Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, Мирослав Николић и др Тијана Шурлан , чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д. П, М . Р, Ж . Д, Б . Г, З . К, А . Г, М . Е, В . Б, З . Ч, П . Ј, П . В, С . Ј, Д . М, Д . П, Г . К, З . Ћ, Н . Т, З . Д, Б . Х, Г . В . и Д . Г, свих из Руме, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. фебруара 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Д. П, М . Р, Ж . Д, Б . Г, З . К, А . Г, М . Е, В . Б, З . Ч, П . Ј, П . В, С . Ј, Д . М, Д . П, Г . К, З . Ћ, Н . Т, З . Д, Б . Х, Г . В . и Д . Г . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције у предмету број 2021-1/20 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. П . из Руме и остала лица наведена у уводу и у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 30. марта 2017. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу , допуњену поднесцима од 28. јуна и 25. децембра 2019. године, као и 4. јуна и 29. децембра 2020. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступцима који су вођени пред Министарством унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова – Управа за људске ресурсе у предмету број 120- 1-650/09, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01- 107/2009-01, Управним судом у предметима У. 8713/10, У. 9534/12 и У. 11835/15, и у време изјављивања ове уставне жалбе пред Жалбеном комисијом Владе“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је вођен до доношења пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 8713/10 (2009) од 16 . септембра 2010. године, којом је исти био правноснажно окончан, и поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-4826/2010 од 4 . јула 2012. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток оспореног поступка, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
У уставној жалби је предложено да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року, наложи окончање поступка и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 1.500 евра, односно по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, како је прецизирано поднеском од 28. јуна 2019. године.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарствa унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције број 2021-1/20 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 23. октобра 2008. године Министарству унутрашњих послова – Сектор за заштиту и спасавање поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане државних и верских празника, као и за исплату накнаде за исхрану у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора, за период од 1. јануара 2006. године до подношења захтева.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева је правноснажно окончан пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 8713/10 (2009) од 16. септембра 2010. године, којом је одбијена тужба подносилаца.
Д. П , овде подносилац уставне жалбе, је поднео Уставном суду 16. новембра 2010. године уставну жалбу против означене пресуде. Одлуком Уставног суда Уж-4826/2010 од 4. јула 2012. године, у првом делу тачке 1. изреке, усвојена је наведена уставна жалба и утврђено да је том пресудом повређено право подносиоца на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, те је, у тачки 2. изреке, наложено Управном суду – Одељење у Крагујевцу да у року од 60 од дана достављања Одлуке понови поступак по тужби подносиоца поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-107/2009-01 од 9. априла 2009. године. У тачки 3. изреке одређено је да одлука има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду. Наведена одлука Уставног суда достављена је 18. јула 2012. године Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда, Управни суд – Одељење у Крагујевцу је, на седници одржаној 18. априла 2013. године, донео пресуду У. 9534/12, којом је поновљен поступак завршен правноснажном пресудом тог суда од 16. септембра 2010. године, укинута наведена пресуда, уважена тужба подносилаца и поништено другостепено решење од 9. априла 2009. године.
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу , донео решење број 120-01-356/2013-01 од 12. јула 2013. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено решење Министарства унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова – Управа за људске ресурсе (у даљем тексту: првостепени орган) број 120-1-650/09 од 5. марта 2009. године у делу којим је одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане државних и верских празника, те је предмет у том делу враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 29. августа 2014. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-329/2014-01 од 27. новембра 2014. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење.
Решењем првостепеног органа број 1945/15 од 8. априла 2015. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца, док је решењем другостепеног органа број 120-01-152/2015-01 од 1. јула 2015. године одбијена жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 11835/13 од 22. децембра 2015. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Другостепени орган је, у поступку извршења наведене пресуде Управног суда, донео решење број 120-01-21/2016-01 од 5. фебруара 2016. године којим је поништио првостепено решење од 8. априла 2015. године и предмет вратио на поновни поступак.
Првостепени орган поново није донео решење у законом прописаном року, због чега су подносиоци 2. септембра 2016. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 112-01-1331/2016-01 од 3. новембра 2016. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење. Како првостепени орган није поступио по наведеном решењу друго степеног органа, подносиоци су 3. фебруара 2017. године поново изјавили жалбу због „ћутања администрације“, а потом ургенције и тужбу због „двоструког ћутања управе“ од 11. октобра 2017. године .
Првостепено решење број 2610-1/17 од 14. децембра 2017. године, којим је одбијен захтев подносилаца, поништено је другостепеним решењем број 120-01-32/2018-01 од 31. јануара 2018. године. Првостепени орган је, након што су подносиоци изјавили две жалбе због „ћутања администрације“, донео ново решење број 127/18 од 16. октобра 2018. године, које је такође поништено решењем другостепеног органа број 120-01-1326/2018-01 од 14. новембра 2018. године.
Подносиоци су 14. фебруара 2019. године изјавили жалбу због недоношења првостепеног решења у законском року поводом које је другостепени орган донео решење број 120-01-908/2019-01 од 27. фебруара 2019. године, којим је наложио првостепеном органу да у року од 15 дана донесе решење. Како првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, подносиоци су 25. децембра 2019. године поново изјавили жалбу због „ћутања администрације“.
Првостепени орган је 13. фебруара 2020. године донео решење број 2021-1/20 којим је, у тачки 1. диспозитива, одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 27. јуна 2006. до 23. октобра 2008. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће о захтеву за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 1. јануара до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-176/2020-01 од 27. априла 2020. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Подносиоци су 29. јула 2020. године изјавили жалбу због недоношења првостепеног решења о преосталом делу захтева наведеном у тачки 2. диспозитива првостепеног решења од 13. фебруара 2020. године. Другостепени орган је решењем број 120-01-371/2020-01 од 10. августа 2020. године наложио првостепеном органу да у року од 15 дана донесе решење, што првостепени орган није учинио, те су подносиоци 13. октобра 2020. године изјавили другу жалбу због недоношења истог решења, а потом и два накнадна захтева од 29. децембра 2020. године и 4. фебруара 2021. године.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 16. новембра 2010. године, поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-4826/2010 од 4. јула 2012. године, није део поступка који је пред Управним судом и управним органима уследио након што је Управном суду достављена наведена одлука Уставног суда, већ се ради о посебном поступку у коме се та одлука Суда извршава. Стога је Уставни суд истакнуту повреду права на суђење у разумном року ценио само у периоду од достављања Одлуке Уставног суда Уж-4826/2010 од 4. јула 2012. године, односно од 18. јула 2012. године. Сагласно својој устаљеној пракси, Уставни суд је у оквиру наведеног периода, који траје девет година и шест месеци, управни поступак и управни спор, посматрао као јединствену целину.
Уставни суд је констатовао да је решењем првостепеног органа од 13. фебруара 2020. године, које је постало коначно, делимично одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 23. октобра 2008. године, док је у погледу дела захтева који се односи на исплату додатака на плату за период од 1. јануара до 26. јуна 2006. године одређено да ће о њему бити накнадно одлучено, те се предмет у том делу налази у фази првостепеног решавања.
Уставни суд је оценио да наведено трајање поступка, само по себи, указује да он није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву у целини одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-4826/2010 од 4. јула 2012. године, заснованој на правном схватању овог суда израженом у Одлуци Уж-2822/2010 од 2 2. децембра 2010. године. Из наведених одлука Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду од 1. јануара до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. до 23. октобра 2008. године припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање надлежног суда и управних органа, Уставни суд је најпре констатовао да је Управни суд поновио поступак по тужби и донео пресуду након девет месеци од достављања наведене Одлуке Уставног суда, иако је то био дужан да учини у року од 60 дана од дана достављања Одлуке. У наставку поступка су донета четири решења првостепеног органа, шест решења другостепеног органа којима је одлучено о законитости првостепених решења и још једна пресуда Управног суда којом је одлучено о законитости другостепеног решења. Уставни суд је утврдио да посматрани поступак обележава значајно кашњење првостепеног органа са доношењем решења о захтеву подносилаца у поновном поступку и непоступање по обавезујућим примедбама из другостепених решења. Наиме, првостепени орган није поштовао рок за доношење новог решења у извршењу другостепеног решења прописан одредбом члана 232. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку, нити поштује исти рок прописан одредбом члана 171. став 3. важећег Закона о општем управном поступку. Првостепени орган је решење од 8. априла 2015. године донео након једне године и седам месеци, решење од 14. децембра 2017. године након једне године и девет месеци, решење од 16. октобра 2018. године након шест месеци, а решење од 13. фебруара 2020. године након једне године по протеку наведеног рока. Уставни суд је утврдио да је и другостепени орган значајно допринео дугом трајању поступка тиме што је пропустио да допуни поступак и отклони његове недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредаба члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама подносилаца због „ћутања администрације“, није одлучио у складу са законом. Наиме, другостепени орган је доносио решења којима је само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбама члана 236. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 173. став 3. важећег Закона о општем управном поступку. Управни суд је пресудом од 22. децембра 2015. године брзо одлучио о тужби подносилаца.
Када је реч о понашању подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, али не увек када су се за то стекли услови и на начин прописан законом. Подносиоци су жалбу због недоношења првостепеног решења у извршењу другостепеног решења од 12. јула 2013. године изјавили тек 29. августа 2014. године, иако су то могли да учине једну године раније. У даљем току поступка, подносиоци су због сваког недоношења првостепеног решења изјављивали две жалбе због „ћутања администрације“, јер је другостепени орган поводом прве жалбе само одређивао накнадни рок за доношење решења, који првостепени орган није поштовао, те су подносиоци по протеку тог рока могли да поднесу тужбу због „двоструког ћутања управе“. Уставни суд је закључио да подносиоци у периоду од око две године нису користили правна средства за убрзање поступка, у складу са законом.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), уставну жалбу у овом делу усвојио и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, споро и неефикасно поступање управних органа, пропуштање подносилаца да у периоду од око две године користе правна средства за убрзање поступка, у складу са законом, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за људска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије, од 19. септембра 2019. године (број представке 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (број представке 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року .
8. Разматрајући уставну жалбу подносилаца у делу у коме је оспорено трајање поступка који је правноснажно окончан пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 8713/10 (2009) од 16. септембра 2010. године, Уставни суд је констатовао да је одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
Уставни суд је констатовао да је пресуда Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 8713/10 (2009) од 16. септембра 2010. године достављена пуномоћнику подносилаца уставне жалбе свакако пре 16. новембра 2010. године, када је против наведене пресуде поднета уставна жалба у предмету Уж-4826/2010.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је уставна жалба изјављена 30. марта 2017 . године, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у овом делу одбацио као неблаговремену, јер је изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
9. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.