Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Јован Ћирић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби З. Т . и И . Х, об ојице и з Београда, и М. Б . и А . П, об ојице из Барајева код Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. новембра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба З. Т, И . Х, М . Б . и А . П . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 117-3666/18-10 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. Т . и И . Х, об ојица из Београда, и М. Б . и А . П , обојица из Барајева код Београда, поднели су Уставном суду, 10. октобра 2018. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 24. децембра 2019. године , 12. јуна и 17. децембра 2020. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, „у поступцима који су вођени пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предметима бр. 120-197 и 117-3666/18, Жалбеном комисијом Владе у предметима бр. 120-01-528/2010-01 и 120-01-1111/2018-01, Управним судом у предметима У. 3930/10, У. 27317/10, У. 9104/13 и У. 15172/16, Уставним судом у предмету Уж-3846/2015 и у поступку који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Жалбеном комисијом Владе“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је вођен до доношења пресуде Управног суда У. 9104/13 од 24. априла 2015. године, којом је исти био правноснажно окончан, поступка по уставној жалби у предмету Уж-3846/2015 и поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-3846/2015 од 6. октобра 2012. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток поступ ка који се води поводом захтева подносилаца од 8. јануара 2008. године, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца. Истакнуто је да првостепени орган не поступа по налозима другостепеног органа, да другостепени орган неће сам да спроведе поступак и реши ствар, иако је по закону то морао да уради, као и да Управни суд одбија да сам реши ствар у спору пуне јурисдикције.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року и право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд број 117-3666/18-10 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне , утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 8. јануара 2008. године Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд (у даљем тексту: првостепени орган) поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане државних и верских празника, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева је правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 9104/13 од 24. априла 2015. године, којом је одбијена тужба подносилаца.
Зоран Томчић, овде подносилац уставне жалбе, је поднео Уставном суду 11. јуна 2015. године уставну жалбу против означене пресуде. Одлуком Уставног суда Уж-3846/2015 од 6 . октобра 2016. године, у тачки 1. изреке, усвојена је наведена уставна жалба и утврђено да је том пресудом повређено право подносиоца на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, те је, у тачки 2. изреке, поништена поменута пресуда и одређено да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-71/2013-01 од 10. априла 2013. године. У тачки 3. изреке одређено је да одлука из тачке 2. изреке има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији као и подносилац Зоран Томчић, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду. Наведена одлука Уставног суда достављена је 2. новембра 2016. године Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда, Управни суд је, на седници одржаној 16. децембра 2016. године, донео пресуду У. 15172/16, којом је уважена тужба подносилаца и поништ ено другостепено решење од 10. априла 2013. године.
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда, донео решење број 120-01-1456/2016-01 од 16 . јануара 2017. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење од 11. фебруара 2013. године и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 31. марта 2017. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-289/2017-01 од 21. априла 2017. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење и о томе обавести другостепени орган. Првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа. Подносиоци су 6. децембра 2017. године изјавили другу жалбу због истог „ћутања“ првостепеног органа и накнадни захтев од 11. априла 2018. године.
У даљем току поступка, решења првостепеног органа број 117-3666/18 од 18. маја 2018. године, број 117-3666/18-1 од 15. октобра 2018. године, број 117-3666/18-2 од 19. фебруара 2019. године, број 117-3666/18-3 од 17. маја 2019. године, број 117-3666/18-4 од 15 . септембра 2019. године и број 117-3666/18-5 од 27. јануара 2020. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-1111/2018-01 од 29. јуна 2018. године, број 120-01-31/2019-01 од 18. јануара 2019. године, број 120-01-1925/2019-01 од 5. априла 2019. године, број 120-01-2321/2019-01 од 7. августа 2019. године, број 120-01-2844/2019-01 од 2. децембра 2019. године и број 120-01- 172/2020-01 од 16. марта 2020. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решења првостепеног органа број 117-3666/18-6 од 25. маја 2020. године, број 117-3666/18-7 од 21. августа 2020. године и број 117-3666/18-8 од 9. децембра 2020. године , којима је захтев подносилаца одбачен као недозвољен, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-337/2020-01 од 20. јула 2020. године, број 120-01-674/2020-01 од 20. новембра 2020. године и број 120-01-37/2021-01 од 22. јануара 2021. године , којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 117-3666/18-9 од 11. фебруара 2021. године, у тачки 1. диспозитива, одбијен је захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 8. јануара 2018. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће захтеву за исплату додатака на плату за период од 8. јануара 2005. до 26. јуна 2006. године бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-200/2021-01 од 15. априла 2021. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Подносиоци су 29. априла и 19. маја 2021. године изјавили жалбе због недоношења решења првостепеног органа о преосталом делу њиховог захтева.
Првостепени орган је донео допунско решење број 117-3666/18-10 од 21. маја 2021. године, којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 8. јануара 2005. до 26. јуна 2006. године.
Подносиоци су 3. јуна 2021. године изјавили жалбу против наведеног првостепеног решења.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
Одредбом члана 19. став 1. Законом о управним споровима ("Службени гласник РС", број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 11. јуна 2015 . године поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-3846/2015 од 6. октобра 2016. године, није део поступка који је пред Управним судом и управним органима уследио након што је Управном суду достављена наведена одлука Уставног суда, већ се ради о посебном поступку у коме се та одлука Суда извршава. При томе у уставној жалби у предмету Уж-3846/2015 није истицана повреда права на суђење у разумном року. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, ценио само период од достављања Одлуке Уставног суда Уж-3846/2015 од 6. октобра 2016. године Управном суду, односно од 2. новембра 2016. године. Сагласно својој устаљеној пракси, Уставни суд је у оквиру наведеног периода, који траје пет година, управни поступак и управни спор, посматрао као јединствену целину.
Уставни суд је констатовао да је решењем првостепеног органа од 11. фебруара 2021. године, које је постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 8. јануара 2018. године, док је допунским решењем првостепеног органа од 21. маја 2021. године одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 8. јануара 2005. до 26. јуна 2006. године, а предмет се у том делу налази у фази одлучивања о жалби подносилаца.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на трајање поступка.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-3846/2015 од 6. октобра 2016. године, заснованој на правном схватању овог суда израженом у Одлуци Уж-2188/2013 од 26. фебруара 2016. године. Из наведене одлуке Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду од 8. јануара 2005. до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. до 8. јануара 2008. године припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање надлежног суда и управних органа, Уставни суд је констатовао да је Управни суд у кратком временском периоду донео пресуду поступајући у извршењу наведене одлуке Уставног суда. Међутим, првостепени и другостепени органи су у наставку поступка донели по 11 решења. Из тога се јасно може уочити да посматрани поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони његове недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Поред тога, првостепени орган је допринео дугом трајању поступка тиме што је решење од 18. маја 2018. године донео једну годину и два месеца по протеку рока прописаног одредбом члана 232. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку. Уставни суд је посебно имао у виду да је првостепени орган, након што је поништено девет решења тог органа, којима је захтев подносилаца у целини био одбијен или одбачен, почео одвојено да одлучује о делу захтева који се односи на период од 8. јануара 2005. до 26. јуна 2006. године и о делу захтева који се односи на период од 27. јуна 2006. до 8. јануара 2008. године, при чему је оба дела захтева одбио као неоснована.
Када је реч о понашању подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они изјавили две жалбе због кашњења првостепеног органа са доношењем решења од 18. маја 2018. године, али су пропустили да поднесу тужбу због „двоструког ћутања управе“, у складу са чланом 19. Закона о управним споровима, након што је протекао накнадни рок који је другостепени орган у поступку по првој жалби одредио првостепеном органу за доношење решења, што су могли да учине у мају 2017. године.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 117-3666/18-10 повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу у овом делу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
7. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања предметног поступка, неефикасно поступање управних органа, пропуштање подносилаца да у периоду од једне године користе правна средства за убрзање поступка у складу са законом, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за људска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије, од 19. септембра 2019. године (број представке 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (број представке 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
8. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року .
9. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка покренутог поводом захтева подносилаца од 8. јануара 2008. године, који је правноснажно окончан доношењем пресуде Управног суда У. 9104/13 од 24. априла 2015. године, Уставни суд је констатовао да је одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
Уставни суд је констатовао да је пресуда Управног суда У. 9104/13 од 24. априла 2015. године достављена пуномоћнику подносилаца уставне жалбе свакако пре 11. јуна 2015. године, када је против наведене пресуде поднета уставна жалба у предмету Уж-3846/2015.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је уставна жалба изјављена 10. октобра 2018. године, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у овом делу одбацио као неблаговремену, јер је изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
10. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка по уставној жалби у предмету Уж-3846/2015, Уставни суд указује на то да из одредбе члана 170. Устава произлази да је Уставни суд у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода до којих је дошло актима и радњама државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, што, по природи ствари, искључује могућност да се уставном жалбом оспоравају акти или радње Уставног суда. Стога је Уставни суд утврдио да је уставна жалба у овом делу недопуштена, због чега ју је одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
11. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.