Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић , председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Наташа Плавшић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ш . Љ. из Призрена, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 23. децембра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Ш. Љ . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 10953 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносиоцу уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете. О б р а з л о ж е њ е
1. Ш. Љ . из Призрена поднео је Уставном суду, 29. маја 2018. године, преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Новог Пазара, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 24. јануара, 14. јуна, 16. и 20. августа и 23. октобра 2019. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 10953. Подносилац се истовремено позвао на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подносилац је у уставној жалби истакао да је захтев за успостављање исплате пензије поднео 9. јула 2009. године, те да поступак није правноснажно окончан. Поставио је захтев за накнаду материјалне и нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 9. јула 2009. године поднео Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате инвалидске пензије признате решењем Републичког фонда за пенз ијско и инвалидско осигурање – Филијала Призрен број 182-1-125/98 од 2 . априла 1998. године.
Подносилац је 16. новембра 2015. године поднео нови захтев којим је тражио доношење решења по захтеву од 9. јула 2009. године, а уколико је решење донето да му се оно достави. У новом захтеву је навео да је од јуна месеца 2015. године почела исплата пензије, али да му није достављено решење на основу кога се врши исплата.
Привременим решењем првостепеног органа број 182.1.4-2305/2013 од 12 . марта 2014. године подносиоцу уставне жалбе је успостављена исплата инвалидске пензије у месечном износу од 20.367,70 динара, у периоду од 9. јула до 31. октобра 2008. године, са одговарајућим усклађивањима. У образложењу тог решења је наведено: да је исплата пензије успостављена почев од 9. јула 2008. године, односно за 12 месеци уназад рачунајући од дана подношења захтева за исплату од 9. јула 2009. године, сагласно члану 123. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04 - Одлука УС, 84/04 - други закон, 85/05, 101/05 - други закон, 63/2006 - Одлука УС, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 и 142/14); да је подносилац почев од 1. новембра 2008. године корисник пензије по Уредби о пензијама на Косову и Метохији број 2001/35 од 22. децембра 2001. године и Уредби број 2005/20 од 20. априла 2005. године; да се, стога, сагласно члану 119. Закона, исплата инвалидске пензије обуставља са 31. октобром 2008. године.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда (у даљем тексту: другостепени орган) број 01-02/182.6.4 2942/16 од 30. марта 2016. године одбијена је жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 8394/16 од 20. децембра 2018. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен туженом органу на поновно одлучивање.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, другостепени орган је донео решење број 01-02/182.6.4 2 942/16 од 14. фебруара 2019. године којим је усвојена жалба подносиоца, поништено наведено привремено првостепено решење од 12. марта 2014. године и предмет враћен првостепеном на поновни поступак и одлучивање.
Решењем п рвостепеног органа број 182.6.3-531/2019 од 2 2. маја 2019. године подносиоцу уставне жалбе је успостављена исплата инвалидске пензије у месечном износу од 20.367,70 динара, у периоду од 9. јула до 31. октобра 2008. године, са одговарајућим усклађивањима, уз обрачун износа исплаћених по поништеном решењу тог органа од 12. марта 2014. године. Истим решењем је одбијен захтев подносиоца за успостављање исплате пензије за период од 15. фебруара 1999. до 8. јула 2008. године.
Решењем другостепеног органа број 528099 од 12. септембра 2019. године одбијена је жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења .
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 17275/19 од 28. октобра 2021. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен туженом органу на поновно одлучивање.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, да ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор (члан 208. став 2.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, да ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члан 232. став 1.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан својим решењем да укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана прије ма предмета, донесе ново решење, против новог решења странка има право на жалбу (став 2.).
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) је прописано: да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.).
Одредбом члана 2. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи.
5. Оцењујући наводе подносиоца уставне жалбе да му је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 10953 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да је управни поступак покренут поводом захтева подносиоца од 9. јула 2009. године и да још није правноснажно окончан. Из наведеног произлази да оспорени поступак траје 12 година и пет месеци.
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање донекле сложено, али да се не постављају сложена правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије од 27. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање.
Уставни суд констатује да подносилац има легитиман интерес да се о његовом захтеву за успостављање исплате пензије у целини одлучи у разумном року.
Када је реч о понашању подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да он у периоду дужем од шест година није, у складу са одредбом члана 208. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку, поднео жалбу због недоношења и недостављања првостепеног решења по његовом захтеву од 9. јула 2009. године. Наиме, подносилац се тек 16. новембра 2015. године новим захтевом обратио првостепеном органу, након чега му је достављено раније донето првостепено решење од 12. марта 2014. године по захтеву од 9. јула 2009. године.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је поступање управних органа превасходно довело до дугог трајања оспореног поступка. Поред наведеног дугогодишњег непоступања првостепеног органа по захтеву подносиоца, Уставни суд је утврдио да су у предметном поступку донета два решења првостепеног и три решења другостепеног органа, као и две пресуде Управног суда. С тим у вези, Уставни суд сматра да је потребно указати на релевантну праксу Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП), који је изразио становиште да чињеница да се више пута налаже поновно разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (пресуде ЕСЉП, Pavlyulynets против Украјине, представка број 70763/01, од 6. септембра 2005. године, став 51. и Цветковић против Србије, представка број 17271/04, од 10. јуна 2008. године, став 51). Овај суд је, такође, узео у обзир да је други управни спор у овој правној ствари трајао две године, иако је Управни суд морао имати у виду да је поступак до подношења друге тужбе трајао више од десет година.
Уставноправна оцена поступка у овој правној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове накнаде штете, посебно дужину трајања предметног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа и пропуштање подноси оца да у периоду дужем од шест година користи правно средство за убрза ње поступка у складу са законом. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, Уставни суд је захтев подносиоца за накнаду материјалне штете и захтев којим је тражено да се утврде повреде осталих права означених у уставној жалби одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.