Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. М . из села Радиновац код Лебана , на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 27. јануара 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. М . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Одељење за пензијско и инвалидско осигурање по међународним уговорима у предмету број 424630 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. изреке окончао у најкраћем року.
3. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. М . из села Радиновац код Лебана је , 23. јануара 2018. године , Уставном суду изјавио уставну жалбу, а потом и бројне допуне уставне жалбе, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије , као и начела и права из чл. 19, 21, 23, 32. и 58. Устава, у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Одељење за пензијско и инвалидско осигурање по међународним уговорима у предмету број 424630.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено да је 22. јануара 2015. године подносилац поднео захтев за признавање права на старосну пензију и да поступак није окончан.
Подносилац уставне жалбе је поставио захтев за накнаду материјалне штете, односно тражио је да му се исплате месечни износи пензије од дана подношења захтева на даље, са каматом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документа цију приложену уз уставну жалбу (Уставни суд је дописима од 28. септембра 2021. године и 2. новембра 2021. године тражио списе предмета од првостепеног органа управе, али тај орган није поступио по налозима Суда), на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 22. јануара 2015. године поднео првостепеном органу управе захтев за признавање права на старосну пензију.
Подносилац је 20. марта 2017. године поднео жалбу због ћутања управе, потом и тужбу Управном суду. У међувремену другостепени орган управе је решењем број 8099 од 13. септембра 2017. године уважио жалбу подносиоца и наложио првостепеном органу управе да одлучи о захтеву подносиоца.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Одељење за пензијско и инвалидско осигурање по међународним уговорима број 424630 од 28. маја 2018. године предметни захтев је одбијен.
Против наведеног решења подносилац је 25. јуна 2018. године изјавио жалбу, која је решењем другостепеног органа управе број 8099 од 5. септембра 2018. године уважена, те је поништено решење од 28. маја 2018. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Одељење за пензијско и инвалидско осигурање по међународним уговорима је 10. маја 2019. године донео привремено решење број 424630 којим је подносиоцу утврђено право на старосну пензију, у износу и на начин ближе одређен у том решењу .
Подносилац је 11. јуна 2019. године изјавио жалбу против наведеног решења, која је одбијена као неоснована решењем другостепеног органа управе број 8099 од 11. јула 2019. године.
Против наведеног коначног управног акта подносилац је 9. августа 2019. године поднео тужбу, а потом и приговор ради убрзања поступка.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 12773/19 од 21. јануара 2021. године тужба је уважена, поништено другостепено решење од 11. јула 2019. године и предмет враћен на поновно одлучивање.
Подносилац се 20. априла 2021. године обратио туженом органу захтевом да поступи у извршењу пресуде, а потом се 5. јуна 2021. године обратио и Управном суду.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01 и "Службени гласник РС", број 30/10), било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак; у том случају, другостепени орган је дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење; да против новог решења странка има право на жалбу(члан 171. став 3); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
Законом о управним споровима ("Службени гласник РС", број 111/09) прописано је: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.); да ће, ако надлежни орган после поништења управног акта донесе управни акт противно правном схватању суда или противно примедбама суда у погледу поступка, па тужилац поднесе нову тужбу, суд поништити оспорени акт и сам решити управну ствар пресудом, осим ако то није могуће због природе те ствари или је иначе пуна јурисдикција законом искључена, да пресуда донета у случају из става 1. овог члана у свему замењује акт надлежног органа; да ако суд сматра да због природе ствари не може да сам реши управну ствар, дужан је да то посебно образложи; да о случају из става 1. овог члана суд извештава орган који врши надзор над радом органа (члан 70.);да ако надлежни орган после поништења управног акта не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана, нови управни акт или акт о извршењу пресуде донете на основу члана 43. овог закона, странка може посебним поднеском да тражи доношење таквог акта; да ако надлежни орган не донесе акт из става 1. овог члана ни у року од седам дана од тражења странке, странка може посебним поднеском да захтева од суда који је донео пресуду доношење таквог акта; да ће по захтеву странке из става 2. овог члана, суд затражити од надлежног органа обавештење о разлозима због којих управни акт није донео; да је надлежни орган дужан да ово обавештење да одмах, а најкасније у року од седам дана; да ће, ако он то не учини, или ако дато обавештење, по нахођењу суда, не оправдава неизвршење судске пресуде, суд донети решење које у свему замењује акт надлежног органа, уколико природа ствари то дозвољава; да ће суд решење из става 3. овог члана доставити органу надлежном за извршење, и о томе истовремено обавестити орган који врши надзор; да је орган надлежан за извршење дужан без одлагања да изврши овакво решење (члан 71.).
5. Оцењујући наводе подносиоца уставне жалбе да му је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Одељење за пензијско и инвалидско осигурање по међународним уговорима у предмету број 424630 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је управни поступак покренут 22. јануара 2015. године, захтевом подносиоца, те да поступак није правноснажно окончан. Из наведеног произлази да оспорени поступак траје скоро седам година.
Наведено трајање поступка очигледно указује да поступак није окончан у року који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде поступак, односно суда, броја донетих одлука, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање било донекле сложено, али да се нису поставила сложена правна питања.
Уставни суд констатује да је подносилац имао легитиман интерес да се о његовом захтеву за утврђивање права на старосну пензију одлучи у разумном року.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је имао у виду специфичност управног поступка, чији ток умногоме зависи од активности странке у том поступку. Имајући у виду да првостепени орган управе није поступио по налозима Суда и доставио списе предмета, Уставни суд је из документације достављене уз уставну жалбу утврдио да је подносилац углавном користио процесноправна средства против ћутања администрације, предвиђена одредбама Закона о општем управном поступку и Закона о управним споровима, како би покушао да допринесе краћем трајању поступка у коме се одлучује о његовом праву на пензију.
Испитујући поступање органа управе и суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је њихово поступање довело до дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд је утврдио да су за скоро седам година у предметном поступку донета два решења првостепеног органа управе, три решења другостепеног органа и да су вођена два управна спора. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети нпр. предмет Pavlyulynets против Украјине, представка број 70767/01 , од 6. септембра 2005. године и Цветковић против Србије, представка бр ој 17271/04 , од 10. јуна 2008. године). При том, Уставни суд указује да поступак није правноснажно окончан.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је у конкретном случају повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15) , док је у тачки 2. изреке, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона, наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. изреке окончао у најкраћем року.
6. Како подносилац уставне ж албе није истакао захтев за накнаду нематеријалне штете, Уставни суд констатује да је само доношење ове одлуке вид правичног задовољења подносиоцу уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, то је Уставни суд захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете, као и захтев којим је тражено да Уставни суд утврди повреду осталих начела и права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 3. изреке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.