Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Јован Ћирић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. Ч . из Београда и Н . В . из Панчева, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. новембра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С. Ч . и Н . В . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-1015/20-4, подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. Ч . из Београда и Н . В . из Панчева поднели су Уставном суду, 16. новембра 2018. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднес цима од 8. јануара и 12. јуна 2020. године, као и од 17. августа 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, „у поступцима који су вођени пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету бр ој 120-520/2007, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01-06237/2007-01, Врховним судом Србије у предмету У. 5728/08, Управним судом у предметима У. 11165/10, У. 9061/13 и У. 15169/16, У ставним судом у предмету Уж- 1946/2015 и у поступку који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01-1360/2018-01“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је вођен до доношења пресуде Управног суда У. 9061/13 од 29. јануара 2015. године, којом је исти био правноснажно окончан, поступка по уставној жалби у предмету Уж-1946/2015 и поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-1946/2015 од 6. октобра 2016. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток поменутих поступака, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року и право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд број 120-1015/20-4 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 3. априла 2007. године Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције - Полицијска управа за град Београд (у даљем тексту: првостепени орган) поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане државних и верских празника, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева је правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 9061/13 од 29. јануара 2015. године, којом је одбијена тужба подносилаца уставне жалбе.
С. Ч, овде подносилац уставне жалбе, поднео је 16. марта 2015. године уставну жалбу против означене пресуде Управног суда. Одлуком Уставног суда Уж-1946/2015 од 6. октобра 2016. године усвојена је наведена уставна жалба и утврђено да је том пресудом повређено право подносиоца на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, те је поништена наведена пресуда Управног суда и одређено да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-114/2013-01 од 10. априла 2013. године, као и да Одлука има дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду. Наведена одлука Уставног суда достављена је 2. новембра 2016. године Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда, Управни суд је, на седници одржаној 7. децембра 2016 . године, донео пресуду У. 15169/16 (2013), којом је уважена тужба подносилаца, поништено другостепено решење од 10. априла 2013. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда, донео решење број 120-01-1457/2016-01 од 16. јануара 2017. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење од 20. фебруара 2013. године и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
У даљем току поступка, решења првостепеног органа број 117-19/17 од 5. априла 2017. године, број 117-19/17 од 17. јула 2017. године, број 117-19/17-1 од 27. фебруара 2018. године, број 117-19/17-2 од 7. маја 2018. године, број 117-19/17-3 од 15. октобра 2018. године, број 117-19/17-4 од 14. јануара 2019. године, број 117-19/17-5 од 3. маја 2019. године, број 117-19/17-6 од 16. августа 2019. године, број 117-19/17-7 од 18. новембра 2019. године и број 120- 1015/20 од 10. фебруара 2020. године, којима је захтев подносилаца одбијен као неоснован, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-376/2017-01 од 30. маја 2017. године, број 120-01-676/2017-01 од 29. септембра 2017. године, број 120-01-901/2018-01 од 11. априла 2018. године, број 120-01-1115/2018-01 од 29. јуна 2018. године, број 120-01-1360/2018-01 од 18. децембра 2018. године, број 120-01-1113/2019-01 од 25. фебруара 2019. године, број 120-01-2291/2019-01 од 18. јула 2019. године, број 120-01-2553/2019-01 од 11. октобра 2019. године, број 120-01-5/2020-01 од 8 . јануара 2020. године и број 120-01- 195/2020-01 од 27 . априла 2020. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решења првостепеног органа број 120- 1015/20-1 од 29. маја 2020. године, број 120-1015/20-1 од 27. августа 2020. године и број 120-1015/20-2 од 9. децембра 2020. године, којима је захтев подносилаца одбачен као недозвољен, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-355/2020-01 од 21. јула 2020. године, број 120-01-678/2020-01 од 20. августа 2020. године и број 120-01-31/2020-01 од 22. јануара 2021. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 120-1015/20-3 од 22. фебруара 2021. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по н аведеним основима за период од 27. јуна 2006. до 3. априла 2007. године, док је у погледу захтева за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 3. априла 2004. до 26. јуна 2006. године одређено да ће о њему бити накнадно одлучено.
Решењем дру гостепеног органа број 120-01-204/2021-01 од 15. априла 2021. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Првостепени орган је донео допунско решење број 120-1015/20-4 од 21. маја 2021. године којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 3. априла 2004. до 26. јуна 2006. године.
Подносиоци су изјавили жалбу против наведеног допунског решења првостепеног органа.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење) прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе које се односе на поништавање побијаног решења и одлучивање о жалбеном захтеву или управној ствари биле су садржане и у члану 232. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10).
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 16. марта 2015. године поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-1946/2015 од 6. октобра 2016. године, није део поступка који је пред Управним судом и управним органима уследио након што је Управном суду достављена наведена одлука Уставног суда, већ се ради о посебном поступку у коме се та одлука Суда извршава. При томе у уставној жалби у предмету Уж-1946/2015 није истицана повреда права на суђење у разумном року. Стога је Уставни суд истакнуту повреду права на суђење у разумном року мериторно ценио у периоду од 2. новембра 2016. године, када је Одлука Уставног суда Уж-1946/2015 од 6. октобра 2016. године достављена Управном суду. Сагласно својој досадашњој пракси, Уставни суд је у оквиру наведеног периода, који траје пет година, управни поступак и управни спор, посматрао као јединствену целину.
Уставни суд је констатовао да је решењем првостепеног органа од 22. фебруара 2021. године, које је постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 3. априла 2007. године, док је допунским решењем првостепеног органа од 21. маја 2021. године одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 3. априла 2004. до 26. јуна 2006. године, а предмет се у том делу налази у фази одлучивања о жалби подносилаца.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на трајање поступка.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-1946/2015 од 6. октобра 2016. године, заснованој на правном схватању овог суда израженом у Одлуци Уж-2188/2013 од 26. фебруара 2016. године. Из наведене одлуке Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду од 3. априла 2004. до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док је за период од 1. јула 2006. до 3. априла 2007. године одлучено да подносиоцима не припада право на увећање плате, јер је утврђено да им је коефицијент за обрачун плате у том периоду увећан за више од 30% у односу на друге државне службенике, те су остварили право на увећану зараду у складу са чланом 147. став 1. раније важећег Закона о полицији.
Испитујући поступање надлежног суда и управних органа, Уставни суд је констатовао да је Управни суд у кратком временском периоду донео пресуду поступајући у извршењу наведене одлуке Уставног суда. Међутим, првостепени и другостепени органи су у наставку поступка донели по 15 решења. Из тога се јасно може уочити да посматрани поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Уставни суд је посебно имао у виду да је првостепени орган, након што је поништено 13 решења тог органа, којима је захтев подносилаца у целини био одбијен или одбачен, почео одвојено да одлучује о делу захтева који се односи на период од 3. априла 2004. до 26. јуна 2006. године и о делу захтева који се односи на период од 27. јуна 2006. до 3. априла 2007. године, при чему је оба дела захтева одбио као неоснована.
Када је у питању понашање подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је нашао да жалба и тужба због „ћутања управе“ нису намењене за исправљање поменутог недостатка управног поступка, те подносиоци нису могли допринети да оспорени поступак у коме се извршава Одлука Уставног суда краће траје.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-1015/20-4 повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року , зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), у том делу усвојио уставну жалбу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно поступање управних органа, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року .
8. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка покренутог поводом захтева подносилаца од 3. априла 2007. године, који је правноснажно окончан доношењем пресуде Управног суда У. 9061/13 од 29. јануара 2015. године, Уставни суд је констатовао да је одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
Уставни суд је констатовао да је пресуда Управног суда У. 9061/13 од 29. јануара 2015. године достављена пуномоћнику подносилаца уставне жалбе свакако пре 16. марта 2015. године, када је против наведене пресуде поднета уставна жалба у предмету Уж-1946/2015.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је уставна жалба изјављена 16. новембра 2018. године, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у овом делу одбацио као неблаговремену, јер је изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
9. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка по уставној жалби у предмету Уж-1946/2015, Уставни суд указује на то да из одредбе члана 170. Устава произлази да је Уставни суд у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода до којих је дошло актима и радњама државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, што, по природи ствари, искључује могућност да се уставном жалбом оспоравају акти или радње Уставног суда. Стога је Уставни суд утврдио да је уставна жалба у овом делу недопуштена, због чега ју је одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
10. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.