Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић , председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Наташа Плавшић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби Џ. А . из села Доње Љубиње код Призрена , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. новембра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Џ. А . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 6469 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносиоцу уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 9 00 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Џ. А . из села Доње Љубиње код Призрена поднео је Уставном суду, 18. маја 2018. године, преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Новог Пазара, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 30. новембра 2018. године, 8. и 15. јануара, 25. фебруара и 19. јула 2019. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 6469. Подносилац се истовремено позвао на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подносилац је у уставној жалби истакао да је захтев за успостављање исплате пензије поднео 22. маја 2013. године, те да поступак није правноснажно окончан. Поставио је захтев за накнаду материјалне и нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 22. маја 2013. године поднео Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате инвалидске пензије признате решењем Самоуправне интересне заједнице пензијског и инвалидског осигурања Косова и Метохије –Одељење за ИНО осигурање Приштина број 903/88 од 1 . марта 1991. године.
Решењем првостепеног органа број 182.1-4 01764/14 од 3 1. јула 2014. године наведени захтев је одбијен, док је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда (у даљем тексту: другостепени орган) број 01-02/182.6.4 14436/14 од 2. октобра 2014. године одбијена жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 14641/14 од 18. јуна 2015. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, другостепени орган је донео решење број 01-02/182.6.4 14436/14 од 25 . августа 2015. године којим је усвојена жалба подносиоца, поништено наведено првостепено решење од 31. јула 2014. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
У даљем току поступка, решења првостепеног органа број 182.6.3-240/2015 од 2. фебруара 2016. године, број 182.6.3-303/2016 од 18. маја 2016. године и број 182.6.3-356/2016 од 15. септембра 2016. године, којима је захтев подносиоца одбијен, поништена су решењима другостепеног органа број 01-02/182.6.4 3106/16 од 7. априла 2016. године, број 01-02/182.6.4 7498/16 од 2. августа 2016. године и број 01-02/182.6.4 13576/16 од 28. априла 2017. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 182.6.3-444/2017 од 13. јуна 2017. године одбијен је захтев подносиоца, док је решењем другостепеног органа број 01-02/182.6.4 11052/17 од 10. октобра 2017. године одбијена жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 17162/17 од 31. октобра 2018. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда донео решење број 01-02/182.6.4 11052 /17 од 17. децембра 2018. године, којим је усвојена жалба подносиоца, поништено првостепено решење од 13. јуна 2017. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Првостепеним решењем број 182.6.3-522/2019 од 12. фебруара 2019. године одбијен је захтев подносиоца, док је решењем другостепеног органа број 01-02/182.6.4 3032/19 од 12. јуна 2019. године одбијена жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења .
Пресудом Управног суда У. 11769/19 од 16. септембра 2021. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“ , број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок, да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, да ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор (члан 208. став 2.).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, је прописано : да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе које се односе на поништавање побијаног решења и одлучивање о жалбеном захтеву или управној ствари биле су садржане и у члану 232. Закона о општем управном поступку из 1997. године.
Одредбом члана 2 . Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) је прописано да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи.
5. Оцењујући наводе подносиоца уставне жалбе да му је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 6469 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да је управни поступак покренут поводом захтева подносиоца од 22. маја 2013. године и да још није правноснажно окончан. Из наведеног произлази да оспорени поступак траје осам година и пет месеци.
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање донекле сложено, али да се не постављају сложена правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије од 27. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање.
Уставни суд констатује да је подносилац имао легитиман интерес да се о његовом захтеву за успостављање исплате пензије одлучи у разумном року.
Уставни суд је утврдио да подносилац није користио правна средства због „ћутања управе“ у периоду од једне године, колико је првостепени орган каснио са доношењем решења о захтеву од 22. маја 2013. године, док у даљем току поступка није могао да утиче на брже доношење одлука управних органа.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да су они превасходно допринели дугом трајањ у оспореног поступка. Уставни суд је утврдио да су у предметном поступку дон ето шест решења првостепеног и осам решења другостепеног органа. С обзиром на то да су у овој правној ствари, до сада, вођена три управна спора о законитости коначног решења, као и то да је другостепени орган у поступку извршења пресуда Управног суда враћао предмет првостепеном органу на поновни поступак, Уставни суд сматра да је потребно указати и на релевантну праксу Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП), који је изразио становиште да чињеница да се више пута налаже поновно разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (пресуде ЕСЉП, Pavlyulynets против Украјине, број представке 70763/01, од 6. септембра 2005. године, став 51. и Цветковић против Србије, број представке 17271/04, од 10. јуна 2008. године, став 51).
Уставноправна оцена поступка у овој правној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове накнаде штете, посебно дужину трајања предметног поступка, као и период од једне године у коме подносилац није користио правна средства због „ћутања управе“. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, то је Уставни суд захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете, као и захтев подносиоца уставне жалбе којим је тражено да Уставни суд утврди и повреду осталих права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.