Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Наташа Плавшић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. П, М . С, С . В, З . М . и Д . Н, свих из Љубовије, и З . К . из Врхпоља, општина Љубовија, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. новембра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. П, М . С, С . В, З . М, Д . Н . и З . К . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Шапцу у предмету број 120-1641/21 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 8 00 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. П . из Љубовије и остала лица наведена у уводу и у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 26. априла 2018. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднес цима од 25. октобра 2019, 1. јуна 2020. и 7. маја 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступцима који су вођени пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције - Полицијска управа у Шапцу у предметима бр. 120-38/2008 и 120-8121/15, Жалбеном комисијом Владе у предметима бр. 120-01-114/2006-01 и 120-01-66/16-01, Врховним судом Србије у предмету У. 6957/06, Управним судом у предметима бр. У. 5022/10 (2008) и У. 10844/15, Уставним судом у предмету Уж-3076/2010 и у поступку који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције - Полицијска управа у Шапцу у предмету број 120-3048/18 “. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је вођен до доношења пресуде Управног суда У. 5022/10 (2008) од 26. маја 2010. године, којом је исти био правноснажно окончан, поступка по уставној жалби у предмету Уж-3076/2010 и поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-3076/2010 од 24. априла 2014. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток поменутих поступака, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и права на суђење у разумном року, наложи окончање поступка и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Шапцу број 120-1641/21 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 19. октобра 2006. године Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције - Полицијска управа у Шапцу (у даљем тексту: првостепени орган) поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане државних и верских празника, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева је правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 5022/10 (2008) од 26. маја 2010. године, којом је одбијена тужба подносилаца.
М. П , овде подносилац уставне жалбе, поднео је 28. јуна 2010. године уставну жалбу против означене пресуде Управног суда. Одлуком Уставног суда Уж-3076/2010 од 24 . априла 201 3. године, у првом делу тачке 1. изреке, усвојена је уставна жалба и утврђено да је том пресудом повређено право наведеног подноси оца на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, те је , у тачки 2. изреке, поништена поменута пресуда и одређено да Управни суд донесе нову одлуку по тужби подносиоца изјављеној против решења Жалбене комисије Владе број 120-01-230/2008-01 од 4. августа 2008. године. У тачки 3. изреке одређено је да Одлука има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу , а налазе се у истој правној ситуацији, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду. Наведена одлука Уставног суда достављена је 22. јула 2015. године Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда, Управни суд – Одељење у Новом Саду је, на седници одржаној 25. септембра 2015. године, донео пресуду У. 10844/15, којом је уважена тужба подносилаца и поништено решење друго степеног органа од 4. августа 2008. године.
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда, донео решење број 120-01-368/2015-01 од 30. октобра 2015. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење број 120-38/08 од 7. јула 2008. године и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
У даљем току поступка, решења првостепеног органа број 120-8121/15 од 4. децембра 2015. године, број 120-5139/2016 од 20. јула 2016. године, број 120-8200/2016 од 12. децембра 2016. године, број 120-1707/17 од 1. марта 2017. године, број 120-3283/17 од 16. маја 2017. године, број 120-5410/17 од 23. августа 2017. године, број 120-7556/17 од 22. новембра 2017. године, број 120-1334/18 од 19. фебруара 2018. године, број 120-3048/18 од 8. маја 2018. године, број 120-5596/18 од 15. августа 2018. године, број 120-7583/18 од 20. новембра 2018. године, број 120-2173/19 од 27. марта 2019. године, број 120-4161/19 од 7. јула 2019. године, број 120-6437/19 од 18. новембра 2019. године, број 120-1366/20 од 2. марта 2020. године и број 120-2793/20 од 18. јуна 2020. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-66/2016-01 од 14. марта 2016. године, број 120-00-1315/2016-01 од 3. новембра 20 16. године, број 120-00-107/2017-01 од 26. јануара 2017. године, број 120-00-306/2017-01 од 19. априла 2017. године, број 120-01-476/2017-01 од 24. јула 2017. године, број 120-01-756/2017-01 од 31. октобра 2017. године, број 120-01-855/2017-01 од 29. децембра 2017. године, број 120-01-854/2018-01 од 10. априла 2018. године, број 120-01-1127/2018-01 од 3. јула 2018. године, број 120-01-1262/2018-01 од 15. октобра 2018. године, број 120-01-678/2019-01 од 11. фебруара 2019. године, број 120-012185/2019-01 од 27. маја 2019. године, број 120-01-2468/2019-01 од 24. септембра 2019. године, број 120-01-53/2020-01 од 24. јануара 2020. године, број 120-01-231/2020-01 од 15. маја 2020. године и број 120-01-384/2020-01 од 10. августа 2020. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 120-5442/20 од 23. новембра 2020. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 1. јула до 19. октобра 2006. године, док је у погледу захтева за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 19. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године одређено да ће о њему бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-35/2021-01 од 22. јануара 2021. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Првостепени орган је 31. марта 2021. године донео допунско решење број 120-1641/21 којим је допуњено решење од 23. новембра 2020. године тако што је утврђено право подносилаца уставне жалбе на додатке на плату по наведеним основима за период од 19. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године, с тим што су подносиоци упућени да евентуално потраживање по основу утврђеног права остваре пред судовима опште надлежности, као стварно надлежним за поступање у овој правној ствари, у складу са општим правилима облигационог права.
Подносиоци су изјавили жалбу против наведеног допунског решења првостепеног органа.
3.3. Решењем Уставног суда Уж-5465/2013 од 24. септембра 2013. године одбачена је као неблаговремена уставна жалба подносилаца у делу у коме је изјављена због повреде права на суђење у разумном року у управном поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Шапцу у предмету број 120-38/08, а који је правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 5022/10 (2008) од 26. маја 2010. године, док је уставна жалба у делу у коме је изјављена због повреде права на суђење у разумном року у поступку извршења Одлуке Уставног суда Уж-3076/2010 од 24. априла 2013. године одбачена јер нису биле испуњене Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, имајући у виду кратак временски период који је протекао од доношења Одлуке Уставног суда Уж-3076/2010.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 28. јуна 2010. године поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-3076/2010 од 24. априла 2013. године, није део поступка који је пред Управним судом и управним органима уследио након што је Управном суду достављена наведена одлука Уставног суда, већ се ради о посебном поступку у коме се та одлука Суда извршава. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, ценио само период од достављања Одлуке Уставног суда Уж-3076/2010 од 24. априла 2013. године Управном суду, односно од 22. јула 2015. године. Сагласно својој устаљеној пракси, Уставни суд је у оквиру наведеног периода, који траје шест година и четири месеца, управни поступак и управни спор, посматрао као јединствену целину.
Уставни суд је констатовао да је допунским решењем првостепеног органа од 31. марта 2021. године подносиоцима уставне жалбе утврђено право на додатке на плату по наведеним основима за период од 19. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године, али није одлучено о њиховом захтеву за исплату додатака на плату за наведени период, који износи нешто дуже од две године и осам месеци и чини највећи део периода од три године за који су тражили исплату. Предмет се у том делу налази у фази одлучивања о жалби подносилаца против поменутог допунског решења првостепеног органа. Захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 1. јула до 19. октобра 2006. године, односно за непуна четири месеца, одбијен је коначним решењем првостепеног органа од 23 . новембра 2020. године.
Уставни суд је оценио да наведено трајање поступка, само по себи, указује да он није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву у целини одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-3076/2010 од 24. априла 2013. године, заснованој на правном схватању овог суда израженом у Одлуци Уж-2822/2010 од 22. децембра 2010. године. Из наведених одлука Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду од 19. октобра 2003. до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док је за период од 1. јула до 19. октобра 2006. године одлучено да подносиоцима не припада право на увећање плате, јер је утврђено да им је коефицијент за обрачун плате у том периоду увећан за више од 30% у односу на друге државне службенике, те су остварили право на увећану зараду у складу са чланом 147. став 1. раније важећег Закона о полицији.
Испитујући поступање надлежног суда и управних органа, Уставни суд је констатовао да је Управни суд у кратком временском периоду донео пресуду поступајући у извршењу наведене одлуке Уставног суда. Међутим, Уставни суд је констатовао да је у наставку поступка донето по 18 решења првостепеног органа и другостепеног органа. Из тога се јасно може уочити да посматрани поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредаба члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Уставни суд је посебно имао у виду да је првостепени орган, након што је поништено 15 решења тог органа, којима је у целини био одбијен захтев подносилаца, донео допунско решење од 31. марта 2021. године, којим је подносиоцима утврђено право на тражене додатке на плату за период од 19. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године, али није одлучено о њиховом захтеву за исплату тих додатака.
Када је у питању понашање подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је нашао да жалба и тужба због „ћутања управе“ нису намењене за исправљање поменутог недостатка управног поступка, те подносиоци нису могли допринети да оспорени поступак у коме се извршава Одлука Уставног суда краће траје.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Шапцу у предмету број 120-1641/21 повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу у овом делу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подноси оци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, да је на касније доношење пресуде Управног суда утицало трајање достављања Одлуке Уставног суда, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љу дска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије, од 19. септембра 2019. године (број представке 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (број представке 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак из тачке 1. изреке окончао у најкраћем року.
8. Разматрајући уставну жалбу подносилаца у делу у коме је оспорено трајање поступка који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Шапцу у предмету број 120-38/08, који је правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 5022/10 (2008) од 26. маја 2010. године, Уставни суд је констатовао да је Решењем Уж-5465/2013 од 24. септембра 2013. године већ одбацио као неблаговремену уставну жалбу подносилаца изјављену због повреде права на суђење у разумном року у том поступку. Самим тим, Уставни суд налази да је наведеним решењем одлучио о делу захтева који су подносиоци поставили и у овој уставној жалби.
Полазећи од изнетог, а имајући у виду да се према одредби члана 8. став 1. Закона о Уставном суду на питања поступка пред Уставним судом која нису уређена овим законом сходно примењују одредбе одговарајућих процесних закона, због чега се сходно примењују одредбе Закона о парничном поступку („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 49/13 - Одлука УС, 74/13 - Одлука УС, 55/14, 87/18 и 18/20), чијом одредбом члана 294. став 1. тачка 4) је прописано да суд доноси решење којим се тужба одбацује ако утврди да је ствар правноснажно пресуђена, Уставни суд је у том делу одбацио уставну жалбу подносилаца као недозвољену, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер не постоје Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
9. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка по уставној жалби у предмету Уж-3076/2010, Уставни суд указује на то да из одредбе члана 170. Устава произлази да је Уставни суд у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода до којих је дошло актима и радњама државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, што, по природи ствари, искључује могућност да се уставном жалбом оспоравају акти или радње Уставног суда. Стога је Уставни суд утврдио да је уставна жалба у овом делу недопуштена, због чега ју је одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
10. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.