Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Наташа Плавшић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби Р. Т , Р. П, М . К , Н. Р, Р . М, Ж . П, М . Д, С. Л, В. К . и Ж . М , свих из Пријепоља, Н. Ц . из села Сељане, општина Пријепоље, Н . Н . из села Камена Гора, општина Пријепоље, В . Ч . из села Залуг, општина Пријепоље, Р . Ј . из села Ивање, општина Пријепоље, Б . А . из села Сељашница, општина Пријепоље, и Б . М . из села В иницка, општина Пријепоље, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. новембра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Р . Т, Р . П, М . К, Н . Р, Р . М, Ж . П, М . Д, С. Л, В. К, Ж . М, Н . Ц, Н . Н, В . Ч, Р . Ј, Б . А . и Б . М . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције у предмету број 433 /20, подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Р. Т . из Пријепоља и остала лица наведена у уводу и у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 19. октобра 2018. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 18. јуна 2019. и 17. децембра 2020. године , због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, „у поступцима који су вођени пред Министарством унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова у предмету број 1402/08, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01 -16/2009-01, Управним судом у предмет у У. 7172/10 (2009) и у поступку који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01-1331/2018-01 “. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање јединственог поступка у коме се одлучује о праву подносилаца уставне жалбе на исплату накнаде трошкова превоза за долазак на посао и одлазак са посла.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток управног поступка који се води поводом захтева подносилаца од 1. октобра 2008. године, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року и право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби ce, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли je у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд je, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције број 433/20 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне , утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносиоци уставне жалбе су 1. октобра 2008. године Министарству унутрашњих послова – Сектор за заштиту и спасавање поднели захтев за исплату накнаде трошкова превоза за одлазак на рад и повратак са рада , за последње три године до подношења захтева.
Министарство унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова – Управа за људске ресурсе (у даљем тексту: првостепени орган) је 24. новембра 2008. године донело решење број 120-1402/08 којим је захтев подносилаца одбијен као неоснован. Подносиоци су против овог решења изјавили жалбу, која је решењем Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-16/2009-01 од 30. јануара 2009. године одбијена као неоснована. Против наведеног коначног решења, подносиоци су поднели тужбу Врховном суду Србије, о којој је, након успостављања нове мреже судова у Републици Србији, одлучио Управни суд – Одељење у Крагујевцу пресудом У. 7172/10 (2009) од 9. јуна 2011. године, тако што је исту уважио. Управн и суд је оценио да је, према меродавним прописима, цена карте у јавном превозу одговарајуће релације параметар за одређивање висине накнаде трошкова превоза, чије остваривање није условљено коришћењем јавног превоза и која се исплаћује запосленима независно од начина на који долазе односно одлазе са посла.
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда, донео решење број 120-01-694/2010-01 од 21. јула 2011. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење од 24. новембра 2008. године и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решења првостепеног органа број 112-3533/11 од 26 . септембра 2011. године и број 112-689/12 од 13. фебруара 2012. године, којима је захтев подносилаца одбијен као неоснован , односно одбачен као недозвољен, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-1499/2011-01 од 16. децембра 2011. године и број 114-02-4/2012-01 од 4. априла 2012. године.
Пуномоћник подносилаца уставне жалбе је 26. октобра 2011. године првостепеном органу поднео захтев за исправку имена подносиоца Николе Радивојевића, који је у захтеву и актима управних органа погрешно био означен као Никола Ристивојевић.
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 8. априла 2014. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-175/2014-01 од 30. априла 2014. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење. С обзиром на то да првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, подносиоци су 15. септембра 2017. године изјавили другу жалбу због „ћутања администрације“ и накнадни захтев од 8 . новембра 2017. године.
Решења првостепеног органа број 117-3796/17 од 13. новембра 2017. године и број 117-3796/17-1 од 6. октобра 2018. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-431/2018-01 од 28. фебруара 2018. године и број 120-01-1331/2018-01 од 19. новембра 2018. године.
Првостепени орган поново није одлучио о захтеву у законом прописаном року, те су подносиоци 4. марта 2019. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-1312/2019-01 од 18. марта 2019. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од 15 дана донесе одговарајуће решење. Подносиоци су потом због истог непоступања првостепеног органа изјавили још две жалбе због „ћутања администрације“ од 7. маја и 15. октобра 2019. године , а потом и тужбу због „двоструког ћутања управе “ од 31. јануара 2020. године.
Управни суд – Одељење у Крагујевцу је пресудом У. 2224/20 од 24. септембра 2020. године уважио тужбу подносилаца и наложио другостепеном органу да донесе решење по жалби због „ћутања администрације“ од 15. октобра 2019. године у року од 30 дана од дана пријема пресуде.
Другостепени орган је решењем број 120-01-588/2020-01 од 4. децембра 2020. године обуставио поступак по жалби због „ћутања администрације“ од 15. октобра 2019. године, јер је првостепени орган донео решење број 433/20 од 2. децембра 2020. године, којим је : у тачки 1. диспозитива , утврђено право подносилаца на накнаду трошкова превоза за долазак на рад и одлазак са рада, у висини цене месечне претплатне карте у градском, приградском односно међуградском превозу; у тачки 2. диспозитива , подносиоци су упућени да евентуално потраживање по основу наведеног права остваре пред судовима опште надлежности, у складу са општим правилима облигационог права и у тач. 3. и 4. диспозитива одлучено је о захтеву подносилаца за накнаду трошкова управног поступка.
Решењем другостепеног органа број 114-05-51/2020-01 од 24. децембра 2020. године усвојена је жалба подносилаца, поништено наведено првостепено решење и предмет враћен на поновни поступак.
Подносиоци су 25. марта 2021. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, а потом 1. јула 2021. године накнадни захтев за одлучивање о тој жалби.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
Одредбом члана 19. став 1. Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09 ) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је констатовао да оспорени поступак траје од 1 . октобра 2008. године, када су подносиоци поднели захтев за исплату накнаде трошкова превоза за долазак на посао и одлазак са посла , и да још није окончан, односно да се налази у фази првостепеног решавања. Сагласно својој устаљеној пракси, Уставни суд је у оквиру наведеног периода, који траје нешто дуже од 13 година, управни поступак и управни спор, посматрао као јединствену целину.
Уставни суд је оценио да наведено трајање поступка, само по себи, указује да он није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, посебно јер се ради о потраживањима из радног односа.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-8639/2015 од 21. фебруара 2019. године. Из наведене одлуке Уставног суда произлази: да је сврха накнаде трошкова превоза да покрије трошкове које је полицијски службеник стварно имао за долазак на рад и одласка са рада, али да се, при том, мора спречити злоупотреба овог права која може да настане ако накнаду тражи полицијски службеник који те трошкове није имао; да су управни органи дужни да утврде који докази су од значаја за одлучивање о праву на накнаду трошкова превоза и да ли постоји законска обавеза странке да их достави или се они прибављају по службеној дужности; да се одбијање захтева за накнаду трошкова превоза не може образлагати пропуштањем странке да достави доказе о постојању стварних трошкова превоза, ако од ње претходно није захтевано да то учини; да ће се од странке тражити да приложи прецизно одређене доказе о стварним трошковима превоза који се, по закону, од ње могу тражити.
Испитујући поступање управних органа и судова у управном спору, Уставни суд је констатовао да је у досадашњем току поступка донето пет решења првостепеног органа, шест решења другостепеног органа којима је одлучено о законитости решења првостепеног органа и једна пресуда Управног суда којом је одлучено о законитости решења другостепеног органа . Уставни суд је утврдио да посматрани поступак обележава непоступање првостепеног органа по обавезујућим при медбама из другостепених решења, а од 2012. године значајно кашњење тог органа са доношењем решења о захтеву подносилаца у поновном поступку. Наиме, првостепени орган није поштовао рок за доношење новог решења у извршењу другостепеног решења прописан одредбом члана 232. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку, нити поштује исти рок прописан одредбом члана 171. став 3. важећег Закона о општем управном поступку. Првостепени орган је решење од 13. новембра 2017. године донео након пет година и пет месеци, решење од 2. децембра 2020. године након једне године и 11 месеци , а тренутно није донео решење након девет месеци по протеку наведеног рока. Уставни суд је утврдио да је и другостепени орган значајно допринео дугом трајању поступка тиме што је пропустио да допуни поступак и отклони његове недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одред аба члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама подносилаца због „ћутања администрације“, није одлучио у складу са законом. Наиме, другостепени орган је доносио решења којима је само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбама члана 236. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 173. став 3. важећег Закона о општем управном поступку. Управни суд је одлуку о јединој тужби подносилаца , након што је преузео нерешене предмете Врховног суда Србије, донео у року који се може сматрати разумним.
Када је реч о понашању подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, али не увек када су се за то стекли услови и на начин прописан законом. Подносиоци су прву жалбу због недоношења првостепеног решења у извршењу другостепеног решења од 4. априла 2012. године изјавили тек 8. априла 2014. године, иако су то могли да учине непуне две године раније, а потом су 15. септембра 2017. године изјавили другу жалбу због даљег „ћутања“ првостепеног органа, након више од три године и три месеца по протеку накнадног рока за доношење првостепеног решења одређеног у решењу другостепеног органа од 30. априла 2014. године. При томе су пропустили да поднесу тужбу због „двоструког ћутања управе“, будући да другостепени орган о првој жалби није одлучио, већ је првостепеном органу само одредио накнадни рок за доношење решења, који није поштован. Подносиоци су сукцесивно поднели три жалбе због недоношења првостепеног решења у извршењу другостепеног решења од 19. новембра 2018. године , а тужбу због „двоструког ћутања управе“ су поднели 31. јануара 2020. године, иако су то могли да учине девет месеци раније. Према томе, подносиоци су у периоду од пет година пропустили да користе правна средства у складу са законом којима би утицали на брже одлучивање управних органа.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају, а посебно дужину трајања предметног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа, пропуштање подносилаца да у периоду од пет година користе правна средства за убрзање поступка у складу са законом, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љу дска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка. Уставни суд сматра да се изнете оцене Европског суда могу применити и на оспорени поступак у коме се одлучује о праву већег броја полицијских службеника на исплату накнаде трошкова превоза која се тражи за ограничени временски период.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року .
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.