Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Наташа Плавшић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби З. В . из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 23. децембра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба З. В . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 16935/16 од 8. јуна 2018. године повређено право подноситељке уставне жалбе на правично суђење , из члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 16935/16 од 8. јуна 2018. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подноситељке уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 463-02- 00515/2009-07 од 19. октобра 2016. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. В . из Београда , преко пуномоћника Б. Б, адвоката из Београда, поднела је Уставном суду, 13. августа 2018. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 16935/16 од 8. јуна 2018. године, због повреде права на имовину, зајемченог одредбама члана 58. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се наводи: да су подноситељка и С.С. поднеле захтев за поништавање решења о изузимању грађевинског земљишта из њиховог поседа, и то земљишно-књижне парцеле број .../1, којој су одговарале катастарске парцеле бр. ... и ... КО Бежанија; да тим парцелама сада одговарају делови к.п. бр. .../2, .../3 и .../4 КО Нови Београд; да је у пре дметном поступку утврђено да део одузете парцеле, који је одговара о целој к.п. број ... и делу к.п. број ... данас представља део к.п. .../2 и исти није приведен намени.
Подноситељка уставне жалбе сматра да је „противправно и дубоко неправедно“ становиште Управног суда, из кога произлази да није могућ делимичан поништај решења о изузимању грађевинског земљишта, ако земљишно-књижна парцела, која је изузета, сада не представља засебну катастарску парцелу. Подноситељка, с тим у вези, указује на то да је у Републици Србији било на снази више премера, у неким периодима и паралелно и да они нису имали исту методологију мерења. По мишљењу подноситељке, чињеница да постоје одступања у површинама парцела не може бити разлог за одбијање захтева за поништај решења о изузимању земљишта, јер се у поступцима парцелације и препарцелације формирају нове парцеле за потребе инвеститора, у складу са важећим урбанистичким планом.
У уставној жалби се, такође, указује на то да се у случају поништавања решења о изузимању земљишта у потпуности, не поставља питање да ли изузета земљишно-књижна парцела сада представља засебну катастарску парцелу, већ се ранији сопственик „укњижује као сукорисник са осталим укњиженим лицима“ на тој парцели.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд утврди повреду означеног права и поништи оспорени акт.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Решењем Одељења за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске општине Нови Београд број I-462-18/15 од 19. августа 2015. године одбијен је као неоснован захтев подноситељке уставне жалбе и С.С. за поништај правноснажног решења Извршног савета СО Нови Београд број II-462-210/88 од 18. октобра 1988. године, којим је изузето уз накнаду национализовано грађевинско земљиште у друштвеној својини, и то земљишно-књижна парцела број .../1, површине 2.647 м2, којој одговарају катастарске парцеле бр. ... и ... КО Бежанија, раније сувласништво подноситељки захтева, у корист општине Нови Београд, а за потребе Градског СИЗ-а за комуналне делатности, грађевинско земљиште и путеве, ради изградње зоне II стамбеног насеља на Бежанијској коси у Новом Београду. Првостепени орган је у образложењу решења најпре констатовао да су подноситељке 6. априла 2011. године измениле захтев, тражећи делимичан поништај предметног решења о изузимању и то у делу који се односи на неизграђени део земљишно-књижне па рцеле број .../1 КО Бежанија, који одговара делу катастарске парцеле број ... КО Бежанија и целој катастарској парц ели број ... . Првостепени орган је даље навео да је налазом судског вештака геодетске струке, између осталог, утврђено: да изузетој земљишно-књижној парцели број .../1 КО Бежанија, одговарају к.п. старог премера бр ... и ... КО Бежанија, које сада представљају делове к.п. број .../2, .../3 и .../4, све КО Нови Београд; да део изузете земљишно-књижне парцеле број .../1 КО Бежанија, који одговара к. п . старог премера број ... и делу к .п. старог премера број ... КО Бежанија, сада представља део к.п. број .../2 КО Нови Београд; да тај део није приведен намени, јер предметно земљиште није изграђено, већ је у поседу ранијих сопственика и користи се као пољопривредно земљиште. Такође је наведено да је налазом судског вештака грађевинске струке констатовано да је наведени део к.п. број .../2 неизграђен и није приведен намени, а да је у време доношења решења о изузимању био планиран за изградњу основне школе. Првостепени орган је, полазећи од одредбе члана 86. став 7. Закона о планирању и изградњи, оценио да се нису стекли услови за делимичан поништај предметног решења о изузимању, јер на терену свака парцела има свој број и јасне границе, што у конкретној ствари није случај, јер исте не представљају засебне парцеле са јасно назначеним мерама, границама и површином, већ су исте део друге парцеле много веће површине.
Министарство финансија – Сектор за имовинско-правне послове је решењем број 463-02-00515/2009-07 од 19. октобра 2016. године одбило жалбу подноситељке уставне жалбе и С.С. изјављену против предметног решења првостепеног органа, оцењујући да је услов за делимичан поништај решења о изузимању земљишта, „да се парцелацијом новоформиране парцеле посебно издвоји неприведени део парцеле, који мора бити посебно издвојен, одређен и јасно опредељен“, а вештачењем у тој управној ствари је утврђено да део к.п. број .../2 КО Нови Београд одговара целој к. п. старог премера број ... и делу к.п. старог премера број ... КО Бежанија, те да исте не представљају засебне парцеле са јасно назначеним мерама, границама и површином.
Оспореном пресудом Управног суда У. 16935/16 од 8. јуна 2018. године одбијена је као неоснована тужба којом су подноситељка уставне жалбе и С.С. побијале законитост предметног коначног управног акта. Оцењујући наводе тужбе да нигде није прописано као услов да изузето земљиште мора да представља засебну катастарску парцелу која није приведена намени, Управни суд је нашао да се тим наводима не доводи у сумњу правилност и законитост побијаног решења, јер је катастарска парцела основна катастарска територијална јединица, која представља део земљишта у катастарској општини одређен границом и означен јединственим бројем и називом катастарске општине којој припада. Полазећи од одредаба члана 42. став 2. и члана 45. Закона о државном премеру и катастру о томе како се дефинишу границе катастарске парцеле и врши катастарски премер, Управни суд је нашао да само катастарска парцела формирана у поступку парцелације на начин и под условима утврђеним урбанистичким пројектом, може бити предмет поништаја правноснажног решења о изузимању земљишта , што није случај у предметној управној ствари .
4. Одредбама члана 58. Уста ва, на чију повреду подноситељка указују у уставној жалби, утврђено је да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, да се законом може ограничити начин коришћења имовине, да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом.
Будући да подноситељка указује на то да је „противправно и дубоко неправедно“ становиште Управног суда изражено у оспореној пресуди , Уставни суд је уставну жалбу испитивао и са становишта права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, којом је утврђено да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведених уставних одредаба, релевантна је и одредба члана 86. став 7. раније важећег Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 47/03 и 34/06), којом је било прописано да ће се на захтев ранијег сопственика, односно његовог законског наследника, поништити правноснажно решење о изузимању градског грађевинског земљишта из његовог поседа, ако корисник градског грађевинског земљишта исто не приведе намени за коју је земљиште изузето, у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона.
Сагласно одредбама члана 65. важећег Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09…145/14), на већем броју катастарских парцела може се образовати једна или више грађевинских парцела на основу пројекта препарцелације, на начин и под условима утврђеним у планском документу, а уколико плански документ није донет, образоваће се на основу подзаконског акта којим се утврђују општа правила парцелације, регулације и изградње (став 1.) . На једној катастарској парцели може се образовати већи број грађевинских парцела, које се могу делити парцелацијом до минимума утврђеног применом правила о парцелацији или укрупнити препарцелацијом, а према планираној или постојећој изграђености, односно, планираној или постојећој намени грађевинске парцеле, на основу пројекта парцелације, под условима и на начин прописаним у ставу 1. овог члана (став 2.) .
5. Подноситељка уставне жалбе сматра неприхватљивим становиште Управног суда, према коме је делимичан поништај правноснажног решења о изузимању земљишта могућ само ако део земљишта који није приведен намени на терену представља засебну парцелу са јасно назначени м мерама, границама и површином, будући да се у поступцима парцелације и препарцелације формирају нове парцеле за потребе инвеститора, у складу са важећим урбанистичким планом.
Испитујући ове наводе уставне жалбе са становишта права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да уставна гаранција означеног права подразумева, поред осталог, да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда.
Уставни суд је констатовао да се предметно решење првостепеног органа темељи на оцени да се у конкретном случају нису стекли услови за делимичан поништај решења о изузимању земљишта , јер део који није приведен намени не представља засебну парцелу, већ је део веће катастарске парцеле. Оцену првостепеног органа прихватио је другостепени орган, као и Управни суд. У оспореној пресуди је наведено становиште образложено тиме да је катастарска парцела основна катастарска територијална јединица, чије се границе дефинишу у складу са законом, те само катастарска парцела формирана у поступку парцелације може бити предмет поништаја правноснажног решења о изузимању земљишта.
Полазећи од наведеног, Уставни суд сматра да се у управном поступку који је окончан оспореним актом као спорн о поставило следећ е правно питање: какав је утицај чињенице да земљишно-књижна, односно катастарска парцела која је изузета из поседа ранијег сопственика више нема назив, површину и границе које је имала у време доношења решења о изузимању земљишта из поседа , на могућност поништавања тог решења, у целини или делимично.
Уставни суд најпре констатује д а је о дредбама члана 86. раније важећег Закона о планирању и изградњи било уређено питање престанка права коришћења грађевинског земљишта у државној својини , прописи вањем услов а под којима наведено право престаје лицима којима је то земљиште дато ради изградње објекта, а која нису започела, односно окончала изградњу у складу са законом . Из наведене одредбе члана 86. став 7. тог закона произлази обавеза надлежног органа да, на захтев ранијег сопственика, односно његовог законског наследника, поништи правноснажно решење о изузимању градског грађевинског земљишта из поседа, ако корисник градског грађевинског земљишта исто не приведе намени за коју је земљиште изузето, у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона.
Уставни суд је, полазећи од чињеница утврђених у овом уставносудском поступку, констатовао:
- да је решењем надлежног органа из поседа подноситељке уставне жалбе изузета земљишно-књижна парцела број .../1, површине 2.647 м2, којој одговарају катастарске парцеле старог премера бр. ... и ... КО Бежанија;
- да је у налазу судског вештака констатовано да део изузете парцеле, који одговара целој катастарској парцели старог премера број ... и делу катастарске парцеле старог премера број ... КО Бежанија , није приведен намени и представља део постојеће катастарске парцеле број .../2 КО Нови Београд;
- да је подноситељка прецизирала захтев, тражећи делимичан поништај предметног решења о изузимању земљишта , и то у делу који одговара целој катастарској парцели број ... и делу катастарске парцеле број ... КО Бежанија .
Образлажући правни став о могућности делимичног поништавања решења о изузимању земљишта из поседа, Управни суд се у оспореној пресуд и позвао на одредбе Закона о државном премеру и катастру („Службни гласник РС“, бр. 72/09…96/15), којима је прописано да се г раница парцеле дефинише граничним тачкама које су одређене координатама прописане класе тачности и означене међним белегама на терену (ч лан 42. став 2. ), те да се катастарски премер врши у катастарској општини или њеном делу и садржи, поред осталог, обележавање граница катастарске парцеле (члан 45. став 1. тачка 3)) .
По налажењу Уставног суда, наведеним одред бама Закона о државном премеру и катастру не може се образложити правни став о могућности делимичног поништаја решења о изузимању земљишта, на начин који би био уставноправно прихватљив за овај суд. С тим у вези истиче да је у диспозитиву предметног решења о изузимању земљишта наведена не само земљишно-књижна парцела, већ и катастарске парцеле које јој одговарају, те да једна од тих парцела у целини није приведена намени, а друга делимично. Суд, такође , истиче да је одредбама члана 55. раније важећег Правилника о општим условима о парцелацији и изградњи и садржини, условима и поступку издавања акта о урбанистичким условима за објекте за које одобрење за изградњу издаје општинска, односно градска управа („Службени гласник РС“, број 75/03) било предвиђено да се гр ађевинска парцела може делити парцелацијом до минимума утврђеног применом правила о парцелацији и да се таква д еоба може утврдити урбанистичким пројектом, ако су испуњени услови за примену општих правила парцелације и регулације из овог правилника.
Уставни суд констатује да се у поступку по захтеву за поништај решења о изузимању земљишта утврђује да ли је изузето земљишт е приведен о намени , у целини или делимично. Сагласно томе, у диспозитиву решења мора бити означен број парцеле старог и новог премера, односно површина и границе изузетог земљишта у однос у на постојеће стање у катастру. Ово стога што је, по оцени овог суда, решење донето у том поступку основ за упис права ранијег сопственика, односно његовог наследника на том земљишту, односно за вођење поступка који ће омогућити тај упис права . Суд, међутим, налази да чињеница да изузета парцела више није у раниј е постојећим мерама и границама не може, сам а по себи, бити разлог за одбијање захтева за поништај решења о изузимању земљишта, ни у целини, нити делимично. Не улазећи у то да ли је, у конкретном случају, од дела изузетог земљишта које није приведено намени могуће формирати катастарску парцелу, Уставни суд оцењује произвољним становиште Управног суда изражено у оспореној пресуди.
Уставни суд је стога утврдио повреду права подноситељке уставне жалбе на правично суђење зајемченог чланом 32. став 1. Устава и, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Уставни суд је , имајући у виду природу утврђене повреде права у конкретном случају, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, поништио пресуду Управног суда У. 16935/16 од 8. јуна 2018. године и одредио да исти суд донесе нову одлуку о тужби подноситељк е уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 463-02-00515/2009-07 од 19. октобра 2016. године, одлучујући као у тачки 2. изреке.
7. Уставни суд је оценио преурањеним захтев уставне жалбе да се утврди повреда права на имовину, гарантованог чланом 58. Устава, имајући у виду да ће, након поништавања оспорене пресуде Управног суда, бити поново испитана законитост решења Министарства финансија којим је окончан предметни управни поступак.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у овом делу одбацио, због непостојања претпоставки утврђених Уставом и Законом за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1 . изреке.
8. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.