Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа, и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Драгана Коларић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 9. децембра 2021. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредбe члана 20. став 2. Закона о Безбедносно-информативној агенцији („Службени гласник РС“, бр. 42/02, 111/09, 65/14 - Одлука УС, 66/14 и 36/18) у делу који гласи: „право на синдикално организовање нити“.
2. Ово решење доставити Народној скупштини, ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора из тачке 2. овог решења је 60 дана од дана пријема Решења.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности дела одредбе члана 20. став 2. Закона наведеног у изреци. У иницијативи се наводи да Устав не даје могућност да се законом ограничи право на синдикално организовање, те да део одредбе става 2. члана 20. Закона који припадницима Агенције ускраћује право на синдикално организовање није у сагласности са одредбом члана 55. став 1. Устава који јемчи слободу политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане изван сваког удружења.
У спроведеном претходном поступку, Уставни суд је констатовао да је Народна скупштина донела Закон о Безбедносно-информативној агенцији („Службени гласник РС“, бр. 42/02, 111/09, 65/14 - Одлука УС, 66/14 и 36/18), којим се образује Безбедносно-информативна агенција као посебна организација (члан 1.). Агенција обавља послове који се односе на заштиту безбедности Републике Србије и откривање и спречавање делатности усмерених на подривање или рушење Уставом утврђеног поретка Републике Србије, истраживање, прикупљање, обраду и процену безбедносно-обавештајних података и сазнања од значаја за безбедност Републике Србије и информисање надлежних државних органа о тим подацима, као и друге послове одређене законом (члан 2.). Оспореном одредбом става 2. члана 20. Закона прописано је да припадници Агенције немају право на синдикално организовање нити право на штрајк. Законом је прописано и да су припадници Агенције овлашћена службена лица, лица на одређеним дужностима и лица без овлашћења, да се на права, дужности и одговорности по основу радног односа припадника Агенције у статусу овлашћених службених лица и лица на одређеним дужностима која нису уређена овим законом и прописима донетим на основу овог закона, сходно примењују одредбе закона који важе за полицијске службенике и да се на права, дужности и одговорности по основу радног односа припадника Агенције у статусу лица без овлашћења која нису уређена овим законом и прописима донетим на основу овог закона, сходно примењују прописи којима се уређују радни односи у државним органима (члан 20а).
Уставом Републике Србије је утврђено: да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима и да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, да се Уставом јемче, и као таква, непосредно се примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права и да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.); да се јемчи слобода политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане изван сваког удружења, да се удружења оснивају без претходног одобрења, уз упис у регистар који води државни орган, у складу са законом, да су забрањена тајна и паравојна удружења, да Уставни суд може забранити само оно удружење чије је деловање усмерено на насилно рушење уставног поретка, кршење зајемчених људских или мањинских права или изазивање расне, националне или верске мржње, да судије Уставног суда, судије, јавни тужиоци, Заштитник грађана, припадници полиције и припадници војске не могу бити чланови политичких странака (члан 55.); да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194. став 3.).
Разматрајући оспорену одредбу члана 20. став 2. Закона, Уставни суд је, полазећи од одредаба члана 55. Устава, констатовао да се наведеним уставним одредбама изричито јемчи слобода политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане изван сваког удружења (став 1.), а да се удружења оснивају без претходног одобрења, уз упис у регистар који води државни орган, у складу са законом (став 2.). Зајемчена слобода удруживања има, дакле, два аспекта, позитивни и негативни. Први обухвата право на оснивање или право на придруживање већ постојећим удружењима, док се други, негативни аспект, састоји у праву да се не приступи ниједном удружењу. Слобода удруживања омогућава појединцима да своја права и интересе остварују у заједници са другима, стварањем или приступањем организацији која је због својих карактеристика способна да оствари циљеве које појединци сами не могу ефикасно да остваре или уопште не могу да остваре.
С тим у вези, Уставни суд је констатовао и да је појам удружења у правном систему Републике Србије дефинисан Законом о удружењима („Службени гласник РС“, бр. 51/09, 99/11 – др. закон и 44/18 – др. закон). Удружење, у смислу овог закона, јесте добровољна и невладина недобитна организација заснована на слободи удруживања више физичких или правних лица, основана ради остваривања и унапређења одређеног заједничког или општег циља и интереса, који нису забрањени Уставом или законом. На политичке странке, синдикате, удружења организована ради обављања одређених делатности у циљу стицања добити, спортске организације и удружења, цркве и верске заједнице, спонтана привремена повезивања више лица и друга удружења чији је рад уређен посебним законом, одредбе овог закона сходно се примењују у питањима која нису уређена тим посебним законом (члан 2. ст. 1. и 2.). Дефиниција синдиката садржана је пак у члану 6. Закона о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – Одлука УС, 113/17 и 95/18 – Аутентично тумачење), према коме се синдикатом, у смислу овог закона, сматра самостална, демократска и независна организација запослених у коју се они добровољно удружују ради заступања, представљања, унапређења и заштите својих професионалних, радних, економских, социјалних, културних и других појединачних и колективних интереса.
Уставни суд је даље констатовао да, сагласно Уставу, слобода удруживања није апсолутно право и да ограничење те слободе има више облика. Први облик је експлицитна Уставом прописана забрана. Наиме, у члану 55. став 3. Устав изричито забрањује тајна и паравојна удружења. Уставом су, такође, прописани разлози који су основ за одлуку Уставног суда о забрани удружења (члан 55, став 4), тако да Уставни суд може да забрани само оно удружење чије је деловање усмерено на насилно рушење или кршење уставног поретка, кршење зајемчених људских или мањинских права, или изазивање расне, националне или верске мржње. Коначно, сагласно ставу 5. члана 55. Устава, судије Уставног суда, судије, јавни тужиоци, Заштитник грађана, припадници полиције и припадници војске не могу бити чланови политичких странака.
Имајући у виду наведено, као и то да, сагласно одредби члана 20. став 1. Устава, људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, Уставни суд налази да се у конкретном случају као уставноправно спорно поставља питање да ли је оспореним делом одредбе члана 20. став 2. Закона, прописујући да припадници Агенције немају право на синдикално организовање, законодавац тим лицима ограничио право на слободу удруживања зајемчену одредбом члана 55. став 1. Устава сагласно условима утврђеним чланом 20. став 1. Устава и у сврхе допуштене одредбама члана 55. ст. 3-5. Устава.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да има основа да, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), покрене поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 20. став 2. у делу који гласи: „право на синдикално организовање нити“ Закона о Безбедносно-информативној агенцији („Службени гласник РС“, бр. 42/02, 111/09, 65/14 – Одлука УС, 66/14 и 36/18), па је решио као у тачки 1. изреке. На основу члана 33. став 1. Закона о Уставном суду, Суд је одлучио да ово решење достави доносиоцу оспореног акта на одговор, са роком за давање одговора од 60 дана од дана пријема овог решења, као у тач. 2. и 3. изреке.
Сагласно изложеном, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тачка 1) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић