Уставни суд у саставу: председник Снежана Марковић и судије Лидија Ђукић, Татјана Ђуркић, Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Мирослав Николић, др Владан Петров, др Наташа Плавшић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 4. фебруара 2021. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба чл. 30а до 30з, члана 102. ст. 1. и 3, члана 110а и чл. 164. до 185. Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник СРС“, бр. 25/82 и 48/88 и „Службени гласник РС“, бр. 46/95-др.закон, 18/05-др.закон, 85/12, 45/13-др.закон, 55/14, 6/15 и 106/15-др.закон).
2. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 172. Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник СРС“, бр. 25/82 и 48/88 и „Службени гласник РС“, бр. 46/95-др.закон, 18/05-др.закон, 85/12, 45/13-др.закон и 55/14), члана 30и Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник СРС“, бр. 25/82 и 48/88 и „Службени гласник РС“, бр. 46/95-др.закон, 18/05-др.закон, 85/12, 45/13-др.закон, 55/14 и 6/15) и члана 58. Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник РС“, број 55/14).
3. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности „Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку“.
4. Одбацује се захтев за „обуставу примене“ одредаба чл. 30а до 30з и члана 164. Закона из тачке 1. и члана 58. Закона из тачке 2.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднето је више иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник СРС“, бр. 25/82 и 48/88 и „Службени гласник РС“, бр. 46/95, 18/05, 85/12, 45/13 и 55/14). Поводом наведених иницијатива, као и иницијатива којима је, поред осталих закона, оспорен и „Закон о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку“, Уставни суд је формирао предмет IУз-452/2014, коме је Закључком Суда од 12. новембра 2014. године, сагласно одредби члана 43. став 1. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), припојен предмет IУз-498/2014, а након тога, на основу исте одредбе Пословника, и предмет IУз-207/2018.
Иницијативама којима је захтевана оцена уставности „Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку“, без навођења конкретних одредаба Закона чија се оцена тражи, као разлог оспоравања наведено је да је Законом успостављен монопол јавних бележника да сачињавају одређене уговоре и исправе, ограничена слобода уговарања и право грађана на правну помоћ, дато овлашћење јавним бележницима да заступају странке пред судом поводом исправа које су сачинили и пренета надлежност судова на јавне бележнике.
Оцена уставности одредаба чл. 30а до 30и Закона и са њима повезаних одредаба члана 102. ст. 1. и 3. и члана 110а овог закона захтевана је у односу на одредбе члана 4. став 2. и члана 194. став 3. у вези члана 142, члана 143. став 1. и члана 145. Устава, као и у односу на чл. 1. и 2, члан 3. став 1, члан 4. и члан 11. став 2. Закона о уређењу судова, те одредбе чл. 2. и 4. Закона о јавном бележништву, јер је „део судске власти потпуно пренет извршној власти – јавним бележницима које именује министар надлежан за правосуђе,… да је јавним бележницима не само поверено вршење одређених радњи које спадају у судску власт, већ им је поверено и вршење саме судијске функције (члан 30а) … тако да јавни бележник има исту улогу и исти положај као и суд у ванпарничном поступку и једнака овлашћења као и судија који суди у том поступку укључујући и решења која се могу нападати правним лековима под истим условима и по истим правилима као да их је донео суд (члан 30з)“. Поред тога, наводи се да се против решења којим се јавном бележнику поверава спровођење поступка не може изјавити посебна жалба, из чега произлази да се поверавање спровођења поступка јавном бележнику не може делотворно побијати ни у жалби на одлуку о главној ствари, а уз то прописана је могућност да јавни бележник одреди привремену меру за обезбеђење заоставштине (члан 102. ст. 1. и 3.) и да јавном бележнику буде поверено спровођење оставинског поступка и оставинске расправе (члан 110а). Истим разлозима, након измене Закона из јануара 2015. године, оспорене су и одредбе чл. 30а до 30и тог закона.
Оцена уставности одредаба чл. 30а до 30з Закона захтевана је и у односу на одредбе чл. 32. и 36. Устава, јер се, по мишљењу једног од иницијатора, учесници у ванпарничним поступцима у којима је прописана искључива надлежност суда, стављају у неједнак положај у односу на учеснике у осталим ванпарничним стварима, али и у неравноправан положај у оквиру исте ванпарничне материје, јер ће по одлуци судије коме је предмет додељен поступак водити суд или ће бити поверен јавном бележнику без могућности странке да изјави жалбу на решење судије. Захтевана је и „обустава примене спорних одредаба до доношења коначне одлуке“.
Оцена уставности одредаба члана 164. Закона и члана 58. Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник РС“, број 55/14) захтевана је у односу на одредбе члана 60. Устава и одредбе члана 2. и члана 3. став 1. тачка 3) Закона о адвокатури, јер је суштина ових одредаба, повезаних са одредбама тада важећег члана 82. Закона о јавном бележништву, да се адвокатури „одузима право на рад, конкретно право на састављање уговора, изјава и других исправа, што је једно од основних видова пружања правне помоћи физичким и правним лицима.., од дана настанка адвокатуре… и није ускраћено нигде у упоредном праву, па ни у свету. Такође се наводи да измене и допуне Закона о ванпарничном поступку нису биле предмет јавне расправе и да је то „противно наведеној одредби Устава и Закона о адвокатури“. Предложена је привремена мера обуставе оспорених одредаба Закона.
Оцена уставности појединих делова одредаба чл. 164. до 185. Закона које се односе на састављање исправа захтевана је у односу на одредбе чл. 3, 4, 20, 22, 58, 142, 145, 146, 147. и 149. Устава, „јер се јавним бележницима даје и право да се баве питањима о којима може да одлучује само суд“, а као разлог оспоравања је наведено да је јавном бележнику одредбама члана 172. ст. 1. и 2. овог закона дато овлашћење да приликом састављања исправе о правном послу испитује да ли је воља учесника слободна и озбиљна, односно да ли је правни посао о коме се саставља исправа у складу са принудним прописима, јавним поретком и добрим обичајима, па ако утврди супротно, дата му је могућност да одбије да састави исправу, да би одредбама ст. 3. и 4. истог члана 172. Закона јавном бележнику било дато и веће овлашћење у односу на оно које има суд, јер јавни бележници испитују релативну ништавост уговора, упозорење о томе уносе у исправу, а одбиће састављање исправе уколико се странке том уношењу противе, док према Закону о облигационим односима, суд на релативну ништавост уговора не пази по службеној дужности и постојање релативне ништавости суд испитује само по захтеву уговорне стране у чијем је интересу рушљивост установљена, и то по тужби поднетој у законском року, тако да се оставља „могућност утицаја јавног бележника на располагање односним имовинским правима, угрожавајући и право заинтересованих лица на мирно уживање тих права“. Другом иницијативом је оцена уставности одредаба чл. 164. до 167. и чл. 170. и 171. Закона захтевана и у односу на одредбе члана 37. став 2. и члана 67. Устава и члана 3. Закона о адвокатури, јер је Уставом и законом дефинисано ко је овлашћен да пружа правну помоћ у виду састављања исправа и шта је чини, а „одузима се и право сваком грађанину на раније стечену слободу избора да сам или преко адвоката сачини изјаву, тестамент, као већ достигнути ниво људских права“.
У спроведеном претходном поступку, Уставни суд је констатовао да се већином иницијатива оспоравају одредбе чл. 30а до 30и, члана 102. ст. 1. и 3, члана 110а и чл. 164. до 185. Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник СРС“, бр. 25/82 и 48/88 и „Службени гласник РС“, бр. 46/95-др.закон, 18/05-др.закон, 85/12, 45/13-др.закон и 55/14) и члан 58. Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник РС“, број 55/14), које су у правни систем уведене одредбама чл. 7, 36, 38, 47. и 58. Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник РС“, број 55/14), тако што је извршено усклађивање овог процесног закона са одредбама Закона о јавном бележништву („Службени гласник РС“, бр. 31/11 и 85/12), о поступању јавног бележника по налогу суда (оспорени чл. 30а до 30и, чл. 102. и 110а) и уведене процесне одредбе јавнобележничког поступка које се односе на састављање исправе (оспорени чл. 164. до 185.), док је члан 58. прелазна и завршна законска одредба. Ове одредбе Закона, осим одредбе члана 58, ступиле су на снагу 1. септембра 2014. године, даном почетка примене Закона о јавном бележништву („Службени гласник РС“, бр. 31/11, 85/12 и 19/13).
Такође, Уставни суд је констатовао да је након иницирања поступка пред овим судом, Законом о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник РС“, број 6/15), чланом 1. – у члану 30а додат став 3, док је чланом 2. измењен члан 172. Закона у целини, да би на основу члана 73. Закона о изменама и допунама Закона о јавном бележништву („Службени гласник РС“, број 106/15) престале да важе оспорене одредбе члана 30и Закона. Стога је Уставни суд разматрао важеће одредбе Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник СРС“, бр. 25/82 и 48/88 и „Службени гласник РС“, бр. 46/95-др.закон, 18/05-др.закон, 85/12, 45/13-др.закон, 55/14, 6/15 и 106/15-др.закон).
Имајући у виду наводе и разлоге оспоравања наведених одредаба Закона изнете у иницијативама, Уставни суд је констатовао да су исти иницијатори сличним разлозима и у односу на исте одредбе Устава, Закона о уређењу судова и Закона о адвокатури оспоравали и поједине одредбе Закона о јавном бележништву („Службени гласник РС“, бр. 31/11, 85/12, 19/13, 55/14 – др. закон, 93/14 – др. закон и 121/14) које се односе како на овлашћење јавног бележника (чл. 2. и 4. тог закона) да саставља, оверава и издаје јавне исправе о правним пословима, изјавама и чињеницама на којима се заснивају права и оверава приватне исправе, преузима на чување исправе, новац, хартије од вредности и друге предмете, тако и на овлашћење јавног бележника да на основу тог закона и по одлуци суда обавља послове који му се по закону могу поверити и предузима друге радње у складу са законом и да је Уставни суд Решењем IУз-432/2014, IУз-469/2014 и IУз-527/2014 од 18. априла 2014. године обуставио поступак за оцену уставности одредаба чл. 6, 53, 82, 83, 93. и 98. тог закона (тачка 1. изреке), док су одбачене иницијативе за покретање поступка за оцену уставности, поред осталих, одредаба чл. 2, 4, 7, 13, 17, 18. и 25, чл. 50. до 55, члана 58. ст. 1. и 4, чл. 84. и 85, члана 86. став 1, чл. 87, 88, 89, 91, 103, 104. и 110, члана 134. ст. 6. и 7. и члана 151. истог закона (тачка 2. изреке).
С обзиром на то да су оспорене одредбе чл. 164. до 185. Закона систематизоване у Другом делу, у Глави дванаестој „Исправе“ и да је оспореним одредбама члана 164. Закона прописано да је за састављање исправе о правном послу, изјави воље, правној и другој радњи надлежан јавни бележник, да се законом може предвидети да исправе о појединим правним пословима саставља суд, да се правила овог закона сходно примењују и на састављање исправа за које је посебним законом предвиђено да се сачињавају у суду, док се оспорене одредбе члана 165. Закона односе на месну надлежност јавног бележника у поступку састављања исправа, а оспореним одредбама чл. 166. до 182. Закона уређен је поступак за састављање исправе, тако што је, поред осталог, прописано где се исправа саставља (члан 166.), утврђивање идентитета учесника (чл. 167. и 168.), сведок идентитета (члан 169.), поступање јавног бележника ако учесник не може да докаже свој идентитет на начин предвиђен законом (члан 170.), упознавање јавног бележника са садржином правног посла, изјавом воље и другим правним радњама (члан 171.), док је оспореним одредбама члана 172. Закона било уређено питање испитивања воље учесника о правном послу, као и утврђивање испуњености услова за његову дозвољеност, а одредбама чл. 173. до 179. прописана обавеза да се прочита и потпише исправа, одредбама чл. 180. и 181. поступање са картама, скицама, техничким цртежима и другим сличним прилозима, које садржи исправа, одредбама члана 182. утврђивање идентитета позваног сведока, одредбама члана 183. посебна правила за судски тестамент, а одредбама чл. 184. и 185. Закона правила за потврђивање садржине исправе (солемнизација), те да се потврђивање исправе врши према одредбама закона којим се уређује јавнобележничка делатност, а на поступак потврђивања исправе сходно се примењују одредбе овог закона о састављању исправа, Уставни суд, пре свега, налази да је овим оспореним одредбама Закона установљена надлежност јавних бележника за састављање исправа о правном послу, изјави воље, правној и другој радњи и прописан поступак сачињавања исправа не само пред јавним бележником, већ и пред судом кад је законом предвиђено да исправе о појединим правним пословима саставља суд, и оцењује да тиме што је оспореним одредбама чл. 164. до 185. Закона измењена ранија надлежност за обављање послова састављања исправа, тако што уместо суда који је састављао и потврђивао исправу (нпр. по самом Закону о ванпарничном поступку суд је састављао судски тестамент, а по Закону о наслеђивању, односно по Породичном закону суд је оверавао уговор о доживотном издржавању, односно брачни уговор), те послове сада обавља јавни бележник (а што је и спроведено Законом о изменама и допунама ових закона, објављеним у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 6/15), није нарушено јединство правног поретка из члана 4, односно члана 194. Устава, јер је Уставом законодавац овлашћен да ова питања уреди једним или са више закона и да зависно од врсте, сложености и одговорности у вршењу тих послова пропише који је орган законом овлашћен за те послове, чиме се нити „преноси део судске власти на извршну власт нити узурпира судијска функција“, како се то наводи у једној од иницијатива.
Такође, Уставни суд је, из разлога детаљно изнетих у наведеном Решењу IУз-432/2014, IУз-469/2014 и IУз-527/2014 од 18. априла 2014. године, нашао да јавни бележник предузимајући састављање исправе о правном послу, изјави воље, правној и другој радњи не пружа правну помоћ из члана 67. Устава, нити се такво поступање може довести у уставноправну везу са одредбама члана 37. став 2. и члана 60. ст. 1. и 2. Устава, којима се јемчи право на правну личност, право на рад и право сваког на слободан избор рада, у односу на које је тражена оцена уставности, тим пре што се оспореним одредбама чл. 164. и 183. Закона о ванпарничном поступку не прописује искључива надлежност јавног бележника за састављање исправе о правном послу, изјави воље, правној и другој радњи, како то наводе поједини иницијатори, нити се адвокатури „одузима право на рад, конкретно право на састављање уговора, изјава и других исправа, као једног од видова пружања правне помоћи физичким и правним лицима“, будући да састављање уговора, завештања и изјава воље и даље могу да обављају пословно способна лица, било у облику јавнобележничког записа, кад јавни бележник одговара за њихову садржину, било потврђивањем нејавне исправе (јавнобележничком солемнизацијом), односно овером потписа на нејавној исправи кад јавни бележник нејавној исправи даје правну снагу јавне исправе (оспорена одредба члана 184. Закона о ванпарничном поступку).
Уставни суд је, осим тога, констатовао да су оспорене одредбе члана 172. Закона које су уређивале испитивање воље учесника састављања исправе, у току поступка пред Уставним судом у потпуности измењене Законом о изменама и допунама Закона из јануара 2015. године, а да је судска заштита поводом решења јавног бележника којим одбија да састави јавну исправу обезбеђена одредбама Закона о изменама и допунама Закона о јавном бележништву, објављеног у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 6/15, које су такође ступиле на снагу у току поступка пред Уставним судом. Како се оспореним одредбама чл. 164. до 185. Закона о ванпарничном поступку не преноси део судске власти на извршну власт, нити преузима судијска функција, нити се овим одредбама Закона могу довести у питање јемства из чл. 20, 22. и 58. Устава, јер су оне установљене управо у циљу заштите тих уставних јемстава, а иницијатива којом је оспорена важећа одредба члана 172. Закона садржи само формално истицање захтева за оцену уставности, Уставни суд је нашао да иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности наведених одредаба Закона.
Поводом оспорених одредаба чл. 30а до 30з Закона, које су систематизоване међу одредбама чл. 1. до 30з у Првом делу, као „Опште одредбе“ Закона, из којих произлази да је првостепени суд овлашћен да решењем (против кога није дозвољена жалба), под условима који су предвиђени овим законом, уколико оцени да је то целисходно, у текућем ванпарничном поступку повери јавном бележнику предузимање појединих ванпарничних радњи, али и спровођење започетог првостепеног ванпарничног поступка за који је надлежан, као и поводом оспорених одредаба члана 102. ст. 1. и 3. и члана 110а Закона (које су систематизоване међу одредбама чл. 87. до 131. Закона, у Другом делу, као „Посебни поступци“, под одредницом „III Поступци за уређење имовинских односа“, Глава седма, „Расправљање заоставштине“, и то – одредбе члана 102. у одељку „2. Претходне радње“, а одредбе члана 110а у одељку „4. Поступак оставинског суда по пријему смртовнице“), из којих произлази да је јавни бележник овлашћен да предузима привремене мере за обезбеђење заоставштине (док не преда смртовницу оставинском суду – оспорени члан 102. ст. 1. и 3.) и прописана могућност поверавања јавном бележнику спровођења оставинског поступка и спровођења оставинске расправе (оспорени члан 110а), Уставни суд је имао у виду да је одредбама чл. 4, 54. и 98. Закона о јавном бележништву („Службени гласник РС“, бр. 31/11, 85/12, 19/13, 55/14-др. закон, 121/14, 6/16 и 106/15), као што је већ наведено, установљена надлежност јавног бележника, поред осталог, да на основу овог закона и по одлуци суда обавља послове који му се по закону могу поверити, те предузима друге радње у складу са законом (члан 4. тач. 3) и 4)), прописано у којим предметима јавни бележник не може поступати (члан 54.), те да суд може јавном бележнику поверити спровођење поступка или предузимање појединих ванпарничних радњи под условима који су предвиђени законом који уређује тај поступак (члан 98. став 1.). С обзиром на наведено, Уставни суд налази да су оспореним одредбама чл. 30а до 30з, члана 102. ст. 1. и 3. и члана 110а Закона о ванпарничном поступку, ради остварења материјалноправних норми Закона о јавном бележништву, ближе уређена процесна правила и поступак по којима суд, под условима прописаним оспореним Законом о ванпарничном поступку, може јавном бележнику поверити спровођење поступка за који је по закону надлежан или предузимање појединих ванпарничних радњи, те да стога наведене одредбе Закона о ванпарничном поступку, којима се у суштини разрађују одредбе Закона о јавном бележништву (а поводом којих се Суд изјашњавао у већ наведеном уставносудском предмету IУз-432/2014, IУз-469/2014 и IУз-527/2014), нису уставноправно спорне.
Разматрајући наводе иницијатива да је тиме што је наведеним оспореним одредбама Закона уређено питање поверавања јавним бележницима поступка и појединих процесних радњи од стране суда и поступање по његовом налогу, „део судске власти потпуно пренет извршној власти – јавним бележницима“, Уставни суд је нашао да такви наводи не стоје. Пре свега, оспореним одредбама члана 30а став 2. Закона прописано је спровођење којих поступака суд не може поверити јавном бележнику (спровођење поступака у статусним и породичним стварима, спровођење поступка за одређивање накнаде за експроприсану непокретност, вођење јавних књига и регистара за које је законом предвиђено да их води суд, састављање исправа за које је овим или посебним законом предвиђена искључива надлежност суда и спровођење поступка за расправљање заоставштине када је за наслеђивање меродавно право стране државе), а у ставу 3. истог члана 30а прописано је да суд одлучује о целисходности поверавања јавном бележнику спровођења појединих поступака и предузимања појединих процесних радњи из судске надлежности, да би одредбама чл. 30б до 30з Закона био разрађен начин поверавања спровођења поступка или предузимања поједине процесне радње и критеријуми под којима се одређује јавни бележник којeм ће се поверити ванпарнични предмет (чл. 30б и 30в), односно прописана дужност јавног бележника да поступа, односно да прихвати поверен посао и разлози због којих јавни бележник може одбити да спроведе поступак који му је поверен, односно предузме поверену процесну радњу која му је поверена (члан 30г), прописана правила по којима је јавни бележник дужан да поступа и рок у којем се мора обавити поверени посао (чл. 30д и 30ђ), те прописан надзор суда који је јавном бележнику поверио спровођење поступка или предузимање поједине процесне радње над радом тог јавног бележника (члан 30е), прописане последице евентуално неефикасног поступања јавног бележника (суд доноси решење о одузимању појединог посла јавном бележнику, члан 30ж), а из оспорене одредбе члана 30з произлази да у погледу жалбе на решење које је донео јавни бележник као повереник суда важи општи правни режим тако да се како против решења суда, тако и против решења јавног бележника правна заштита остварује изјављивањем жалбе вишем суду, и то преко суда који је јавном бележнику поверио поступак.
С обзиром на то да према овим одредбама Закона судија коме је додељен предмет (члан 30б став 1.) кад оцени целисходним (30а став 3.) решењем у коме је одређен рок за обављање повереног посла или предузимање процесне радње (30б став 1. и чл. 30ђ), врши надзор над радом јавног бележника коме је поверио спровођење поступка или предузимање поједине процесне радње и може да захтева на увид све списе предмета и подношење писменог извештаја о раду (члан 30е) и да су одредбама члана 30ж прописане ситуације у којима суд доноси решење о одузимању повереног посла јавном бележнику и наређује јавном бележнику да прекине сваки рад на предмету и да му достави све списе предмета, а у оспореном члану 30з је прописано да се решење које је јавни бележник донео као повереник суда може нападати правним лековима под истим условима и по истим правилима као да га је донео суд, Уставни суд налази да суд у поступку чије је спровођење поверено јавном бележнику или у повереном предузимању процесне радње врши судску власт али и инстанциону контролу поводом решења које је јавни бележник донео као повереник суда, а да при спровођењу поступка или предузимању процесне радње јавни бележник поступа као повереник суда. Стога, по налажењу Уставног суда, не стоје наводи појединих иницијатора да јавни бележник у ванпарничном поступку има исту улогу и исти положај као и суд и једнака овлашћења као и судија, и да у поступку који му је поверен и при предузимању процесних радњи предузима судску власт, јер је судија тај који процењује да ли одређени ванпарнични предмет „заслужује“ материјалноправну заштиту од стране суда или се ради о ванпарничној ствари у којој закон прописује да се може уступити јавном бележнику у стварима у којима јавни интерес није посебно наглашен, у којима постоји слобода располагања странака или где би оне саме решиле однос међусобним споразумом, те да суд решењем не поверава одлучивање већ поверава спровођење поступка над којим суд (током целог поступка) врши надзор, а кроз правне лекове „има и последњу реч“ у погледу правилности и законитости спроведеног поступка, чиме се манифестује судска власт сагласно члану 145. Устава. Стога се ни оспореним одредбама члана 30а став 1. Закона о ванпарничном поступку о судијском поверавању појединог ванпарничног поступка или поверавању предузимања појединих процесних радњи, нити одредбом члана 30б став 2. по којој се против решења суда којим повери предузимање појединих процесних радњи или спровођење појединог ванпарничног поступка јавном бележнику не може изјавити жалба, не повређују одредбе чл. 32. и 36. Устава којима се гарантује право на правично суђење (и у оквиру њега право на приступ суду, члан 32.) и право на правно средство (члан 36.). Одлуку (решење) о поверавању спровођења поступка или предузимања појединих ванпарничних радњи доноси поступајући судија у току ванпарничног поступка, без обзира на то да ли је тај поступак официјалан или неофицијалан (чиме се странци, учеснику у поступку, обезбеђује приступ суду), а решењем којим судија јавном бележнику поверава спровођење поступка или предузимање поједине процесне радње се не одлучује о правима и обавезама учесника у ванпарничном поступку. По својој правној природи то је процесно решење, па се стога ни одредбом члана 30б став 2. Закона не повређује одредба члана 36. Устава о праву на правно средство.
Како је јавни бележник дужан да у повереном поступку или при предузимању поједине процесне радње поступа (као и суд), по правилима која важе за поступак који му је поверен (члан 30д став 1.) а решење које доносе јавни бележник као повереник суда може се нападати правним средствима под истим условима и под истим правилима као да га је донео суд (члан 30з), што значи да виши суд врши инстанциону контролу тог решења, то не стоје ни наводи појединих иницијатора да се „учесници у ванпарничном поступку стављају у неједнак положај“.
С обзиром на наведено, Уставни суд је нашао да иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности оспорених одредаба чл. 30а до 30з Закона.
Уставни суд налази да нису уставноправно спорне ни оспорене одредбе члана 102. ст. 1. и 3. и члана 110а Закона, којима је, у члану 102. ст. 1. и 3. прописано да када постоје околности које налажу нарочиту опрезност, суд на чијем подручју је оставилац умро, суд на чијем подручју се налази заоставштина и јавни бележник којем је поверено састављање смртовнице доносе по службеној дужности решење да се имовина или њен део предају на чување поузданом лицу, решење да се готов новац, драгоцености, хартије од вредности, штедне књижице и друге важне исправе предају на чување суду или јавном бележнику на чијем подручју се налазе, као и решење о печаћењу оставиочевог стана, појединих просторија у стану или других просторија које припадају оставиоцу (привремене мере за обезбеђење заоставштине), као и да јавни бележник којем је поверено састављање смртовнице може одредити привремену меру за обезбеђење заоставштине док не преда смртовницу оставинском суду, а у члану 110а Закона прописано да ако по пријему смртовнице утврди да је за наслеђивање меродавно право Републике Србије, оставински суд може донети решење којим спровођење оставинског поступка поверава јавном бележнику, те да оставински суд, ако за то не постоје сметње, поверава спровођење оставинске расправе јавном бележнику који је сачинио смртовницу, а које одредбе су, у суштини, оспорене у контексту оспоравања одредбе члана 30а став 1. Закона којима је прописана могућност поверавања одређеног поступка или предузимања појединих ванпарничних радњи јавном бележнику.
Ове одредбе Закона налазе се, као што је већ наведено, међу одредбама које уређују посебан поступак, поступак за расправљање заоставштине (који се према члану 89. Закона покреће по службеној дужности кад суд сазна да је неко лице умрло или да је проглашено за умрло), тако што је, поред осталог, прописано да у поступку за расправљање заоставштине све изјаве и предлоге учесника, изузев изјава о одрицању од наслеђа, могу узимати на записник и судијски помоћници (члан 90.), да оставински суд поверава јавном бележнику састављање смртовнице (члан 92. став 2.), попис и процену имовине умрлог (члан 96.), предају имовине или њеног дела на чување, односно печаћење оставиочевог стана, појединих просторија у стану или других просторија који припадају оставиоцу (привремене мере за обезбеђење заоставштине, оспорени члан 102.), као конкретне ванпарничне радње, а које се поверавају јавном бележнику, решењем, односно одлуком суда. Ове процесне радње је према претходним законским решењима, до ступања на снагу Закона о изменама и допунама Закона из 2014. године, предузимао надлежни орган управе (матичар је достављао смртовницу оставинском суду и прибављао податке за састављање смртовнице – ранији члан 92; попис и процену имовине умрлог вршио је општински орган управе – ранији члан 96. и члан 99. став 1; мере за обезбеђивање заоставштине вршио је општински орган управе – ранији члан 102.). По налажењу Уставног суда, ове радње имају карактер управних и техничких радњи, којима се формира процесна подлога за одлучивање и по правилу се предузимају ван суда. С обзиром на то да се привремена мера за обезбеђење заоставштине доноси у поступку састављања смртовнице и траје од момента кад је одређена до момента предаје смртовнице суду, а једино је оставински суд надлежан да измени или стави ван снаге одређену привремену меру за обезбеђење заоставштине, а да је јавни бележник носилац јавних овлашћења и, као стручњак из области права, квалификован да квалитетно предузима поверене радње у поступку, а у повереним правним стварима је дужан да поступа по правилима која се односе на радњу коју треба да предузме, то Уставни суд налази да оспорене одредбе члана 102. ст. 1. и 3. Закона, према којима је јавни бележник којем је поверено састављање смртовнице овлашћен да по службеној дужности, у законом прописаним ситуацијама, донесе привремену меру за обезбеђење заоставштине, нису несагласне са одредбама чл. 3, 4, 142. и 143. и члана 194. став 3. Устава, које се односе на начела Устава и начела судства, односно хијерархију домаћих и међународних општих аката.
С обзиром на то да се у оставинском поступку уређују правни односи у којима нема спора или угрожавања права (за разлику од парничног поступка који пружа правну заштиту угроженим или повређеним субјективним правима), да се у овом поступку решењем (а не пресудом) одлучује на основу неспорних чињеница (члан 119.) и да све изјаве и предлоге учесника (изузев изјаве одрицања од наслеђа) могу узимати на записник судијски помоћници (члан 90.), Уставни суд налази да се поверавањем од стране оставинског суда (под условима прописаним у оспореним одредбама члана 110а Закона – ако из смртовнице утврди да је за наслеђивање меродавно право Републике Србије и ако за то не постоје сметње) јавном бележнику (који је сачинио смртовницу), спровођења оставинског поступка и спровођења оставинске расправе не преноси судска власт на јавне бележнике, већ се странци (учеснику у поступку) обезбеђује ефикасније решавање оставинског поступка пред јавним бележником као имаоцем јавног овлашћења (који поред правосудног и нотарског испита има и практично петогодишње искуство), те да ни ове одредбе Закона нису несагласне са одредбама чл. 3, 4, 142. и 143. и члана 194. став 3. Устава.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд је нашао да иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности оспорених одредаба чл. 30а до 30з, члана 102. ст. 1. и 3, члана 110а, чл. 164. до 185. Закона о ванпарничном поступку, па је, сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), решио као у тачки 1. изреке.
С обзиром на то да Уставни суд, сагласно члану 168. став 5. Устава, по правилу оцењује уставност само важећих одредаба закона, а да су у току поступка пред Уставним судом одредбе члана 172. Закона из 2014. године, као што је већ наведено, престале да важе 23. јануара 2015. године, у тексту у коме су оспорене и да су и оспорене одредбе члана 30и Закона из 2014. године (којима је био прописан начин одређивања исплате накнаде трошкова и награде за рад јавном бележнику као поверенику суда, према Јавнобележничкој тарифи, да јавни бележник не сме да се споразумева са учесницима о накнади трошкова и награди за свој рад, нити сме од њих наплаћивати накнаду трошкова и накнаду за свој рад, да се о наплати такса, предујмљивању и наплати трошкова поступка, као и о ослобађању учесника у поступку од трошкова поступка одлучује према правилима поступка чије је спровођење поверено јавном бележнику), као што је, такође, већ наведено, престале да важе 29. децембра 2015. године, Уставни суд је нашао да су престале претпоставке за одлучивање Суда утврђене законом, па је, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, иницијативе за оцену уставности ових одредаба Закона одбацио.
Уставни суд је одбацио и иницијативу којом су оспорене одредбе члана 58. Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку из 2014. године. Ово стога што су ове одредбе, које су уређивале искључиву надлежност за састављање и потврђивање исправа у прелазном периоду (за случај да је посебним законима који су почели да се примењују пре почетка примене Закона о јавном бележништву било одређено да их саставља, односно потврђује суд), биле орочене, па је и њихово правно дејство исцрпљено, а не могу се довести ни у непосредну уставноправну везу са Уставом гарантованим правом на рад из члана 60. Устава у односу на који је тражена оцена њихове уставности.
Како се иницијативама којима су оспорене одредбе „Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку“ уопштеним наводима паушално захтева оцена уставности Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку који је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 55/14, без навођења конкретних одредаба Закона чија се оцена тражи, Суд је и ове иницијативе одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, због непостојања процесних претпоставки за вођење поступка и одлучивање.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је поводом иницијатива којима су оспорене одредбе чл. 30и и 172. Закона из 2014. године и одредбе члана 58. Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку, као и иницијатива за покретање поступка за оцену уставности „Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку“, решио као у тач. 2. и 3. изреке.
Поводом навода једног од иницијатора да измене и допуне Закона о ванпарничном поступку нису биле предмет јавне расправе, Суд указује да јавна расправа у поступку доношења закона пред Народном скупштином није обавезна у тој фази поступка. Са друге стране, Уставни суд је, увидом у образложење Предлога Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку, утврдио да је приликом утврђивања Предлога овог закона одржана јавна расправа.
Уставни суд указује да, у оквиру своје Уставом утврђене надлежности (члан 167. Устава), није надлежан да цени међусобну сагласност одредаба два или више различитих закона, па тако ни међусобну сагласност самих одредаба Закона о ванпарничном поступку и сагласност појединих одредаба овог закона са одредбама Закона о адвокатури, односно Закона о уређењу судова, а што се појединим иницијативама захтева од Уставног суда.
С обзиром на то да Уставни суд, сагласно одредби члана 168. став 4. Устава, може обуставити само извршење појединачног акта или радње предузете на основу оспорене одредбе закона до доношења коначне одлуке, то је Суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, одбацио захтеве за „обуставу примене“ оспорених одредаба чл. 30а до 30з и члана 164. Закона, као и одредбе члана 58. Закона о изменама и допунама Закона из 2014. године, одлучујући као у тачки 4. изреке.
На основу свега изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 5), члана 46. тачка 5) и члана 47. став 1. тач. 1) и 4) и став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда, Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Снежана Марковић
ИЗДВОЈЕНО МИШЉЕЊЕ СУДИЈЕ ДР ТАМАША КОРХЕЦА (Dr. KORHECZ TAMÁS)
у односу на Решење Уставног суда број IУз-97/2020 (раније заведен под бројем IУз 452/2014) .
Уставни суд, на седници одржаној 4. фебруара 2021. године, у предмету IУз – 97/2020,већином гласова донео је Решење са којим је одбацио ницијативе за покретање поступка за оцену уставности разних одредаба Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник СРС“, бр. 25/82 и 48/88 и „Службени гласник РС“, бр. 46/95-др.закон, 18/05-др. закон, 85/12, 45/13-др. закон и 55/14) и члана 58. Закона о изменама и допунама Закона о ванпарничном поступку („Службени гласник РС“, број 55/14).
Као судија известилац, који је поводом иницијатива 2020. године предложио Уставном суду доношење решења о покретању поступка за оцену уставности неких од оспорених одредаба (које решење није добило потребну већину) не могу да се сложим са одбацивањем иницијатива.
Пре него што изложим разлоге за своје неслагање у односу на решење о одбацивању иницијатива, потребно је указати на проблем дужине поступка пред Уставним судом. Наиме, иницијативе за оцену уставности заведене су у Уставном суду још давне 2014. године, док је Уставни суд одлучио о основаности иницијатива тек 2021. године. Оваква вишегодишња доцња у значајној мери обесмишљава контролу уставности закона, која представља основну и примарну надлежност Уставног суда. Ово нарочито, имајући у виду релативно мали број предлога и иницијатива са којима се оспорава уставност законских одредби, а посебно оних, који захтевају подробну анализу и мериторно одлучивање. Имајући у виду, да у конкретном предмету Уставни суд није одржао јавну расправу, односно да у последњих неколико година број ново-примљених иницијатива за оцену уставности и законитости стагнира или смањује, оваква дужина нашег поступања не може бити оправдана.
А сада о меритуму овог уставно-судског спора. Иницијативама је оспорен велики број одредаба које се налазе у неких тридесетак чланова Закона. Од свих иницијатива, по мом суду највише пажње заслужују оне, које оспоравају уставност одредаба које омогућују да судија појединац, спровођење неких ванпарничних поступака и одлучивање у њима повери јавним бележницима (имаоцима јавних овлашћења) на основу целисходности, односно оних одредаба које не прописују могућност коришћења правних средстава против одлуке судије о поверавању. У светлу наведених уставноправно спорних питања, у наредном делу свог издвојеног мишљења, желим да укажем на неке битне недостатке у решењу Уставног суда, односно, желим да изнесем своје правне аргументе који чине уставност оспорених законских решења, у најмању руку, спорним.
- ПОВЕРАВАЊЕ СУДСКЕ ВЛАСТИ ЈАВНИМ БЕЛЕЖНИЦИМА
У великом броју иницијатива, иницијатори наводе да се одредбама Закона о ванпарничном поступку, судска власт се поверава јавним бележницима, пошто се Законом омогућује да судија повери вођење неких ванпарничних поступака, између осталих поступак расправљања заоставштине (у даљем тексту оставински поступак) јавном бележнику, те да овакво поверавање судске власти имаоцу јавног овлашћења крши члан 143. Устава, који одређује да судска власт припада судовима.
Квалитетан одговор на наводе иницијатора захтевао је од Уставног суда разматрање више начелних питања. Прво, и основно начелно питање јесте, да ли вођење оставинског поступка и других ванпарниних поступака чије је поверавање омогућено Законом представља вршење судске власти, или се ради о надлежностима суда, који по својој правној природи не представљају вршење судске власти? Уколико вођење ових ванпарничних поступака представља вршење судске власти, поставља се конкретније питање, да ли Устав омогућује, да се повери судска власт, имаоцима јавних овлашћења, дакле и јавним бележницима? С друге стране, уколико би на основу уставно-правне анализе закључили да вођење поверених ванпарничних поступака не представља вршење судске власти, онда је потребно поставити питање, да ли поверавање посла из надлежности суда јавном бележнику, на начин прописан оспореним одредбама Закона о ванпарничном поступку испуњава уставне стандарде које се односе на поверавање послова из надлежности државе недржавним субјектима, као и стандарде у погледу квалитета закона (прецизност, предвидљивост итд.).
2. СУДСКА ВЛАСТ И ЊЕНА ОБЕЛЕЖЈА
На прво и основно питање - да ли вођење и одлучивање у оставинском поступку или у другим, Законом одређеним ванпарничним стварима представља вршење судске власти - Уставни суд не даје аргументовани одговор у решењу. Уставни суд је једноставно пропустио да утврди појам и обележја судске власти, те на основу тога да одговори на питање да ли вођење и одлучивање у наведеним ванпарничним поступцима представља вршење судске власти. Овим начелним питањем, Уставни суд у свом решењу практично се и не бави, осим, једне недовољно прецизне констатације у првом самосталном пасусу, на седмој страни решења која гласи „Уставни суд налази да суд у поступку чије је спровођење поверено јавном бележнику или повереном предузимању процесне радње врши судску власт, али и инстанциону контролу поводом решења које је јавни бележник донео као повереник суда.“ Из ове реченице, правилима логичког закључивања ипак можемо закључити да према ставу Уставног суда вођење оставинског поступка, као и вођење других поступака чије је поверавање омогућено Законом представља вршење судске власти. Сматрам да је овако узгред и индиректно изражен став Уставног суда, који није образложен, у бити нетачан и није у складу са ставовима правне доктрине. У наредном делу свог издвојеног мишљења покушаћу да утврдим појам судске власти, те на основу тога указати на то да вођење ванпарничних поступака чије поверавање је омогућено Законом, материјално правно, по својој природи не представљају вршење судске власти.
Судска власт у Републици Србији припада судовима опште и посебне надлежности. Формалноправно, у организационом смислу, свака власт, делатност, надлежност коју врше судови представља судску власт. Међутим овакво одређење судске власти запоставља суштину, односно материјално-правно одређење судске власти. Наш Устав одређује само носиоце судске власти, али не и саму садржину судске власти. Пошто сам текст Устава не дефинише појам судске власти, Уставни суд је требао да исту дефинише ослањајући се на ставове правне науке, али и на сазнања упоредног уставног права. Према преовлађујућем ставу правне теорије судскa власт се може дефинисати као правнозаштитна делатност, решавање спорних правних питања насталих између две супротстављене стране, која се састоји из креативне примене опште правне норме на конкретну ситуацију, и чији резултат јесте обавезна судска одлука за чије извршење јемчи држава. Судска власт одлучује о томе да ли је повређена диспозиција правне норме, ако јесте, судска власт јудикатом ствара секундарну диспозицију, односно изриче санкцију. Полазећи од овакве дефиниције судске власти, према којој судска власт се врши ако постоји повреда или угрожавање права, из чега произилази и потреба да се право заштити. Судска власт се врши ако постоји спор о праву између две стране, које износе спор пред суд, да би суд применом опште норме на појединачну ситуацију, суд заштитио права и донео обавезујући јудикат.[1] Пошто управна функција, управна делатност такође подразумева примену опште норме на појединачну ситуацију и стварање појединачне правне норме, раздвајање управне од судске власти има посебан значај. Најважнија разлика између судске и управне функције државе је у томе да вршење управне власти значи примену опште норме у неспорним ситуацијама, док се судска власт врши када постоји прaвни спор, постоји потреба да се заштити право које је угрожено или повређено. Судска власт ствара појединачну правну норму с обзиром на наводну повреду права која се десила у прошлости, док управна власт то чини увек за будућност у јавном интересу, када спора нема. Коначно, појединачном нормом управе конкретизује се општа норма стварањем примарне диспозиције, док се судском пресудом ствара секундарна диспозиција пошто примарна диспозиција опште правне норме није поштована.
Ако бисмо горе наведене постулате доктрине применили на ванпарничне поступке чије поверавање је омогућено оспореним Законом, а посебно на оставински поступак, дошли бисмо до закључка према коме вођење ових поступака не представља вршење судске власти. Тако например, у оставинском поступку, непосредно се примењују опште норме на утврђене чињенице које по правилу нису спорне, и решењем се ствара појединачна норма о правима и обавезама, која није последица повреде неког права. Наравно, из овог закључка о правној природи оставинског поступка, као и других ванпарничних поступака чије поверавање је омогућено Законом никако не произилази општи закључак, да је сваки ванпарнични поступак регулисан Законом о ванпарничном поступку поступак у коме се не врши судска власт. Имајући ово у виду, законодавац је у случају неких ванпарничних поступака (између осталог о статусним и породичним стварима, у поступку одређивања накнаде за експроприсану непокретност итд.) искључио могућност поверавања вођења поступка јавним бележницима.
3. ВРШЕЊЕ СУДСКЕ ВЛАСТИ СЕ НЕ МОЖЕ ПОВЕРИТИ
Раније сам већ указао на то да је Уставни суд, без икакве анализе изразио став да вођење ванпарничних поступака, чије поверавање је омогућено Законом представља вршење судске власти. Иако се ја не слажем са овом констатацијом Уставног суда, сматрам да ако ове поступке посматрамо као вршење судске власти, онда њихово поверавање није могуће у складу са Уставом. Наиме, Устав јасно одређује носиоце државне власти, како законодавне, тако и извршне и судске власти. Ни једна одредба Устава не омогућује да се законом повери државна власт која припада носиоцу једне гране власти, другом органу који није део те гране власти, а нарочито не недржавним субјектима, например јавним бележницима. То би свакако довело до повреде начела Устава о подели власти. Овакав став је индиректно поткрепљен и изузецима који су прописани у самом уставу. Једна је прописана у члану 200. и члану 201. Устава и одређује могућност фактичког вршења законодавне власти од стране органа који немају законодавну власт за време ванредног и ратног стања (у случају да Народна скупштина није у могућности да заседа). Други, Уставом одређен изузетак је садржан у члану 137. Устава. Ова уставна одредба омогућује поверавања послова из надлежности Републике Србије у области државне управе разним имаоцима јавних овлашћења. Слична могућност је посебно прописана у случају аутономне покрајине у члану 178. Устава. Став да Устав не омогућава да се имаоцима јавних овлашћења законом повери власт-посао из надлежности државе ван управне власти (која је део извршне власти) је недвосмислено изражен и у неким одлукама „међашима“ Уставног суда. Уставни суд је питањем поверавања послова из надлежности државе имаоцима јавних овлашћења (у које спадају и јавни бележници) исцрпно бавио у својим одлуци IУз - 353/2009 од 10. јула 2012. године (Глава 5 и 6, стр. 44-50, 72, 76 итд.). Касније је своје ставове о поверавању послова из надлежности државе потврдио и у одлукама IУз-882/2010 од 17. јануара 2013. године (Глава 6, стр. 36) и IУо-360/2009 од 5. децембра 2013. године (Глава 8, страна 98.). Према детаљно образложеним ставовима Уставног суда који су формулисани у наведеним одлукама поверавање надлежности државе имаоцима јавних овлашћења, укључив и органе аутономне покрајине, могуће је само у складу са чланом 137. Устава, дакле само у области државне управе. Према ставу Уставног суда, ово Уставно ограничење подразумева чак и то, да имаоцима јавних овлашћења ни законом се не могу поверити сви послови из надлежности извршне власти, само део послова државне управе. У складу са овим ставом ни послови у надлежности Владе не могу бити поверени законом. Из ових ставова Уставног суда можемо закључити да се имаоцима јавних овлашћења не могу поверити послови које спадају у судску или законодавну власт. Нажалост, Уставни суд у свом решењу о одбацивању иницијатива за оцену уставности Закона о ванпарничном поступку уопште се не бави уставним оквирима поверавања државних надлежности, не позива се на своје претходне одлуку у којима је заузимао ставове и детаљно образложио такве ставове у вези поверавања послова из надлежности државних органа. Уместо тога, Уставни суд закључује да јавни бележник у поступку који му је поверен (а чије вођење представља вршење судске власти ако га врши суд) нема исти положај као судија, и да не предузима судску власт „јер је судија тај који процењује да ли одређени ванпарнични предмет „заслужује“ материјалноправну заштиту од стране суда...те да суд решењем не поверава одлучивање већ поверава спровођење поступка (током целог поступка) врши надзор, а кроз правне лекове „има и последњу реч“ у погледу правилности и законитости спроведеног поступка, чиме се манифестује судска власт сагласно члану 145. Устава.“ (цитат из последњег пасуса 7. стране и првог пасуса 8. стране решења). Поједностављено, према ставу већине мојих колега судија у Уставном суду, поступак расправљања заоставштине представља вршење судске власти, али када тај поступак води јавни бележник, коме је вођење тог поступка поверено одлуком судије (на основу целисходности) јавни бележник не одлучује, и не врши судску власт јер суд врши надзор над његовим поступањем те врши инстанциону контролу у погледу решења коју доноси у том поступку. Настрану потпуно неутемељену констатацију да јавни бележник не одлучује у том поступку иако доноси решење о наслеђивању (шта је доношење решења ако не одлучивање?), оно што посебно забрињава да следећи резоновање Уставног суда, могли бисмо закључити да уставноправно не би било спорно ни законско решење према којем би се омогућило да судија повери вођење првостепеног кривичног поступка и изрицање пресуде (што је неспорно вршење судске власти) јавном бележнику, или другом имаоцу овлашћења, тобож, уз надзор суда над вођењем поступка, и инстанциону контролу суда.
Да закључим, Уставни суд је без образложења закључио да вођење ванпарничних поступка чије вођење је омогућено јавним бележницима по основу дискреционе оцене судије представља вршење судске власти, али ако такве поступке води јавни бележник, као поверен посао, онда то не представља вршење судске власти, због широких надзорних овлашћења суда (Sic).
4. ОЦЕНА КОНКРЕТНИХ ЗАКОНСКИХ РЕШЕЊА О НАЧИНУ ПОВЕРАВАЊА ВОЂЕЊА ВАНПАРНИЧНИХ ПОСТУПКА ЈАВНИМ БЕЛЕЖНИЦИМА
У претходним деловима издвојеног мишљења изразио сам, и детаљно образложио свој став да поступак расправљања заоставштине као и вођење поступка у неким другим ванпарничним стварима не представља вршење судске власти, али у случају ако би се они сматрали вршењем судске власти, њихово поверавање јавним бележницима, чак и одлуком судије, и под надзором суда, представљало би кршење Устава.
У наредном делу свог издвојеног мишљења указаћу на оне недостатке у некима од оспорених Законских одредаба које чине поверавање ових судских надлежности јавним бележницима уставноправно спорним, без обзира на то да се са њима не поверава вршење судске власти. Уставноправно не видим ништа спорно у томе, да се законом повери вођење неких ванпарничних поступака јавним бележницима, када је реч у поступцима који по својој материјалноправној природи нису судски поступци, него имају карактер управног одлучивања, или ауторитативног потврђивања приватно-правног посла или утврђивања чињеница. Поверавање таквих ванпарничних ствари представља питање законодавне политике. У упоредном праву имамо случајеве да овакве послове врше судови, али и случајеве у којима такве послове врше органи управе, или други имаоци јавних овлашћења (јавни бележници итд.). Међутим, истовремено сматрам да начин поверавања ових ванпарничних ствари спорним одредбама Закона о ванпарничном поступку није уређен у складу са уставним стандардима. Као прво, Законом ти послови из надлежности суда нису поверени јавним бележницима, него је само омогућено да судија, да користећи дискреционо овлашћење (на основу целисходности), без законом утврђених критеријума повери, или не повери, такав посао јавном бележнику. Оправдано се поставља питање, да ли овакав Закон испуњава стандарде квалитета, да су њене одредбе јасне, прецизне и предвидиве (између осталог види следеће одлуке Уставног суда: IУз-27/2009, IУз-107/2011, IУз-299/2011, односно одлуке Европског суда за људска права: Silver and Others v. The United Kingdom, представке бр. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, пресуда од 25. марта 1983. године; предмет Sunday Times v. The United Kingdom, представка број 6538/74, пресуда од 26. априла 1979. године, предмет Hasan and Chaush v. Bulgaria, представка број 30985/96, пресуда од 26. октобра 2000. године). Одредбе којима је омогућено да судија, без икаквог образложења, противно жељи странке, без могућности коришћења правних средстава, на основу целисходности, без законских мерила повери, или не повери неки ванпарнични поступак јавном бележнику може створити непрецизност и неизвесност која је тешко неспојива са стандардима о квалитету закона.
Осим што је начин поверавања ванпарничних ствари јавном бележнику споран због квалитета закона, такво поверавање није у складу ни са традицијом делегације државних надлежности у правном систему Републике Србије. Наиме у нашем правном систему, поверавање надлежности, јавних овлашћења са државног органа на имаоца јавних овлашћења законом подразумева да ималац јавних овлашћења поверени посао врши уместо државног органа, са истим овлашћењима које има државни орган. Државни орган не одлучује о поверавању тих овлашћења, али остаје одговоран за вршење тих послова, и има право надзора, као и могућност интервенције у случају неправилног обављања поверених послова од стране имаоца јавних овлашћења. За разлику од „традиционалног“ поверавања државних послова (који је на овај начин уређен Законом о државноj управи), решења из Закона о ванпарничном поступку у пракси омогућују не само паралелно обављање истих послова од стране суда и јавног бележника, него и ситуације у којима се у неким местима уопште не поверавају ови послови јавним бележницима, док у другим местима се поверавају у целини. Посебно је упитно да се такво решење доноси без учешћа странака и да против таквог решења није могуће изјавити правно средство. Не могу да се сложим са оценом Уставног суда да решењем којим судија јавном бележнику поверава вођење поступка „се не одлучује о правима и обавезама учесника у ванпарничном поступку….већ је по својој правној природи процесно решење… “ па у складу са тим, искључењем жалбе се не повређује члан 36 Устава. Сматрам да одлука судије о томе да повери, или не повери вођење ванпарничног поступка јавном бележнику није процесно решење, него решење о одређивању надлежног органа за вођење поступка, те се таквим решењем учесници поступка стављају у различит положај. Не могу се сложити ни са оценом Уставног суда, да се на овај начин учесници у ванпарничном поступку не стављају у неједнак положај јер је јавни бележник „дужан да у повереном поступку или при предузимању поједине процесне радње поступа (као и суд), по правилима која важе за поступак који му је поверен (члан 30д став 1.) а решење које доносе јавни бележник као повереник суда, може се нападати правним средствима под истим условима и под истим правилима као да га је донео суд (члан 30з)…“. При изношењу оваквих ставова Уставни суд олако прелази преко правно релевантне чињенице да положај суда и положај јавног бележника се битно разликују. Суд је носилац судске власти који своју функцију обавља преко правосудног функционера судије. Суд је независан државни орган, а судија функционер који ужива широку самосталност и независност у вршењу своје функције. Док су суд и судија независни у односу на извршну и законодавну власт, јавни бележник нема такав статус, њега именује и разрешава министар правде. Мораћемо се сложити, положај суда и судије, и јавног бележника се битно разликује у правном систему, па је тешко одржива теза да одлуком о поверавању конкретног ванпарничног поступка правно и фактички се не мења положај учесника у поступку.
5. УМЕСТО ЗАКЉУЧКА
Уставни суд је након готово седам година одлучио о основаности, односно неоснованости иницијатива којима је оспорен велики број одредаба Закона о ванпарничном поступку. Сматрам да су у решењу Уставног суда формулисани неки ставови и закључци о правном карактеру ванпарничних поступака чије поверавање је омогућено Законом који су неодрживи, како са становишта правне науке, тако и у односу на ставове Уставног суда о поверавању послова из надлежности државе који су формулисани у многим ранијим одлукама Уставног суда. Уставни суд је пропустио да у складу са ставовима доктрине и својим раније заузетим ставовима дефинише појам судске власти, и уставни оквир за поверавање послова из надлежности државе. С друге стране, Уставни суд је без образложења формулисао неке ставове који на широко омогућују да се вршење судска власти повери недржавним субјектима, и да се на тај начин одступи од Уставом зајамченог начела о поделе власти. Иако сам уверен да поверавањем конкретних ванпарничних ствари Законом о ванпарничном поступку није повређено начело поделе власти, нити је вршење судске власти поверено имаоцу јавних овлашћења, необразложени ставови Уставног суда у овом решењу, отварају пут ка поверавању судске власти недржавним субјектима, што је неприхватљиво према начелу о подели власти.
судија Уставног суда
др Тамаш Корхец
(Dr. Korhecz Tamás)