтева за издавање одобрења за спровођење концентрације (став 6.).
Оспореним одредбама члана 73. Закона прописане су заштитне мере, тако што је предвиђено да се учеснику на тржишту који је учинио прекршај из члана 71. став 1. овог закона изриче заштитна мера одузимања предмета и забране вршења одређене делатности, а одговорном лицу у правном лицу које је учинило наведени прекршај изриче заштитна мера забране вршења одређених послова.
Чланом 71. Закона прописани су прекршаји за повреде овог Закона које учине учесници на тржишту и одређене су новчане казне за прекршаје.
Чланом 112. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07) прописано је да ће се поступци пред Уставним судом започети пре дана ступања на снагу овог закона окончати по одредбама овог закона.
Сагласно одредбама члана 167. Устава Републике Србије, којима је утврђена надлежност Уставног суда, да, између осталог, одлучује о сагласности закона и других општих аката са Уставом, Уставни суд оцену уставности врши у односу на одредбе важећег Устава.
Уставом је утврђено: да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине и да је Република Србија јединствено привредно подручје са јединственим тржиштем роба, рада, капитала и услуга, (члан 82. ст. 1. и 2.); да је предузетништво слободно, а да се може ограничити законом, ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности Републике Србије (члан 83.); да сви имају једнак правни положај на тржишту, да су забрањени акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја, да права стечена улагањем капитала на основу закона, не могу законом бити умањена и да су страна лица изједначена на тржишту са домаћим (члан 84.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, јединствено тржиште, правни положај привредних субеката, систем обављања појединих привредних и других делатности, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (члан 97. тач. 6. и 7.).
Оспорене одредбе чл. 1, 2. и 4. Закона о заштити конкуренције налазе се у одељку основних одредби тог закона, које одређују предмет заштите конкуренције на тржишту и циљ који се том заштитом жели постићи (члан 1.), дефинишу повреде конкуренције (члан 2.) и опредељују круг лица на које се Закон примењује (члан 4.). Уставни суд је оценио да се садржином оспорених одредаба Закона не угрожавају уставна начела о јединственом тржишту, отвореном и слободном тржишту, као и слободи предузетништва. Напротив, Уставни суд налази да су наведене законске одредбе, с обзиром на своју садржину и начин уређивања поменутих питања, у функцији остварења Уставом прокламоване забране ограничења слободе конкуренције на тржишту стварањем или злоупотребом монополског, односно доминантног положаја. Такође, Суд оцењује да се у уређивању наведених питања у оспореним одредбама чл. 1, 2. и 4. Закона законодавац кретао у оквиру својих овлашћења утврђених у одредбама члана 97. тач. 6. и 7. Устава.
Поводом оспорене одредбе члана 4. став 2. Закона, Уставни суд је становишта да се одредбама којима се одређују субјекти на које се наведени Закон примењује, односно не примењује, под Законом прописаним условима, не нарушава начело једнаког правног положаја привредних субјеката на тржишту. Ово из разлога што се прописани законски критеријуми подједнако односе на сва лица која се нађу у истој правној ситуацији. Таквим законским уређењем нису установљена права физичких лица да мимо Законом прописаних оквира учествују у правном промету и обављају привредну делатност, а да при том немају статус привредних субјеката. Под привредним субјектима се сматрају лица која обављају привредну делатност у статусу правних лица, као и физичка лица која то чине у статусу предузетника. Међутим, учешће у привредном животу није сведено само на обављање привредне делатности у правној форми привредног друштва или предузетника. Оно се остварује и доношењем одређених аката и одлука које су у надлежности појединаца, односно физичких лица као органа управљања привредних субјеката. Зато се повреда правила о заштити конкуренције може учинити и делањем наведених физичких лица у доношењу одговарајућих одлука у име и за рачун привредних субјеката, па је отуда у складу са Уставом и прописивање одредбом члана 73. став 2. Закона заштитних мера за физичка лица која су у правном лицу учествовала у доношењу одлука којима се крше законска правила о заштити конкуренције.
Суд сматра да су неосновани и наводи иницијатора да оспореним законским одредбама није прецизиран појам делатности од општег интереса. Шта је делатност од општег интереса у Републици Србији прописано је одредбом члана 2. Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса („Службени гласник РС“, бр. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05 и 123/07). Сагласно том Закону, делатношћу од општег интереса се сматрају делатности у области: производње, преноса и дистрибуције електричне енергије; производње и прераде угља; истраживања, производње, прераде, транспорта и дистрибуције нафте и нафтних деривата; железничког, поштанског и ваздушног саобраћаја; телекомуникација; издавања Службеног гласника Републике Србије; информисања; издавања уџбеника; коришћења, управљања, заштите и унапређења добара од општег интереса; комуналне делатности; делатности од стратешког интереса за Републику, као и делатности неопходне за рад државних органа и органа јединица локалне самоуправе утврђене законом. Стога се и под појмом делатности од општег интереса утврђеног у одредби члана 4. став 2. Закона о заштити конкуренције, подразумевају и могу подразумевати само делатности прописане одредбом члана 2. Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса.
Поред тога, Суд оцењује да није несагласно са Уставом изузимање одређених привредних субјеката од примене одредаба Закона о заштити конкуренције, имајући у виду да се изузеци односе на привредне субјекте који обављају делатности од општег друштвеног интереса, односно лица којима је актом надлежног органа додељен фискални монопол. Ово стога што законски појам делатности од општег интереса обухвата оне делатности које су неопходан услов живота и рада грађана, те неопходност стварања законских услова за несметано обављање ових делатности, по оцени Суда, даје основа законодавцу да уређујући систем обављања појединих делатности, сагласно свом уставном овлашћењу (члан 97. тачка 6. Устава), предвиди да се на привредне субјекте који обављају ове делатности не примењују забране прописане Законом о заштити конкуренције, као и да би излагање ових субјеката условима оштре тржишне конкуренције, без наведених законских решења могло да доведе у питање обављање саме делатности, чиме би се угрозило остваривање општег интереса грађана. Из наведених разлога, Суд налази да се законским прописивањем наведеног круга лица која су изузета од примене правила о заштити конкуренције не крши уставно начело о једнаком правном положају појединих привредних субјеката на тржишту.
Оцена Уставног суда је да се не може прихватити ни тврдња предлагача да се забраном закључења споразума о одређивању цена (члан 7. став 2. оспореног Закона) умањује, односно спречава конкуренција. Напротив, договарање цене може имати за последицу фаворизовање одређених привредних субјеката на рачун других учесника у привредном животу, са циљем да се увођењем дампиншких цена елиминишу из тржишне утакмице они који послују под реалним тржишним условима, а што би било противно одредбама члана 84. Устава.
Такође, по оцени Уставног суда, законско одређење доминантног положаја на тржишту и појма концентрације, спровођење концентрације, као и уређење заштите конкуренције и прописивање мера за прекршиоце забрањених видова њеног ограничења и нарушавања (чл. 16, 21. и 23. Закона) није у супротности са уставним одредбама о слободи предузетништва, једнаком правном положају на тржишту, самосталности привредних субјеката, отвореном и слободном тржишту. Наиме, концентрација по својој суштини није примерена тржишној привреди, односно тржишном начину привређивања, јер може довести до доминантног и монополског положаја појединих субјеката. Међутим, како се удруживање и заједнички наступ на тржишту може предузети и у циљу стварања равноправних односа учесника у тржишној утакмици, то се, према становишту Суда, законом мора прописати када је и под којим условима концентрација допуштена, да би се такви односи подвели у легалне оквире. Сагласно оспореним одредбама Закона, концентрацију је могуће допустити уз посебно одобрење надлежног државног органа, и то само за оне привредне субјекте који заједнички остварују укупан годишњи приход на домаћем, односно светском тржишту у износу који прелази Законом прописани цензус. Таквим одређењем допуштене концентрације спречавају се могуће злоупотребе које такав акт сам по себи носи, па се, следствено томе, ни Законом прописана правила не могу сматрати несагласним са Уставом.
Полазећи од свега наведеног, по оцени Суда, нису основани наводи у поднетим предлозима и иницијативама, па су се стекли услови да Уставни суд, сагласно одредбама члана 45. тачка 14) и члана 53. став 3. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07) одбије предлоге и не прихвати иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба чл. 1, 2. и 4, члана 7. став 2. тачка 1), члана 16. став 1, чл. 23. и 73. Закона о заштити конкуренције наведеног у изреци.
С обзиром на то да је донео коначну одлуку у овој правној ствари, захтев за обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу оспореног Закона Суд је одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду.
Одредбе Закона о заштити конкуренције оспоравају се и у односу на Закон о регистрацији привредних субјеката ("Службени гласник РС", бр. 55/04 и 61/05), Закон о приватним предузетницима ("Службени гласник СРС", бр. 54/89 и 9/90 и "Службени гласник РС", бр. 19/91, 46/91, 31/93, 39/93, 53/93, 67/93, 48/94, 53/95, 35/02, 55/04 и 101/05), Закон о предузећима ("Службени лист СРЈ", бр. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 и 36/02), Закон о ценама ("Службени гласник РС", број 79/05), Закон о тржишту хартија од вредности и другим финансијским инструментима ("Службени гласник РС", број 47/06) и Закон о прекршајима ("Службени гласник СРС", број 44/89 и "Службени гласник РС", бр. 21/90, 11/92, 6/93, 20/93, 53/93, 67/93, 28/94, 16/97, 37/97, 36/98, 44/98, 65/01, 55/04, 101/05 и 116/08). Осим тога оспорава се и примена оспореног Закона у пракси. Међутим, Уставни суд, у смислу одредаба члана 167. Устава, није надлежан за оцену међусобне сагласности закона, као ни за оцену примене закона у пракси, те је, стога, у овом делу Суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, поднете предлоге и иницијативе одбацио због ненадлежности.
На основу изложеног и одредаба члана 45. тачка 14), члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду и члана 82. став 1. тачка 1. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић