Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и Весна Илић Прелић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Р. Б . из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. октобра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Р. Б . изјављена због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који је вођен пред Секретаријатом за послове легализације објеката градске управе града Београда – Сектор за легализацију објеката за подручје општина Стари град, Врачар, Савски венац и Звездара у предмету XXXI-10 број 351.21-18895/2010, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. Р. Б . из Београда поднела је Уставном суду, 14. маја 2018. године , уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 1194/16 од 23. фебруара 2018. године, због повреде права на правично суђење и суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1 . Устава Републике Србије.
Подноситељка уставне жалбе у прилог тврдњи о повреди права на суђење у разумном року истиче да „поступак пред управним органима“ траје од 2010. године.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд утврди повреду означених права и поништи оспорени акт.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт, списе предмета XXXI-10 број 351.21-18895/2010 Секретаријата за послове легализације објеката градске управе града Београда – Сектор за легализацију објеката за подручје општина Стари град, Врачар, Савски венац и Звездара и достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Решењем Одељења за грађевинске и комуналне послове градске општине Савски венац број 351-208/2006-III-01 од 30. маја 2006. године, које је постало правноснажно 18. јануара 2008. године, одобрава се инвеститору, овде подноситељки уставне жалбе, реконструкција, санација и адаптација постојеће приземне дворишне стамбене зграде у улици ... бр. .. .
Подноситељка уставне жалбе је 25. новембра 2009. године поднела градској општини Савски венац захтев за накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе – легализацију објекта на к.п. број 20466 КО Савски венац. У захтеву је наведено: да је предметним радовима одступљено од издатог одобрења за изградњу; да у грађевинску дозволу није ушла летња кухиња, односно гаража, тако да између одобреног пројекта реконструкције и катастарског плана постоји разлика за димензију летње кухиње, која је по плану саставни део објекта, а сада је постала стамбени простор; да то значи да по катастарском плану „основа темеља старог и новог објекта није пробијена“. Даље је наведено да једино гаража “није садржана у габариту радова“, мада заузима површину једнаку површинама три раније постојеће шупе.
Подноситељка уставне жалбе је поднеском од 1. априла 2010. године тражила продужење рока за достављање документације.
Првостепени орган је дописом од 8. маја 2010. године затражио од подноситељке уставне жалбе да у року од 60 дана достави документацију потребну за одлучивање о пријави коју је поднела 20. октобра 2006,. године за легализацију изведених радова на претварању помоћног објекта - шупе у „hobby room“ и гаражу на к.п. број ... КО Савски венац, што представља одступање од издатог решења број 351-208/06. У допису је упозорена да ће, у противном, захтев бити одбачен.
П.К, као власник уличне зграде на спорној парцели и сувласник те парцеле, обратила се 11. фебруара 2011. године првостепеном органу и изразила противљење захтеву подноситељке за легализацију изведених радова.
Првостепени орган је дописом од 5. фебруара 2013. године затражио од подноситељке уставне жалбе да се изјасни о приговору П.К. и достави писмену сагласност свих сувласника предметне парцеле за изведене радове који су предмет легализације, у року од 60 дана, под претњом одбацивања захтева.
Подноситељка уставне жалбе је поднеском од 13. маја 2014. године прецизирала предметни захтев, наводећи да се исти односи на добијање употребне дозволе за објекат број 2 на к.п. број ... КО Савски венац, који је реконструисан, саниран и адаптиран у свему према издатом решењу о одобрењу за изградњу Одељења за грађевинске и комуналне послове градске општине Савски венац број 351-208/2006- III-01 од 30. маја 2006. године, које је постало правноснажно 18. јануара 2008. године и на добијање грађевинске и употребне дозволе за објекат број 3, по намени гаража, на истој парцели. Подноситељка је, такође, затражила продужење рока за поступање у овом предмету, наводећи да је пред Републичким геодетским заводом у току поступак уписа објеката на које се предметни захтев за легализацију односи.
Подноситељка уставне жалбе је у поднеску од 21. октобра 2015. године навела да се противи томе да се П.К. призна својство странке у предметном поступку и истакла да, по њеном мишљењу, није била потребна сагласност тог лица за изведене радове на „реконструкцији, санацији и адаптацији“.
Решењем Секретаријата за послове легализације објеката градске управе града Београда – Сектор за легализацију објеката за подручје општина Стари град, Врачар, Савски венац и Звездара XXXI-10 број 351.21-18895/2010 од 23. октобра 2015. године одбијен је као неоснован захтев подноситељке уставне жалбе за легализацију изведених радова на реконструкцији и доградњи породичне стамбене зграде и гараже на к.п. број 20466 КО Савски венац. У образложењу решења је наведено: да је тај орган, увидом у геодетски снимак и техничку документацију, утврдио да су предмет легализације изведени радови на реконструкцији и доградњи породичне стамбене зграде и изградњи гараже на спорној парцели; да је подноситељка захтева уписана као власник породичне стамбене зграде која је дограђена и реконструисана и као власник парцеле заједно са П.К, која се противила легализацији; да ти радови, по оцени тог органа, прелазе оквире редовног управљања ствари, за које је, у складу са чланом 15. Закона о основама својинскоправних односа, потребна сагласност свих сувласника парцеле; да је због тога наложено подноситељки захтева да достави писмену сагласност наведеног лица, оверену у суду, за извођење свих радова који су предмет легализације; да подноситељка ту сагласност није доставила, па је тај орган закључио да подноситељка нема решене имовинско-правне односе за радове који су предмет легализације, те да не постоји могућност легализације.
Решењем Градског већа града Београда број 351-1113/15-ГБ од 2. децембра 2015. године одбијена је жалба подноситељке уставне жалбе изјављена против наведеног решења првостепеног органа из разлога који су наведени у побијаном решењу.
Оспореном пресудом Управног суда У. 1194/16 од 23. фебруара 2018. године одбијена је као неоснована тужба подноситељке уставне жалбе поднета ради поништаја предметног коначног решења Градског већа града Београда, јер је оцењено да решењем другостепеног органа није повређен закон на штету подноситељке. У вези са наводима тужбе да је подноситељка захтевом од 13. маја 2014. године тражила добијање употребне дозволе за објекат број 2 на спорној парцели, Управни суд је нашао да се тим наводима не доводи у сумњу правилност и законитост побијаног решења, будући да подноситељка није прибавила сагласност сувласника парцеле за извођење спорних радова.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подноси тељка указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведених уставних одредаба, релевантне су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), да је орган дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок, као и да у осталим случајевима, када се поступак покреће по захтеву странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен (члан 208. став 2. ).
Сагласно одредби члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 119/09), а ко другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Из садржине уставне жалбе произлази да подноситељка повр еду права на суђење у разумном року сматра последицом предугог трајања управног поступка, који је покренут 25. новембра 2009. године њеним захтевом за легализацију изведених радова, а правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда У. 1194/16 од 23. фебруара 2018. године.
Уставни суд констатује да чињеница да је оспорени поступак трајао осам година и три месеца може, сама за себе, указивати на то да поступак није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања управног поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при оцењивању повреде права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Оцењујући поступање надлежних органа у предметном поступку, Уставни суд је констатовао да је првостепени орган по пријему захтева подноситељке затражио од подноситељке да у остављеном року достави документацију потребну за одлучивање, под претњом одбацивања захтева, али да није донео такав закључак будући да је подноситељка у току поступка два пута тражила продужење рока за поступање по налогу. Другостепени орган је у законом прописаном року одлучио о жалби подноситељке, а управни спор који је окончан оспореном пресудом трајао је нешто дуже од две године. Уставни суд налази да у предметној управној ствари није било сложених чињеничних или правних питања.
Испитујући значај права о коме је одлучивано у предметном поступку за подноситељку уставне жалбе, Уставни суд налази да је она имала правни интерес да надлежни органи у разумном року окончају предметни поступак, имајући у виду правне последице одлуке о захтеву за озакоњење објекта.
Приликом испитивања да ли је подноситељка уставне жалбе својим радњама доприне ла предугом трајању оспореног поступка, Уставни суд је најпре констатовао да је подноситељка у поднесцима упућеним првостепеном органу 1. априла 2010. и 13. маја 2014. године тражила продужење рока за поступање по налогу за достављање документације, а да је у поднеску од 21. октобра 2015. године истакла да сматра непотребним да достави тражену сагласност. Овај суд, с тим у вези, констатује да првостепени орган није оставио подноситељки накнадни рок за поступање, под претњом одбацивања захтева, али да је подноситељка уставне жалбе, без обзира на наведену чињеницу, имала могућност да поднесе жалбу другостепеном органу због недоношења одлуке о њеном захтеву – уколико је сматрала да првостпени орган одуговлачи поступак, а потом, евентуално и тужбу Управном суду због „ћутања администрације“.
Уставни суд указује на то да је и Европски суд за људска права, у вези са пропуштањем надлежног органа да у разумном року одлучи о поднетом з ахтеву, на становишту да када је подносилац захтева има о на располагању правна средства која би му омогућила да настави поступак пред Управним судом, али је то пропусти о да учи ни, у тим околностима он не може приговарати дужини поступка пред управним органом ( видети, поред осталих, одлуку о допуштености захтева у предмету Вера Штајцар против Хрватске, број 46279/99 од 20. јануара 2000. године).
Уставни суд налази да је оспорени поступак могао трајати краће да подноси тељка уставне жалбе није захтевала продужење рока за поступање по налогу првостепеног органа и да је користила право на жалбу због „ћутања администрације“. Будући да у периоду од непуних шест година подноситељка није користи ла наведено правно средство, Уставни суд није могао оценити његову делотворност у конкретној управној ствари. Уставни суд је овакав став изразио, поред осталих, у одлукама Уж-4549 /2016 од 22. јуна 201 7. године, Уж -7539/2014 од 29. септембра 2016. године, Уж-3504/2013 од 23. децембра 2015. године и Уж-13884/2018 од 3. јуна 2021. године.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), уставну жалбу у овом делу одбио као неосновану и одлучио као у првом делу изреке.
6. Оцењујући уставну жалбу у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда У. 1194/16 од 23. фебруара 2018. године, Уставни суд указује на то да je у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода, те се стога и наводи уставне жалбе морају заснивати на уставноправним разлозима којима се, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, поткрепљују тврдње о његовој повреди или ускраћивању.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду садржину уставне жалбе, Уставни суд је оценио да се наводима подноситељке од Уставног суда суштински тражи да, поступајући као инстанциони суд, испита законитост одлука донетих у претходно вођеном управносудском поступку који је окончан оспореном пресудом Управног суда. Овакву оцену Уставног с уда потврђује и то да подноситељка у уставној жалби углавном понавља наводе који су истицани у поступку који је претходио уставносудском и који су оцењени од стране Управног суда . С обзиром на наведено, Уставни суд не може прихватити наводе подноситељке као уставноправне разлоге којима се аргументују тврдње о повреди права на правично суђење.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је у преосталом делу одбацио уставну жалбу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу изреке.
7. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.