Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Наташа Плавшић и Лидија Ђукић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ђ. К . из Призрена , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 9. децембра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Ђ . К . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 2770 подноси тељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подноситељке уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 700 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Ђ. К . из Призрена поднела је Уставном суду, 19. јуна 2018. године, преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Новог Пазара, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 5. и 30. јуна и 19. октобра 2020. године, 25. фебруара и 22. октобра 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. став 1. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава, у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 2770. Подноситељка се истовремено позвала на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подноситељка је у уставној жалби истакла да је захтев за успостављање исплате пензије и доспелих неисплаћених месечних износа пензије поднела 16. априла 2013. године и да поступак није правноснажно окончан. Истакла је захтеве за накнаду материјалне и нематеријалне штете, као и за накнаду трошкова поступка по уставној жалби.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у списе предмета Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини Д. број 2770, целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подноситељка уставне жалбе је 16. априла 2013. године поднела Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате породичне пензије признате решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање самосталних делатности – Филијала у Приштини број 7017146021 од 8. септембра 1998. године.
Решењем првостепеног органа број 181.1.6-1366/2013 од 11. октобра 2013. године (број досијеа Д. 2770) одбијен је предметни захтев, јер је утврђено да је подноситељки признато право на пензију решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање самосталних делатности – Филијала у Приштини број 7017146021 од 8. септембра 1998. године, као и да је корисник пензије по Уредби о пензијама на Косову и Метохији број 2001/35 од 22. децембра 2001. године и У редби број 2005/20 од 20. априла 2004. године. Полазећи од одредбе члана 119. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, првостепени орган је одлучио као у изреци.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда (у даљем тексту: другостепени орган) од 6. фебруара 2014. године одбијена је жалба подноситељке изјављена против наведеног решења првостепеног органа.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 5077/14 од 11. децембра 2014. године уважена је тужба подноситељке поднета 3. априла 2014. године, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање. По оцени Управног суда, у образложењима решења управних органа нису дати довољни и јасни разлози з а оцену да није основан захтев подноситељке за успоставу исплате пензије од момента обуставе исплате до почетка коришћења пензије по основу наведених уредби.
Другостепени орган је решењем од 27. априла 2015. године уважио жалбу подноситељке, поништио решење првостепеног органа од 11. октобра 2013. године и предмет вратио истом органу на поновно одлучивање.
Решењем првостепеног органа од 25. јуна 2015. године поново је одбијен предметни захтев подноситељке, а у образложењу је наведено: да је подноситељки пензија исплаћивана до 1999. године, када је обустављена исплата пензије; да се подноситељка до подношења захтева 16. априла 2013. године није обратила Фонду и пријавила околности на основу којих би био могућ наставак исплате пензије; да се, сагласно члану 123. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04 - Одлука УС, 84/2004 - други закон, 85/05, 101/05 - други закон, 63/06 - Одлука УС, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14, 73/18, 46/19 - Одлука УС и 86/19), доспели месечни износи п ензије исплаћују највише за 12 месеци уназад рачунајући од дана подношења захтева за исплату; да је подноситељка почев од 12. септембра 2009. године корисник пензије по уредбама УНМИК-а о пензијама на територији АП Косово и Метохија; да је подноситељка на дан поднетог захтева 16. априла 2013. године, као и 12 месеци уназад, корисник пензије према наведеним уредбама, те је сагласно одредбама чл. 119. и 123. наведеног закона, одлучено као у диспозитиву.
Подноситељка уставне жалбе је 3. јула 2015. године изјавила жалбу против наведеног решења, а пуномоћник подноситељке се 19. маја 2017. године обратио првостепеном органу захтевом за достављање обавештења о томе да ли је Дирекција Фонда одлучила о наведеној жалби.
Решењем другостепеног органа од 14. јула 2017. године уважена је жалба подноситељке, поништено побијано решење од 25. јуна 2015. године и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање.
Првостепени орган је решењем донетим у поновном поступку 12. септембра 2017. године поново одбио захтев подноситељке уставне жалбе, са истим образложењем. У решењу је, поред осталог, наведено да нису испуњени услови да се успостави исплата пензије од дана обуставе до дана почетка коришћења пензија по уредбама УНМИК-а, јер је потраживање застарело, нити услови за исплату пензије за 12 месеци уназад и надаље, због тога што је подноситељка корисник пензије са уплаћеним доприносом, који је, такође, био основ за стицање права на пензију по решењу од 8. септембра 2009. године, па се не могу користити две пензије на основу истог периода уплаћеног доприноса.
Подноситељка уставне жалбе је 29. септембра 2017. године изјавила жалбу против новодонетог решења првостепеног органа, а 29. јануара 2018. године упутила је ургенцију другостепеном органу.
Решењем другостепеног органа од 29. јануара 2018. године одбијена је жалба подноситељке изјављена против решења првостепеног органа од 12. септембра 2017. године, у коме је наведено да подноситељка, уколико се определи за коришћење права на пензију према решењу Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање, може поднети нови захтев, уз који ће приложити доказ о престанку исплате пензије на Косову и Метохији.
Подноситељка уставне жалбе је 22. фебруара 2018. године поднела тужбу против решења другостепеног органа од 29. јануара 2018. године, која је уважена пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 3341/18 од 7. маја 2020. године. Тај суд је поништио побијано решење и предмет вратио туженом органу на поновно одлучивање, а у образложењу пресуде је наведено: да тужени орган није ценио жалбене наводе да није тужиља проузроковала околности због којих јој је обустављена исплата пензије, па није јасно од каквог је значаја чињеница да се тужиља није обраћала Фонду ради наставка исплате пензије пре 2013. године; да није наведена одредба закона из које произлази да је тужиљино потраживање застарело; да органи управе нису дали разлоге за оцену да нису испуњени услови да се подноситељки исплати пензија за период од 12 месеци уназад од подношења захтева и даље, а да се признато право на пензију може ограничити само када престану да постоје услови из члана 110. Закона; да нису оцењени жалбени наводи да подноситељка „косовску пензију“ није остварила на основу година стажа осигурања.
Решењем другостепеног органа од 9. јуна 2020. године уважена је жалба подноситељке, поништено решење првостепеног органа од 12. септембра 2017. године и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање.
Првостепени орган је решењем од 21. септембра 2020. године, такође, одбио захтев подноситељке уставне жалбе, са обр азложењем да подноситељка није у остављеном року поступила по налогу за достављање доказа из дописа од 18. августа 2020. године.
Подноситељка уставне жалбе је 8. јануара 2021. године поднела тужбу Управном суду због ћутања управе, након чега је другостепени орган донео решење од 11. фебруара 2021. године . Наведеним решењем уважена је жалба подноситељке, поништено решење првостепеног органа од 21. септембра 2020. године и предмет враћен првостепеном органу н а поновни поступак и одлучивање, због процесних недостатака у поступку доношења решења.
До 25. октобра 2021. године, када су списи предмета првостепеног органа Д. број 2770 достављени Уставном суду, није било другог поступања у наведеном предмету.
Подноситељка уставне жалбе је 28. јула 2021. године поднела жалбу због недоношења решења у поновном поступку, 17. септембра ургенцију другостепеном органу, а 5. октобра исте године тужбу Управном суду због ћутања управе.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подноситељка, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) прописано је : да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (члан 171. став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе које се односе на поништавање побијаног решења и одлучивање о жалбеном захтеву или управној ствари биле су садржане и у члану 232. Закона о општем управном поступку из 1997. године.
Сагласно одредби члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Слу жбени гласник РС“, број 111/09), ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Оцењујући наводе уставне жалбе да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 2770 подноситељки повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је управни поступак покренут поводом захтева подноситељке од 16. априла 2013. године, да није правноснажно окончан и да се налази у фази решавања у поновном поступку, након поништавања решења првостепеног органа од 21. септембра 2020. године. Из наведеног произлази да оспорени поступак траје осам и по година.
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање донекле сложено, али да се не постављају сложена материјално-правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије, од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије, од 27. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање.
Уставни суд констатује да подноситељка има легитиман интерес да се о ње ном захтеву за успостављање исплате пензије одлучи у разумном року.
Уставни суд је утврдио да подноситељка није користила тужбу због „ћутања управе“ у периоду од две године, колико је другостепени орган каснио са доношењем одлуке о жалби против решења п рвостепеног органа од 25. јуна 2015. године, те да је у преосталом делу поступка у периоду који је укупно трајао годину дана пропустила да користи правна средства за убрзање поступка.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је поступање управних органа превасходно довело до дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд је утврдио да су у предметном поступку донета четири решења првостепеног органа и пет решења другостепеног органа. Из наведеног произлази да је другостепени орган пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредаба члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) , да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Овај суд је, такође, утврдио да су у оспореном поступку донете две пресуде Управног суда, при чему је управни спор у предмету тог суд а У. 3341/18 трајао две године и три месеца, у ситуацији када је предметни управни поступак био у току већ пет година.
Уставноправна оцена поступка у овој правној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељке уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 700 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпела подноситељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете . Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подноси тељка уставне жалбе претрпела због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да оспорени поступак није правноснажно окончан, Уставни суд је захтев којим је тражено да се утврде повреде осталих права означених у уставној жалби, као и захтев подноситељке за накнаду материјалне штете , одбацио као преурањен, решавајући као у другом делу тачке 1, односно као у тачки 4. изреке ове одлуке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред овим судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.