Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Наташа Плавшић и Лидија Ђукић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби В. М . из Панчева , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 9. децембра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба В. М . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Секретаријатом за урбанизам, грађевинске и стамбено-комуналне послове Г радске управе града Панчево у предмету број IV -08-351-3369/2003 повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се управни поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. В. М . из Панчева подне ла је Уставном суду, 25. јун а 2018. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 1882/15 од 27. априла 2018. године, због повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава Републике Србије и права на правично суђење , права на једнаку заштиту права и на правно средство и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и чл. 36. и 58. Устава.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да Управни суд занемарује чињеницу да је подноситељка непосредни учесник поступка легализације; да је оспореном пресудом нарушено начело једнакости процесних средстава, јер се инвеститору даје право да диспонира поступком везаним за „ћутање управе“, а подноситељки остаје да „немоћно посматра“ диспозитивне радње инвеститора, немајући на располагању ниједно процесно средство којим би заштитила свој правни интерес; да бесправни градитељи на основу „једног папира“ стичу већа права од сопственика и своју бесправну имовину неометано користе, а надлежни орган не доноси решење о рушењу објекта, јер није окончан поступак легализације; да таква правна ситуација траје од 2003. године и да је оспореном пресудом ускраћена судска контрола управе која 15 година води управни поступак, при чему подносилац захтева има вишеструку корист од нерешавања захтева; да је инвеститор подиг ао дрвени киоск у заједничком дворишту, чиме је подноситељк а остала без припадајућег паркинг места за свој аутомобил.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд уставну жалбу усвоји, поништи оспорени акт и наложи првостепеном органу да предузме све мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року. Подноситељка није истакла захтев за накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у оспорени акт , фотокопију списа предмета број IV -08-351-3369/2003 Секретаријата за урбанизам, грађевинске и стамбено-комуналне послове Градске управе града Панчево и осталу достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Подноситељка уставне жалбе је 6. новембра 2009. године поднела приговор на захтев за легализацију пословног простора на к.п. број ... КО Панчево и истакла да се као заинтересована странка противи легализацији. Уз приговор је доставила уговор о купопродаји сувласничког удела на стамбеној згради у улици Војводе Радомира Путника број 3 у Панчеву, оверен пред Општинским судом у Панчеву.
Секретаријат за урбанизам, грађевинске и стамбено-комуналне послове Градске управе града Панчево (даље у тексту: првостепени орган) затражио је дописом од 11. децембра 2009. године од С. К . из Панчева (даље у тексту: инвеститор) да, у вези са пријавом објекта изграђеног без грађевинске дозволе поднетом 7. новембра 2003. године, достави потребну документацију у року од 30 дана од дана пријема дописа, а да ће, у противном, захтев за легализацију бити одбачен.
Првостепени орган је дописом од 17. јануара 2012. године обавестио инвеститора да је предметни захтев за легализацију пословног простора прослеђен ЈП „Дирекција за изградњу и уређење Панчева“, ради давања мишљења и да је потребно да достави уверење о идентификацији парцела.
У обавештењу ЈП „Дирекција за изградњу и уређење Панчева“, упућеном првостепеном органу 17. септембра 2012. године, нав едено је да се бесправно изграђен објекат инвеститора налази на к.п. број ... КО Панчево, али да се Дирекција не може изјаснити док се не прибави оверена сагласност свих сувласника објеката који су саграђени на тој парцели.
Подноситељка уставне жалбе је у поднеску од 8. априла 2014. године, означеном као ургенција, навела да првостепени орган треба да донесе одбијајуће решење, јер инвеститор нема комплетну и уредну документацију, а прошли су сви законом прописани рокови за доношење решења.
Подноситељка уставне жалбе је 30. априла 2014. године поднела жалбу због „ћутања управе“ у пет поступака који се воде пред тим органом, међу којима је и предметни поступак. У жалби је наведено да у свим означеним предметима првостепени орган наставља са „ћутањем управе“ и не придржава се одредаба Закона о општем управном поступку о решавању управне ствари у прописаним роковима, чиме наноси штету њој и осталим станарима зграде и омета их у мирном коришћењу имовине.
Покрајински секретаријат за урбанизам, градитељство и заштиту животне средине је дописима о д 7. маја, 9. јуна, 1. и 16. јула и 11. августа 2014. године налагао првостепено м орган у да хитно поступи по жалби коју је подноситељка уставне жалбе изјавила због „ћутања управе“, односно непоступања по њеном захтеву од 6. новембра 2009. године за признавање својства странке у предметном поступку .
Закључком првостепеног органа број IV -08-351-3369/2003 од 26. августа 2014. године одбачена је жалба подноситељке уставне жалбе поднета 30. априла 2014. године због „ћутања управе“, тј. због недоношења решења у поступку легализације по захтеву инвеститора, јер је изјављена од неовлашћеног лица. Полазећи од одредбе члана 208. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку, из које произлази да жалбу због „ћутања администрације“ може изјавити само лице по чијем је захтеву покренут управни поступак, првостепени орган је поднету жалбу одбацио, будући да поднос итељка има својство заинтересованог лица.
Закључком првостепеног органа број IV -08-351-3369/2003 од 2. септембра 2014. године признато је подноситељки уставне жалбе право да учествује као заинтересована странка у поступку који се води пред тим органом у наведеном предмету по захтеву инвеститора за легализацију објекта. У обр азложењу закључка је констатовано: да је подноситељка уставне жалбе 6. новембра 2009. године поднела приговор на захтев за легализацију пословног простора на к.п. број ... КО Панчево и истакла да се као заинтересована странка противи легализацији; да је уз приговор достављен уговор о купопродаји оверен пред Општинским судом у Панчеву; да је захтев поновљен 15. априла 2014. године; да је у моменту подношења приговора 6. новембра 2009. године, у коме је тражено призн ање својства заинтересоване странке, подноситељка оправдала постојање свог правног интереса да у чествује у предметном поступку легализације, те је одлучено као у диспозитиву.
Првостепени орган је дописом од 2. септембра 2014. године наложио и нвеститору да достави документацију наведену у допису , у року од 9 0 дана од дана пријема дописа и навео да ће, у противном, захтев бити одбачен. Инвеститор је наведени допис примио 9. децембра 2014. године.
Подноситељка уставне жалбе је у жалби изјављеној 17. септембра 2014. године против закључка првостепеног органа од 26. августа 2014. године истакла: да није поднела жалбу због „ћутања управе“ по захтеву инвеститора , већ је предлог био да се поступак „обустави по службеној дужности“; да је она поднела захтев за признавање својства странке у поступку, који је решен после ургенције другостепеног органа ; да је образложење закључка противречно и конфузно, те да је „дефинитивно управа ћутала по захтеву од 6. новембра 2009. године “; да првостепени орган није донео ниједан управни акт од подношења захтева инвеститора и да недоношење управног акта погодује инвеститору.
Решењем Покрајинског секретаријат а за урбанизам, градитељство и заштиту животне средине број 130-351-406/2014-02 од 29. децембра 2014. године одбијена је жалба подноситељке изјављена против закључка првостепеног органа од 26. августа 2014. године. У вези са тврдњом подноситељке да је поднела жалбу због недоношења решења о признавању својства странке у поступку, другостепени орган је констатовао да је подноситељка 8. априла 2014. године доставила првостепеном органу поднесак означен као ургенција, у коме је , поред осталог , тражила доношење одбијајућег решења о захтеву за легализаицју спорног објекта.
Оспореном пресудом Управног суда У. 1882/15 од 27. априла 2018. године одбијена је као неоснована тужба подноситељке уставне жалбе, поднета 4. фебруара 2015. године, против коначног решења Покрајинског секретаријат а за урбанизам, градитељство и заштиту животне средине. Управни суд је прихватио образложење другостепеног органа за одлуку о одбијању жалбе, налазећи да подноситељка има право да учествује у предметном поступку легализације и штити своја права и интересе, али нема право да уместо инвеститора поднесе жалбу због „ћутања управе“.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се подноситељка уставне жалбе позива, утврђено је : да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, те да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.).
За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих з акона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97, 31/01 и 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.) ; да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен (члан 208. став 2.); да ако је жалбу изјавила странка зато што првостепени орган није донео решење у прописаном року, другостепени орган ће тражити да му првостепени орган саопшти разлоге због којих решење није донесено у року (члан 236. став 1.) .
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је : да се овим законом обезбеђује судска заштита појединачних права и правних интереса и законитост решавања у управним и другим Уставом и законом предвиђеним појединачним стварима (ч лан 1.); да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.).
5. Полазећи од навода уставне жалбе да предметни поступак легализације траје већ 15 година и да подноситељка нема на располагању процесно средство којим би заштитила свој правни интерес, а имајући у виду захтев уставне жалбе, Уставни суд је испитивао уставну жалбу и са становишта права на суђење у разумном року, гарантованог одредбом члана 32. став 1. Устава.
Уставни суд је најпре констатовао да је поступак пред првостепеним органом у предмету IV-08-351-3369/2003 започео пријавом за легализацију објекта изграђеног без грађевинске дозволе, коју је инвеститор поднео 7. новембра 2003. године, а да је првостепени орган закључком од 2. септембра 2014. године признао подноситељки уставне жалбе својство странке у предметном поступку. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је период меродаван за испитивање повреде означеног права подноситељке уставне жалбе започео доношењ ем наведен ог закључка првостепеног органа. Овај суд је утврдио да предметни поступак до одлучивања Суда о уставној жалби траје седам година и да још није окончан , што указује на то да није окончан у оквиру разумног рока.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд налази да се у предметној управној ствари не постављају сложена чињенична или правна питања.
По оцени Уставног суда, подноситељка уставне жалбе има легитиман интерес да се испуњеност услова за озакоњење спорног објекта испита у оквиру стандарда разумног рока, посебно имајући у виду правне последице коначне одлуке којом се одбија или одбацује захтев за озакоњење објекта.
Уставни суд оцењује да је непоступање првостепеног органа искључиви разлог дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд, с тим у вези, констатује да првостепени орган још није донео одлуку о предметном захтеву инвеститора, при чему су протекла два рок а за достављање тражене документације (одређена дописима од 11. децембра 2009. године и 2. септембра 2014. године), по којима инвеститор није поступио, а из достављених списа предмета не произлази да је тражен додатни рок.
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да он а у току оспореног поступка није имала на располагању процесноправно средство против „ћутања управе“, будући да је жалбу због недоношења решења о захтеву за легализацију могао поднети само инвеститор , као странка која је поднела захтев. Упркос томе, подноситељка уставне жалбе је показала активност подношењем ургенције за доношење решења, али тиме није успе ла да издејствује доношење одлуке о захтеву.
Имајући у виду све напред наведено, Уставни суд је оценио да је у управном поступку који се води пред Секретаријатом за урбанизам, грађевинске и стамбено-комуналне послове Градске управе града Панчево у предмету број IV -08-351-3369/2003 повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава . Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу у овом делу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
Имајући у виду да подноситељка уставне жалбе није истак ла захтев за накнаду штете, а крећући се у оквиру захтева уставне жалбе, Уставни суд је, у складу са одредбама члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да је утврђење повреде права на суђење у разумном року довољан начин правичног задовољења подноси тељке.
6. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се управни поступак који се води пред Секретаријатом за урбанизам, грађевинске и стамбено-комуналне послове Градске управе града Панчево у предмету број IV -08-351-3369/2003 окончао у најкраћем року, у складу са одредбама Закона о општем управном поступку којима је уређено поступање са захтевом који није уређен у остављеном року, имајући у виду да инвеститор није доставио тражену документациј у, иако је упозорен да ће у том случају његов захтев бити одбачен.
7. Испитујући уставну жалбу у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда У. 1882/15 од 27. априла 2018. године, Уставни суд је оценио да у уставној жалби нису наведени уставноправни разлози који би указивали на то да је оспоренa пресуда донета уз произвољну или дискриминациону примену права, на штету подноситељке уставне жалбе, што би довело до повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
Подноситељка уставне жалбе тврдњу о повреди означених начела и права заснива на уверењу да само она има правни интерес да се у предметном поступку донесе одлука о захтеву инвеститора за озакоњење спорног објекта, јер инвеститор у погодује да се поступак одуговлачи, будући да, по њеном мишљењу, не поседује сву потребну документацију.
Оцењујући ове наводе уставне жалбе, Уставни суд констатује да у управном поступку подносилац жалбе због недоношења одлуке о захтеву може бити само странка која је поднела захтев. Уставни суд стога налази да подноситељка уставне жалбе није активно легитимисана за подношење жалбе због „ћутања управе“, с обзиром на то да није подносилац захтева у предметном управном п оступку.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је , сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу, јер нису испуњене Уставом и законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1 . тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.