Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Наташа Плавшић и др Милан Шкулић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д. К . Ј . из Зрењанина , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. октобра 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Д. К . Ј . и утврђује да је пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 3111/17 од 25. октобра 2018. године повређено право подноситељке уставне жалбе на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 3111/17 од 25. октобра 2018. године и одређује да Управни суд донесе нову одлуку о тужби подноситељке поднетој против решења Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања – Сектор за бригу о породици и социјалну заштиту – Одсек за послове у области популационе политике и финансијске подршке породици са децом број 132-04-00154/2011-13 од 22. децембра 2016. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. К . Ј . из Зрењанина је 10. децембра 2018. године, преко пуномоћника Т . М, адвоката из Зрењанина, изјавила Уставном суду уставну жалбу против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 3111/17 од 25. октобра 2018. године, због повреде начела и права из чл. 16, 18, 63, 66, 68. и 69. Устава Републике Србије.
Детаљно образложеном уставном жалбом подноситељка уставне жалбе указује да у предметном поступку чињенично стање није правилно утврђено, а из чега је произашла уставноправно неприхватљива примена материјалног права, на штету подноситељке уставне жалбе.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жал бе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку извршио увид у целокупну документ ацију приложену уз уставну жалбу, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подноситељка уставне жалбе је 7. марта 2011. године поднела првостепеном органу управе захтев за накнаду зараде за време породиљског одсуства и накнаду зараде за време одсуства са рада ради неге детета.
Решењем Градске управе града Београда – Секретаријат за социјалну заштиту број 132-2094/2011-XIX-03 од 13. априла 2011. године подноситељки је признато право на накнаду зараде за време породиљског одсуства од 24. децембра 2010. године до 26. априла 2011. године и право на накнаду зараде за време одсуства са рада ради неге детета од 27. априла 2011. године до 23. децембра 2011. године , у износу од 28.366,33 динара, што представља просечну основну бруто зараду запослене утврђену у смислу члана 11. Закона о финансијској подршци породици са децом, утврђено је да подноситељки припада 60% од износа утврђене накнаде, сагласно члану 12. наведеног Закона, што износи 17.019,80 динара, те да се наведени износ умањује за припадајуће порезе и доприносе.
Против наведеног решења подноситељка је изјавила жалбу, која је одбијена као неоснована решењем Министарства рада и социјалне политике број 132-04-00154/2011-13 од 9. августа 2011. године.
Подноситељка је 19. октобра 2011. године поднела тужбу против наведеног коначног управног акта , која је уважена пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 11429/11 од 28. јуна 2013. године, те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак. У образложењу пресуде је, између осталог, наведено да другостепени орган није образложио из ког разлога нема потребе за применом Споразума између СР Југославије и Чешке Републике о социјалном осигурању, код правилно утврђене чињенице да је тужиља била пријављена и на чешко пензијско и инвалидско осигурање.
У поновном поступку, решењем Министарства рада, запошљавања и социјалне политике - Сектор за бригу о породици и социјалну заштиту – Одсек за послове у области популационе политике и финансијске подршке породици са децом број 132-04-00154/2011-13 од 16. децембра 2013. године поново је одбијена као неоснована жалба подноситељке изјављена против првостепеног решења.
Подноситељка је и против овог коначног управног акта поднела тужбу, која је уважена пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 2598/14 од 19. јуна 2015. године, те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак. У образложењу пресуде је, између осталог, наведено да је другостепени орган, поступајући по примедбама суда датим у пресуди У. 11429/11 од 28. јуна 2013. године, ценио одредбе члана 10. Споразума између СР Југославије и Чешке Републике о социјалном осигурању, али је оценио да се исте не могу применити јер њима није регулисано питање висине права , што је, по оцени Управног суда, погрешан став јер „то што наведеним споразумом није регулисано питање висине остваривања права не може да утиче на дужину признавања права на накнаду зараде“ те је пропуштено „да се утврди дужина права на накнаду зараде имајући у виду дужину трајања радног односа тужиље, па да се тек онда утврди висина“.
У поновном поступку, решењем Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања - Сектор за бригу о породици и социјалну заштиту – Одсек за послове у области популационе политике и финансијске подршке породици са децом број 132-04-00154/2011-13 од 17. септембра 2015. године поново је одбијена жалба подноситељке изјављена против првостепеног решења.
Подноситељка је и против овог коначног управног акта поднела тужбу, која је уважена пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 16090/15 од 24. новембра 2016. године, те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак. У образложењу пресуде је, између осталог, наведено да је погрешан став другостепеног органа изнет у образложењу решења да је тужиљи правилно признато право на накнаду зараде у висини од 60% , јер Споразумом на који се она позива није регулисано питање висине остваривања права. По оцени тог суда, „то што наведеним споразумом није регулисано питање висине остваривања права не може да утиче на дужину признавања права на накнаду зараде“ те је пропуштено „да се утврди дужина права на накнаду зараде имајући у виду дужину трајања радног односа тужиље, па да се тек онда утврди висина“.
У поновном поступку, решењем Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања - Сектор за бригу о породици и социјалну заштиту – Одсек за послове у области популационе политике и финансијске подршке породици са децом број 132-04-00154/2011-13 од 22. децембра 2016. године поново је одбијена као неоснована жалба подноситељке изјављена против првостепеног решења.
Подноситељка је 1. марта 2017. године поднела тужбу и против овог коначног управног акта, која је одбијена као неоснована оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 3111/17 од 25. октобра 2018. године. У образложењу оспорене пресуде је, поред осталог, након цитирања одредби Закона о финансијској подршци породици са децом и Споразума између Савезне Републике Југославије и Чешке Републике о социјалном осигурању, наведено: да, имајући у виду несумњиво утврђену чиње ницу да је подноситељка од 1. септембра 2010. године била у радном односу код послодавца А.C. д.о.о. Београд, да је породиљско одсуство отпочела 24. децембра 2010. године, односно да је у радном односу пре остваривања предметног права била непрекидно више од три месеца, то је, по оцени тог суда, неспорно да је у смислу одредбе члана 10. став 1. тачка 1. Закона о финансијској подршци породици са децом стекла право на предметну накнаду у висини прописаној и обрачунатој сагласно одредбама члана 11. став 2. и члана 12. став 2. наведеног Закона, сразмерно дужини трајања радног односа у Републици Србији; да, по оцени суда, првостепени орган управе правилно није узео у обзир њене зараде остварене у складу са прописима Чешке Републике, јер је тужиља на основу радног односа оствареног у Републици Србији испунила законом прописане услове за стицање предметног права, одређивање дужине трајања истог и утврђивање права на накнаду и висину припадајуће накнаде и да нема места примени одредбе члана 10. Споразума, јер истим није регулисано питање висине накнаде.
4. Одредбама Устава, на чију повреду указује подноситељка у уставној жалби, утврђено је: да су општеприхваћена правила међународног права и потврђени међународни уговори саставни део правног поретка Републике Србије и непосредно се примењују, да потврђени међународни уговори морају бити у складу са Уставом (члан 16. став 2.); да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18. став 3.); да свако има право да слободно одлучи о рађању деце и да Република Србије подстиче родитеље да се одлуче на рађање деце и помаже им у томе (члан 63.); да породица, мајка, самохрани родитељ и дете у Републици Србији уживају посебну заштиту, у складу са законом; да се мајци пружа посебна подршка и заштита пре и после порођаја (члан 66. ст. 1. и 2. ); да деца, труднице, мајке током породиљског одсуства, самохрани родитељи са децом до седме године и стари остварују здравствену заштиту из јавних прихода, ако је не остварују на други начин, у складу са законом (члан 68. став 2.); да се права запослених и њихових породица на социјално обезбеђење и осигурање уређују законом; да запослени има право на накнаду зараде у случају привремене спречености за рад, као и право на накнаду у случају привремене незапослености, у складу са законом (члан 69. ст. 2. и 3.).
Одредбом члана 32. став 1. Устава утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Чланом 11. Закона о финансијској подршци породици са децом („Службени гласник РС“, бр. 16/02, 115/05 и 107/09), било је прописано: да се накнада зараде за лица из члана 10. став 1. тачка 1) овог закона утврђује у висини просечне основне зараде запосленог за 12 месеци који претходе месецу у коме отпочиње коришћење одсуства, увећане по основу времена проведеног на раду, за сваку пуну годину рада остварену у радном односу у складу са Законом, а највише до пет просечних месечних зарада у Републици Србији (став 1.); да се накнада зараде за лица из члана 10. став 1. тачка 1) овог закона која су била у радном односу мање од 12 месеци, утврђује тако што се за месеце који недостају до 12 месеци као зарада узима 50% просечне месечне зараде у Републици Србији, према подацима које објави републички орган надлежан за послове статистике, у месецу који претходи месецу отпочињања одсуства (став 2.); да се накнада зараде за лица из члана 10. став 1. тачка 2) овог закона утврђује у висини просечне месечне основице за плаћање доприноса за обавезно социјално осигурање у последњих 12 месеци који претходе месецу отпочињања одсуства, а највише до пет просечних месечних зарада у Републици Србији (став 3.).
Чланом 12. Закона било је прописано да пун износ накнаде зараде, утврђен у смислу члана 11. овог закона, припада лицима из члана 10. овог закона под условом да су непосредно пре остваривања овог права била у радном односу и по том основу остваривала зараду, или накнаду зараде, односно самостално обављала делатност више од шест месеци непрекидно (став 1.); да лицима која су била у радном односу и по том основу остваривала зараду, или накнаду зараде, односно самостално обављала делатност, непрекидно и непосредно пре остваривања овог права од три до шест месеци припада 60%, а лицима која су била у радном односу и по том основу остваривала зараду, или накнаду зараде, односно самостално обављала делатност, непрекидно и непосредно пре остваривања овог права до три месеца припада 30% од износа накнаде зараде утврђене у смислу члана 11. овог закона (став 2.); да за лица из става 1. овог члана месечни износ накнаде зараде не може бити мањи од минималне зараде утврђене за месец у којем се врши исплата. (став 3.).
Чланом 10. Споразума између Савезне Републике Југославије и Чешке Републике о социјалном осигурању („Службени лист СРЈ – Међународни уговори, број 7/02), прописано је да се стаж осигурања навршен према правним прописима обе државе уговорнице, ако је то потребно, сабира за стицање права на давање и за одређивање трајања тог давања, под условом да се периоди не поклапају.
5. Уставни суд најпре констатује да подноситељка у уставној жалби указује да су јој оспореном пресудом повређена начела и права из чл. 16, 18, 63, 66, 68. и 69. Устава. Полазећи од наведених одредаба Устава, којима је , између осталог, утврђено да се здравствена и социјална заштита, као и посебна заштита породици и мајци пре и после порођаја остварују, у складу са законом, као и да подноситељка у уставној жалби управо указује да органи управе и суд нису одлучили у складу са законом, конкретно Законом о финансијској подршци породици са децом и Споразумом између Савезне Републике Југославије и Чешке Републике о социјалном осигурању, Уставни суд је оценио да подноситељка, у суштини, указује и на повреду права из члана 32. став 1. Устава, имајући у виду садржину ове одредбе и гаранције које се истом пружају. Наиме, уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји се у томе да одлука надлежног органа о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могло сматрати да је резултат произвољног поступања и правно неутемељеног становишта надлежног органа, односно суда.
Подноситељка уставне жалбе је поднела захтев првостепеном органу управе за накнаду зараде за време породиљског одсуства и одсуства ради неге детета. У спроведеном управном поступку је утврђено да је подноситељка пре отпочињања породиљског одсуства била у радном односу у Републици С рбији непрекидно више од три месеца, те да, сагласно одредбама члана 11. став 2. и 12. став 2. Закона о финансијској подршци породици са децом, има право на тражену накнаду у износу од 17.019,80 динара, односно утврђено је да јој припада 60% од износа накнаде утврђене на основу члана 11. став 2. Закона, јер је била у радном односу у Републици Србији између три и шест месеци пре остваривањ а овог права. У образложењу решења органа управе и оспореног акта је констатовано да се не узимају у обзир зараде које је остварила у Чешкој Републици и да се одредбе Споразума између Савезне Републике Југославије и Чешке Републике о социјалном осигурању не могу применити, јер истим није регулисано питање висине накнаде зараде, те да је подноситељка и само на основу радног односа оствареног у Републици Србији испунила законом прописане услове за стицање предметног права, одређивање дужине трајања истог и утврђивање права на накнаду и висину припадајуће накнаде.
Током трајања предметног поступка, Управни суд је три пута поништавао коначне управне акте са образложењем да без обзира на „то што Споразумом између Савезне Републике Југославије и Чешке Републике о социјалном осигурању није регулисано питање висине накнаде, да је неопходно да ор гани управе најпре утврде, с обзиром на дужину трајања радног односа подноситељке, дужину признавања права на накнаду зараде, па тек онда и саму висину накнаде “.
Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да се током предметног поступка као спорно правно питање поставило да ли, у конкретном случају, има места примени одредбе члана 10. Споразума између Савезне Републике Југославије и Чешке Републике о социјалном осигурању.
Подноситељка је и у захтеву, као и у правним средствима које је користила током поступка, указала да је пре остваривања права на породиљско одсуство била непрекидно у радном односу више од три године, и то у Чешкој Републици од 3. септембра 2007. године до 31. августа 2010. године и у Републици Србији од 1. септембра 2010. године , на даље. Органи управе и Управни суд су утврдили да није релевантан радни однос који је остварен у Чешкој Републици, већ да је за признавање траженог права меродаван само радни однос остварен у Републици Србије (од три до шест месеци), јер подноситељка, по основу радног односа оствареног у Републици Србији, испуњава све услове за признавање права, одређивање дужине трајања права и висине накнаде, те да нема места примени наведеног Споразума.
Уставни суд још једном понавља да је одредбом члана 10. Споразума прописано да се стаж осигурања навршен према правним прописима обе државе уговорнице, ако је то потребно, сабира за стицање права на давање и за одређивање трајања тог давања, под условом да се периоди не поклапају.
Имајући у виду да се током предметног поступка као спорно правно питање поставило да ли, у конкретном случају, има места примени одредбе члана 10. Споразума, Уставни суд најпре указује на то да је овом одредбом прописано да се стаж осигурања навршен према правним прописима обе државе уговорнице сабира уколико је то и потребно за стицање права на давање и за одређивање трајања давања. С тим у вези Уставни суд указује да је одредбом члана 18. став 3. Устава утврђено да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење , те сагласно томе и одредбе којима се мајци пружа посебна заштита у Републици Србији, пре и после порођаја.
Наведена одредба члана 10. Споразума прописује: прво, сабирање стажа осигурања уколико је то потребно за само стицање права на давање, и друго, сабирање стажа осигурања уколико је то потребно за одређивање трајања тог давања.
У Републици Србији је дужина трајања давања накнаде за време породиљског одсуства и одсуства ради неге детета прописана општим прописима о раду, конкретно одредбама члана 94 и 94а Закона о раду, те је за прво рођено дете прописано да жена има право на 365 дана одсуства и накнаде зараде у том периоду .
Утврђивање права на накнаду зараде за време породиљског одсуства и одсуства ради неге детета, обим накнаде и њена висина регулисани су одредбама Закона о финансијској подршци породици са децом. Дакле, у конкретном случају, поставља се питање да ли има места примени наведене одредбе Споразума у смислу самог стицања права на давање. Неспорно је утврђено да подноситељка, сагласно одредбама Закона о финансијској подршци породици са децом, има право на накнаду зараде за време породиљског одсуства и одсуства ради неге детета. Међутим, по мишљењу органа управе и Управног суда, она ово право не остварује у пуном обиму, већ има право на 60% од пуног износа накнаде, јер није била у радном односу у Републици Србији више од шест месеци непрекидно. По њиховом мишљењу, не узима се у обзир стаж који је остварила у Чешкој Републици и одредбе Споразума између Савезне Републике Југославије и Чешке Републике о социјалном осигурању се не примењују , јер одредбама Споразума није регулисано питање висине накнаде зараде. По оцени Уставног суда, овакво закључивање није уставноправно прихватљиво , односно Уставни суд налази да је оцена дата у оспореном појединачном акту, као и у нижестепеним актима произвољна, односно да је примена права била очигледно арбитрерна, на штету подноситељке уставне жалбе , јер се, по оцени Уставног суда, не ради о утврђивању висине накнаде, већ о обиму права на накнаду . Имајући у виду да је Уставом утврђено да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, Уставни суд указује да је ради остваривања посебне заштите и права мајке након порођаја неопходно и садржину наведене одредбе Споразума тумачити у том светлу. Полазећи од наведеног, Уставни суд сматра да само стицање права на дав ање неспорно обухвата и стицање права у оном обиму који одговара дужини укупног трајања радног односа непосредно пре остваривања права на предметну накнаду. Сагласно наведеним одредбама члана 12. Закона о финансијској подршци породици са децом, лице има право на пун износ накнаде ако је непосредно пре остваривања права било у радном односу више од шест месеци непрекидно. У овом конкретном случају, подноситељка је непосредно пре остваривања права на предметну накнаду била у радном односу у Републици Србији од три до шест месеци, а претходно у Чешкој Републици скоро три године. Имајући у виду да, сагласно оствареном стажу само по прописима Републике Србије подноситељка не може остварити право на пун износ накнаде, јер је у Републици Србији радила од три до шест месеци, дакле мање од шест месеци колико је неопходно за остваривање права на пун износ накнаде, управо наведена одредба Споразума: „ ако је то потребно, … за стицање права на давање “ омогућава сабирање стажа да би се право на давање остварило у оном обиму који стварно одговара дужини укупног трајања радног односа подноситељке непосредно пре остваривања права на предметну накнаду . Израчунавање номиналне висине износа према тако утврђеном обиму права извршиће се сагласно одредбама члана 11. Закона о финансијској подршци породици са децом, јер то питање није регулисано наведеним Споразумом.
На основу изложеног и одредаба члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), Уставни суд је у тачки 1. изреке усвојио уставну жалбу, док је у тачки 2. изреке поништио оспорену пресуду и одредио да Управни суд донесе нову одлуку о тужби подноситељке поднетој против решења Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања – Сектор за бригу о породици и социјалну заштиту – Одсек за послове у области популационе политике и финансијске подршке породици са децом број 132-04-00154/2011-13 од 22. децембра 2016. године, не прејудицирајући при томе коначан исход предметног управносудског поступка, односно колики је износ накнаде који припада подноситељки након утврђивања обима предметне накнаде .
Уставни суд није разматрао наводе подноситељке о повреди осталих начела и права која су означена у уставној жалби, с обзиром на то да је утврдио повреду права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава.
6. У вези захтева за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници www.ustavni.sud.rs).
7. Уставни суд је, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, одлучио да Одлуку објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, с обзиром на значај који има за заштиту Уставом гарантованих људских права и грађанских слобода.
8. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.