Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Драгана Коларић, чланови Већа , у поступку по уставној жалби Д. С . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 9. децембра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Д. С . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 7149/17 од 8 . фебруара 2019. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 7149/17 од 8 . фебруара 2019. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Републичког геодетског завода 07-3 број 952-02-22-11985/2016 од 27. марта 2017. године.
3. Одбија се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду нематеријалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. С . из Београда поднео je Уставном суду, 28. марта 2019. године, преко пуномоћника Е. Н, адвоката из Београда, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 7149/17 од 8 . фебруара 2019. године , због повреде начела забране дискриминације, права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и на правно средство, права на имовину и права наслеђивања, из чл. 21, 32, 36, 58. и 59. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи да је првостепени орган дозволио упис права на непокретностима без постојања правног континуитета између лица против којег се тражи упис и уписаног претходника, противно одредби члана 85. став 2. Закона о државном премеру и катастру. Подносилац истиче да је он био уписани претходник, а не З. С, а да се решење број 463-707/85 од 7. септембра 1985. године, на основу кога је упис извршен, односи на Загорку Стојковић.
Уставном жалбом се, такође, указује на то да Управни суд у оспореној пресуди није оценио ове наводе подносиоца.
Подносилац уставне жалбе је истакао захтев за накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Решењем Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Београд 1 број 952-02-4-810/2014 од 25. септембра 2014. године дозвољен је упис права својине у корист града Београда са делом поседа 1/1 на к.п. бр. .../1, .../2, .../3 и .../4, све КО Миријево, досадашњих носилаца права коришћења Д. С . (овде подносиоца уставне жалбе) и С . С, са делом поседа по ½. У образложењу решења је наведено да је Дирекција за грађевинско земљиште и изградњу Београда поднела захтев за промену носиоца права на непокретностима означеним у диспозитиву решења и да је као доказ приложила решење Општине Звездара број 463-707/85 од 7. септембра 1985. године.
Подносилац уставне жалбе је у жалби изјављеној против наведеног решења првостепеног органа и допуни жалбе истакао: да је решењем Трећег општинског суда у Београду О. 59/05 од 3. јуна 2005. године, заједно са својим братом, оглашен за наследника на заоставштини З. С, која се, поред осталог, састојала од права коришћења на к.п. број ... КО Миријево; да је на основу наведеног решења, надлежна служба за катастар непокретности решењем број 952-01-8-1153/05 од 10. фебруара 2006. године уписала њихово право коришћења на к.п. бр. .../1 и .../2, које су и даље у њиховом поседу; да се Дирекција за грађевинско земљиште и изградњу Београда у захтеву за упис промене носиоца права позвала на решење од 7. септембра 1985. године о изузимању тих парцела из поседа, које пропустом Одељења за имовинско-правне послове општине Звездара никада није достављено њиховој мајци; да Земљишно-књижно одељење Другог општинског суда у Београду није извршило отпис права коришћења са њихове мајке на општину Звездара; да он и његов брат не би могли да остваре наследно право на том земљишту, да су надлежни органи поступали у складу са важећим прописима; да би у том случају били принуђени да се обрате општини Звездара ради поништаја решења од 7. септембра 1985. године, будући да те парцеле нису приведене намени, па би на њима стекли право коришћења; да су к.п. бр. 1575/3 и 1575/4 настале 2009. године цепањем ранијих к.п. бр. .../1 и .../2 ради изградње саобраћајнице, а садашње к.п. бр. .../1 и .../2 чине неизграђено грађевинско земљиште; да је Дирекција за грађевинско земљиште 22. децембра 2011. године упутила захтев надлежном органу општине Звездара да се од корисника изузму к.п. бр. .../3 и .../4, јер је решењем Владе од 10. новембра 2011. године утврђен јавни интерес за експропријацију; да је на јавној расправи одржаној 6. фебруара 2012. године прихваћен предлог Дирекције, чији представник је тада по први пут „наговестио“ да постоји решење од 7. септембра 1985. године ; да је наведени поступак обустављен закључком од 24. јуна 2014. године; да се он и његов брат у катастру непокретности и даље воде као корисници на све четири парцеле са по једном идеалном половином.
Решењем Републичког геодетског завода 07-3 број 952-02-22-11985/2016 од 27. марта 2017. године одбијена је жалба подносиоца уставне жалбе. Другостепени орган је прихватио разлоге наведене у побијаном решењу и, поред осталог, оценио да нису од утицаја наводи жалбе да решење од 7. септембра 1985. године никада није достављено мајци подносиоца, будући да се ти наводи односе на поступак у коме је донета исправа за упис, а не на предметни поступак.
Оспореном пресудом Управног суда У. 7149/17 од 8 . фебруара 2019. године одбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе поднета против предметног коначног решења, из разлога који су наведени за одбијање жалбе. У вези са наводима тужбе да је подносилац увидом у списе предмета Службе за правне и стамбене послове СО Звездара утврдио да не постоји поштанска повратница којом се потврђује да је његова мајка потписала пријем решења број 463-707/85 од 7. септембра 1985. године, Управни суд је нашао да су наводи који се односе на правноснажност тог решења већ били истицани у жалби и правилно оцењени. У вези са наводима да Одељење за имовинско-правне послове општине Звездара није у земљишној књизи провело упис на основу правноснажног решења број 463-707/85 од 7. септембра 1985. године, тај суд је истакао да је првостепени орган, који је сада надлежан за евиденцију непокретности, дозволио упис права на основу исправе која испуњава законом прописане услове за ту врсту уписа.
3.2. Решењем Управе за имовинско-правне послове општине Звездара број 463-707/85 од 7. септембра 1985. године изузето је из поседа, уз правичну накнаду, неизграђено градско грађевинско земљиште, к.п. бр. .../1 и .../2 КО Миријево, земљишно-књижно корисништво З. С, за потребе градског СИЗ-а за грађевинско земљиште града Београда, ради изградње VII етапе стамбеног насеља Миријево (тачка 1. диспозитива) и одређено да ће по извршности тог решења бити уведен у посед нови корисник, а накнада ће се утврдити у посебном поступку (тачка 2. диспозитива). Наведено решење садржи клаузулу правноснажности, према којој је то решење постало правноснажно 25. јуна 1986. године.
Решењем Трећег општинског суда у Београду О. 59/05 од 3. јуна 2005. године подносилац уставне жалбе и С. С . оглашени су за наследнике на заоставштини пок. З . С, која се, поред осталог, састојала од права коришћења на к.п. број ... КО Миријево, уписаног у ЗКУЛ број ... КО Миријево.
4. Одредбама Устава, на чију повреду подносилац указује у уставној жалби, утврђено је: да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (члан 58. став 1.); да се јемчи право наслеђивања, у складу са законом (члан 59. став 1.).
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред наведених уставних одредаба, релевантне су и одредбе следећих закона и других прописа:
Одредбама Закона о грађевинском земљишту („Службени гласник СРС“, бр. 20/79 … 38/84), који је био на снази у време доношења решења којим је спорно земљиште изузето из поседа правног претходника подносиоца уставне жалбе, било је предвиђено: да се у погледу преноса грађевинског земљишта у друштвеној својини примењују прописи о експропријацији, ако овим законом није друкчије одређено (члан 8.); да ранији сопственик неизграђеног градског грађевинског земљишта има право да користи то земљиште и да га употребљава за дозвољене сврхе, на начин којим се не мења облик и својство земљишне парцеле, до дана када га је на основу одлуке надлежног општинског органа дужан да преда општини, односно одређеном кориснику, ради привођења тог земљишта намени одређеној урбанистичким планом (ч лан 24.); да ранијем сопственику градског грађевинског земљишта, односно лицу коме се то земљиште или део тог земљишта, на основу одлуке надлежног органа, одузима у смислу члана 24. овог закона, припада право на накнаду за одузето земљиште по прописима о експропријацији (члан 32. ) .
Одредбама члана 74. став 1. Закона о експропријацији („Службени гласник СРС“, бр. 40/84) било је прописано да се укњижба друштвене својине и других права на експроприсаној непокретности врши на основу правоснажног решења о експропријацији.
Одредбама члана 88. Закона о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 18/10 и 65/13), који је био на снази на дан доношења решења првостепеног органа о упису права јавне својине на непокретностима на којима је подносилац уставне жалбе имао право коришћења, било је прописано: да су уписи у катастар непокретности дозвољени само против лица које је у тренуткуподношења захтева за упис већ уписано у катастар непокретности као ималац права у погледу којег се упис захтева или је предбележено као ималац тог права – уписани претходник (члан 85. став 1.); да се упис дозвољава и против лица које није уписани претходник, ако се уз захтев приложе исправе којима се доказује правни континуитет између лица против којег се тражи упис и уписаног претходника (члан 85. став 2.); да се упис у катастар непокретности врши на основу приватне или јавне исправе, која је по садржини и форми подобна за упис (члан 86. став 1.); да је јавна исправа на основу које се може извршити упис одлука суда, другог државног органа или организације која врши јавна овлашћења, који су по закону надлежни да доносе одлуке којима се одлучује о правима, односно о другим чињеницама које се уписују у катастар непокретности (члан 88. став 1.); да јавна исправа да би била подобна за упис мора бити правноснажна (члан 88. став 2.); да се захтев усваја и дозвољава упис, кад су испуњени услови прописани овим законом и кад је захтев у складу са садржином поднесене исправе (члан 126. став 1.), а ако нису испуњени услови за упис, захтев се одбија (члан 126. став 2.).
Одредбом члана 232. став 1. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано да кад другостепени орган утврди, поред осталог, да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа , а ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар.
Одредбом члана 86. тачка 3) Правилника о изради и одржавању катастра непокретности („Службени гласник РС“, број 46/99) било је предвиђено да служба доноси решење којим се одбија упис промене, ако у исправи на основу које се врши упис ранији носилац права није означен и према њему право новог носиоца није утврђено.
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је право на правично суђење повређено тиме што је дозвољен упис права јавне својине на спорним непокретностима, противно одредбама Закона о државном премеру и катастру. Подносилац истиче да је он био уписани претходник, а да се решење Управе за имовинско-правне послове општине Звездара број 463-707/85 од 7. септембра 1985. године – на основу кога је упис извршен, односи на његову мајку Загорку Стојковић.
Оцењујући уставну жалбу са становишта права на правично суђење гарантованог чланом 32. став 1. Устава, Суд најпре указује на то да се уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји у томе да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда. Овај суд, такође, указује на то да је за оцену о поштовању гаранција права на правично суђење у управном поступку неопходно сагледати да ли су у поступку по правном леку испитана одлучна питања која су изнета пред другостепени орган или се он задовољио пуким потврђивањем одлуке првостепеног органа.
Уставни суд је, полазећи од чињеница утврђених у овом уставносудском поступку, констатовао да је првостепени орган усвојио захтев Дирекције за грађевинско земљиште и изградњу Београда и дозволио упис права својине у корист града Београда на спорним катастарским парцелама, на којима је био корисник подносилац уставне жалбе, са делом поседа ½, на основу правноснажног решења Општине Звездара број 463-707/85 од 7. септембра 1985. године. Другостепени орган је оценио правилном одлуку првостепеног органа и нашао да нису од утицаја наводи жалбе да наведено решење никада није достављено мајци подносиоца, јер се они односе на поступак у коме је донета исправа за упис. Управни суд је прихватио све разлоге другостепеног органа за одлуку о одбијању жалбе подносиоца, истакавши да је предметни упис права извршен на основу исправе која испуњава законом прописане услове за ту врсту уписа.
По оцени Уставног суда, у управном поступку који је окончан оспореном пресудом поставила су се као спорна два правна питања:
- да ли се у поступку по захтеву за упис промене права на непокретностима може проверавати да ли је исправа за упис правноснажна, ако садржи клаузулу правноснажности и
- под којим условима се може извршити упис права на основу правноснажне одлуке надлежног органа, ако у тој одлуци ранији носилац права није означен и према њему право новог носиоца није утврђено.
Испитујући како је у оспореном акту решено прво спорно правно питање, Уставни суд је констатовао да првостепени орган није овлашћен да испитује да ли су били испуњени законом прописани услови за стављање клаузуле правноснажности на исправу на основу које се врши упис. Наиме, по стицању услов а за наступање правноснажности , орган пред којим је вођен првостепени поступак издаје потврду о правноснажности решења у управном поступку. Потврда – клаузула правноснажности не садржи само чињеницу да је та одлука постала правноснажна, већ и датум наступања правноснажности. Уколико се из било којих разлога од стране првостепеног органа пред којим је вођен поступак правноснажност неправилно или незаконито констатује, било да се ради о грешци у погледу утврђења правноснажности или у погледу означеног датума када је наступила, тај орган је овлашћен да, по службеној дужности или по захтеву странке, решењем укине клаузулу правноснажности, односно да изда потврду са другим правилно означеним датумом наступања правноснажности.
Из наведеног следи да је поступак уписа права на непокретностима извршен у складу са законом, ако се првостепени орган поуздао у клаузулу правноснажности којом је била снабдевена правноснажна, односно извршна исправа. Уставни суд, међутим, налази да у поступку по жалби изјављеној против решења првостепеног органа о упису права, мора бити испитана тврдња жалиоца да исправа на основу које је извршен упис није могла постати правноснажна. С обзиром на то да је доведена у питање законска претпоставка о правноснажности исправе, другостепени орган има могућност да, сам или преко замољеног органа, предложи органу управе који је издавалац исправе за упис да преиспита стављену клаузулу правноснажности или да наложи жалиоцу да поднесе захтев за укидање клаузуле правноснажности.
Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да је Републички геодетски завод пропустио да, у складу са меродавним процесним правом, испита тврдњу подносиоца уставне жалбе да његовој мајци никада није достављено решење Општине Звездара број 463-707/85 од 7. септембра 1985. године. Наведени пропуст другостепеног органа морао је бити санкционисан у поступку контроле законитости коначног решења тог органа, али се Управни суд у оспореној пресуди задржао на оцени законитости поступања првостепеног органа са исправом која је снабдевена клаузулом правноснажности.
Испитујући да ли је друго спорно правно питање решено на уставноправно прихватљив начин, Уставни суд је најпре размотрио наведене одредбе закона на основу којих је предметно земљиште изузето из поседа мајке подносиоца уставне жалбе и констатовао да је она као р анији сопственик тог земљишта имала право да га користи до дана када је на основу одлуке надлежног органа требало да га преда новом кориснику, ради привођења намени , да је имала право на прави чну накнаду за изузето земљиште и да се укњижба права на том земљишту вршила на основу прав носнажног решења о изузимању из поседа.
Уставни суд је даље констатовао да из наведених одредаба закона и других прописа којима се уређује поступак уписа у катастар непокретности произлази: да је упис промене носиоца права у катастру непокретности дозвољен само против лица које је у тренуткуподношења захтева за упис већ уписано у катастар непокретности као ималац права у погледу којег се упис захтева, осим ако приложене исправе доказују правни континуитет између лица против којег се тражи упис и уписаног претходника; да јавна исправа мора бити правноснажна , а по садржини и форми подобна за упис; да је за дозволу уписа потребно да се испуне услови прописани законом и да је захтев у складу са садржином поднесене исправе ; да се упис одбија ако у исправи на основу које се врши упис ранији носилац права није означен и према њему право новог носиоца није утврђено.
Уставни суд је, полазећи од чињеница утврђених у овом уставносудском поступку констатовао: да је земљишнокњижни корисник к.п. бр. .../1 и .../2 КО Миријево (раније к.п. 1575) била мајка подносиоца уставне жалбе; да је надлежни орган 7. септембра 1985. године донео решење о изузимању тих парцела из њеног поседа; да је подносилац уставне жалбе уписао право коришћења тих парцела у катастар непокретности на основу решења о наслеђивању надлежног суда; да је на дан подношења захтева Дирекције за грађевинско земљиште за упис промене носиоца права на новоформираним к.п. бр. .../1, .../2, .../3 и .../4 подносилац уставне жалбе био уписан као корисник тих парцела, које су и даље биле у његовом поседу.
Полазећи од наведених одредаба закона, Уставни суд налази да се упис права може дозволити на основу исправе која је по форми и садржини подобна за упис и која је правноснажна, а уколико у њој ранији носилац права није означен и према њему право новог носиоца није утврђено – само ако приложене исправе доказују правни континуитет између лица против којег се тражи упис и уписаног претходника . Овај суд је констатовао да предметни захтев Дирекције за грађевинско земљиште за упис промене носиоца права није у складу са садржином решења Управе за имовинско-правне послове општине Звездара број 463-707/85 од 7. септембра 1985. године, јер у наведеном решењу није означен уписани претходник, нити је према њему утврђено право новог носиоца, при чему нема правног континуитета између лица против којег се тражи упис и уписаног претходника у смислу одредаба Закона о државном премеру и катастру.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд налази да је у оспореној пресуди примена материјалног и процесног права била очигледно арбитрерна, на штету подносиоца уставне жалбе, чиме је подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
На основу изложеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу у делу у коме је изјављена због повреде права на правично суђење, зајемченог чланом 32. став 1. Устава, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
6. Имајући у виду природу учињене повреде права у конкретном случају, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да се штетне последице утврђене повреде права у конкретном случају могу отклонити једино поништавањем пресуде Управног суда У. 7149/17 од 8 . фебруара 2019. године и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Републичког геодетског завода 07-3 број 952-02-22-11985/2016 од 27. марта 2017. године, па је одлучио као у тачки 2. изреке.
7. Одлучујући о захтеву подносиоца уставне жалбе за накнаду нематеријалне штете, Уставни суд је оценио да је, у конкретном случају, утврђивање повреде уставног права довољна мера да се постигне адекватна и правична сатисфакција подносиоцу уставне жалбе. При томе, Уставни суд је имао у виду да ће се штетне последице због учињене повреде права отклонити поништајем оспорене пресуде. Полазећи од наведеног, Уставни суд је, сагласно одредбама члана 89. ст . 1. и 3. Закона о Уставном суду, одбио захтев за накнаду нематеријалне штете, одлучујући као у тачки 3. изреке.
8. С обзиром на то да ће након поништавања оспорене пресуде Управног суда бити поново одлучивано о тужби подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је оценио преурањеним његов захтев за утврђивање повреде права на имовину из члана 58. Устава.
Уставни суд није разматрао уставну жалбу са становишта начела забране дискриминације, права на једнаку заштиту права и на правно средство, јер је оценио да се у уставној жалби повреда означених начела и права из чл. 21. и 36. Устава сматра последицом повреде права на правично суђење.
У вези са истакнутом повредом права наслеђивања, Уставни суд је нашао да се садржина оспореног акта не може довести у везу са гаранцијама означеног права из члана 59. Устава.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду , у преосталом делу одбацио уставну жалбу , јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка , решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
9. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Служб ени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.