Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Јован Ћирић и Весна Илић Прелић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби Р . Ј . из села Лукавац код Ваљева и С . К . из Ваљева, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. фебруара 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Р. Ј . и С . К . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Ваљеву у предмету број 117-2599/21 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 1.100 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Р. Ј . и з села Лукавац код Ваљева и С. К . из Ваљева поднели су Уставном суду, 22 . марта 2019. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу , допуњену поднесцима од 10. јануара и 22. јула 2020. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, „у поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Ваљеву у предмету број 117-58/09, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 795-120-01-00280/2010-01, Управним судом у предметима У. 31032/10 и У. 8400/12 и који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Жалбеном комисијом Владе “. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање јединственог поступка који се води поводом захтева подносилаца од 23. септембра 2009. године.
У уставној жалби је детаљно описан ток оспореног поступка, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и права на суђење у разумном року , као и право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Ваљеву број 117-2599/21 и документације приложене уз уставну жалбу и њ ене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносиоци уставне жалбе су 23. септембра 2009. године Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Ваљеву (у даљем тексту: првостепени орган) поднели захтев за исплату разлике у плати између радног места „пратилац“ и радног места „полицајац“, за период од 17. септембра 2006. до 17. септембра 2009. године.
Решења првостепеног органа број 117-58/09 од 22. децембра 2009. године и број 117-58/09-6 од 30. марта 2010. године, којима је наведени захтев одбијен као неоснован, поништена су решењима Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган ) број 795-120-01-00280/2010-01 од 18. фебруара 2010. године и број 120-01-409/2010-01 од 14. маја 2010. године.
Решењем првостепеног органа број 117-58/10-12 од 24. августа 2010. године поново је одбијен као неоснован захтев подносилаца. Међутим, решењем другостепеног органа број 120-01-755/2010-01 од 24. новембра 2010. године „ одбијена је жалба подносилаца и поништено наведено другостепено решење“ .
Пресудом Управног суда У. 31032/10 од 15. марта 2012. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак. Ово из разлога што је диспозитивом побијаног решења одбијена жалба и поништено првостепено решење против кога је жалба одбијена, као и што тужени орган није оценио наводе жалбе, чиме су учињене повреде правила поступка из члана 198. став 1. и члана 235. раније важећег Закона о општем управном поступку.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда донео решење број 120-01-481/2012-01 од 8. маја 2012. године, којим је одбијена жалба подносилаца изјављена против првостепеног решења од 24. августа 2010. године.
Пресудом Управног суда У. 8400/12 од 3. новембра 2014. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање. Управни суд је указао на то да тужени орган није оценио наводе жалбе, што су и наводи тужбе, да су подносиоци у цивилном оделу обављали послове пратње и физичког обезбеђења „ВИП личности“, а не послове ванредног или пословног обезбеђења како су евидентирани у радним листама. С тим у вези је истакао да је за пратиоца одређен посебан коефицијент који је већи од коефицијента полицајца и да према законским прописима запослени мора примати плату за послове које обавља без обзира на то на које радно место је распоређен, те је потребно утврдити да ли су подносиоци по наредби обављали послове „пратиоца“.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, другостепени орган је донео решење број 120-01-431/2014-01 од 29. децембра 2014. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење од 24. августа 2010. године и предмет враћен на поновни поступак.
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 18. марта 2016. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-72/2016-01 од 5. априла 2016. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење и о томе обавести другостепени орган.
У даљем току поступка, првостепена решења број 117-8/16-1 од 8. априла 2016. године, број 117-2/17-1 од 21. новембра 2017. године, број 117-46/18-1 од 3. октобра 2018. године, број 117-589/19 од 11. фебруара 2019. године, број 117-1959/19 од 24. маја 2019. године, број 117-2555/19-1 од 16. августа 2019. године, број 117-3245/19-1 од 20. новембра 2019. године, број 117-160/20 од 29. јануара 2020. године, број 117-938/20 од 3. јуна 2020. године, број 117-1413/20 од 26. августа 2020. године, број 117-1762/20 од 19. новембра 2020. године, број 117-240/21 од 17. фебруара 2021. године, број 117-957/21 од 28. маја 2021. године и број 117-1920 /21 од 7. октобра 2021. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништена су другостепеним решењима број 120-01-197/2017-01 од 30. јануара 2017. године, број 120-01-825/2017-01 од 22. децембра 2017. године, број 120-01-1324/2018-01 од 14. новембра 2018. године, број 120-01-2007/2019-01 од 9. априла 2019. године, број 120-01-2267/2019-01 од 5. јула 2019, број 120-01-2536/2019-01 од 4. октобра 2019. године, број 120-01-2899/2019-01 од 23. децембра 2019. године, број 120-01-145/2020-01 од 28. фебруара 2020. године, број 120-01-316/2020-01 од 10. јула 2020. године, број 120-01-570/2020-01 од 2. октобра 2020. године, број 120-01-769/2020-01 од 24. децембра 2020. године, број 120-01-202/2021-01 од 15. априла 2021. године, број 120-01-363/2021-01 од 16. августа 2021. године и број 120-01-466/2021-01 од 17. новембра 2021. године. У свим наведеним решењима другостепеног органа је указано на претходно изнето становиште Управног суда да према законским прописима запослени мора примати плату за послове које обавља без обзира на то на које радно место је распоређен и да је потребно утврдити да ли су подносиоци по наредби обављали послове „пратиоца“.
У том делу поступка подносиоци су користили процесноправна средства за убрзање поступка, и то: накнадни захтев од 23. новембра 2016. године којим су тражили доношење другостепеног решења о жалби против првостепеног решења од 8. априла 2016. године; жалбу од 6. новембра 2017. године изјављену због недоношења у законском року првостепеног решења у извршењу другостепеног решења од 30. јануара 2017. године; жалбу од 3. септембра 2018. године изјављену због недоношења у законском року првостепеног решења у изв ршењу другостепеног решења од 22. децембра 2017. године.
У наставку поступка донето је првостепено решење број 117-2599/21 од 23. децембра 2021. године којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца.
У току је поступак по жалби подносилаца против наведеног првостепеног решења.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе које се односе на поништавање побијаног решења и одлучивање о жалбеном захтеву или управној ствари биле су садржане и у члану 232. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10).
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд је констатовао да оспорени поступак траје од 23. септембра 2009. године, када су подносиоци поднели захтев за исплату разлике у плати. Сагласно својој устаљеној пракси, Уставни суд је у оквиру наведеног периода, који траје 12 година и пет месеци, управни поступак и управни спор, посматрао као јединствену целину.
Уставни суд је оценио да наведено трајање поступка, само по себи, указује да он није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је предмет оспореног поступка од материјалног значаја за подносиоце уставне жалбе и да није чињенично и правно сложен.
Испитујући поступање управних органа и суда у управном спору, Уставни суд је констатовао да је у досадашњем току поступка донето 18 решења првостепеног органа, 19 решења другостепеног органа којима је одлучено о законитости решења првостепеног органа и две пресуде Управног суда. Из тога се јасно може уочити да оспорени поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и одредбе члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). У конкретном поступку су вођена два управна спора, од којих је први трајао једну годину и три месеца, а други две године и пет месеци.
Када је реч о понашању подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, али не у време када су се за то стекли законом прописан и услови. Наиме, подносиоци су пропустили да раније изјаве жалбе због „ћутања администрације“ у периоду који укупно износи око две године.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Ваљеву у предмету број 117-2599/21 повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријал не штете сваком у износу од по 1.100 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно поступање управних органа, пропуштање подносилаца да у периоду од око две године користе правна средства за убрзање поступка, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије, од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка. Уставни суд сматра да се изнете оцене Европског суда могу применити и на оспорени поступак у коме се одлучује о праву полицијских службеника на исплату разлике у плати између радног места „пратилац“ и радног места „полицајац“ за период од три године.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року .
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.