Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Наташа Плавшић и Мирослав Николић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. А . из Врања , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 1. јула 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. А . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Општинском управом општине Врање – Одељење за имовинско правне, стамбене и послове борачко инвалидске заштит е у предмету број 580-1/2002-06 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносиоца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 1 .900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. А . из Врања је , 21. маја 2018. године , Уставном суду изјавио уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који је вођен пред Општинском управом општине Врање – Одељење за имовинско правне, стамбене и послове борачко инвалидске заштите у предмету број 580-1/2002-06, као и против пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 7550/15 од 1. марта 2018. године, због повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава Републике Србије и права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
Подносилац уставне жалбе је поставио захтев за накнаду нематеријалне штете.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено да је оспорени поступак трајао 16 година, те да је пресуда неправична и да је подносилац дискриминисан као припадник бугарске мањине.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и у списе предмета Управног суда број У. 7550/15 (Уставни суд је дописима од 13. јула 2020. године и 2. октобра 2020. године тражио списе предмета од првостепеног органа управе, али тај орган није поступио по дописима Суда), на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 9. јануара 2002. године поднео захтев Општинској управи општине Врање за признавање својства ратног војног инвалида са правом на личну инвалиднину.
Решењем Општинске управе општине Врање – Одељење за имовинскоправне, стамбене и послове борачко инвалидске заштите у предмету број 580-1/2002-06 од 21. фебруара 2002. године подносиоцу је признато својство ратног војног инвалида IX групе са 30% инвалидитета са правом на износ личне инвалиднине, у износу и на начин ближе наведеним у том решењу.
Против наведеног решења подносилац је изјавио жалбу. Другостепени орган управе је одбио жалбу подносиоца као неосновану, а у поступку ревизије поништио првостепено решење својим решењем број 580-02-719/2002-07 од 15. априла 2002. године.
Подносилац је против наведеног коначног управног акта поднео тужбу, те је пресудом Врховног суда Србије У. 1950/02 од 18. септембра 2002. године поништено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
У извршењу наведене пресуде, другостепени орган управе је донео решење број 580-02-719/02-07 од 17. фебруара 2004. године којим је предметни захтев поново одбијен као неоснован.
Подносилац је против наведеног коначног управног акта поднео тужбу, те је пресудом Врховног суда Србије У. 1214/04 од 23. децембра 2004. године поништено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
У извршењу наведене пресуде, другостепени орган управе је донео решење број 580-02-719/02-11 од 14. јула 2006. године којим је одбијена жалба подносиоца и предметни захтев.
Подносилац је против наведеног коначног управног акта поднео тужбу, те је пресудом Врховног суда Србије У. 4039/06 од 21. марта 2007. године поништено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање, са образложењем да решење садржи формалне недостатке, односно да је решење потписало лице, а да није означен број и датум овлашћења којим је то лице за потписивање овлашћено.
У извршењу наведене пресуде, другостепени орган управе је донео решење број 580-02-719/02-11 од 19. јуна 2007. године којим је предметни захтев поново одбијен као неоснован.
Подносилац је против наведеног коначног управног акта поднео тужбу, те је пресудом Врховног суда Србије У. 67667/07 од 12. новембра 2009. године поништено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
У извршењу наведене пресуде, другостепени орган управе је донео решење број 580-02-719/02-11 од 13. октобра 2010. године којим је предметни захтев поново одбијен као неоснован.
Подносилац је против наведеног коначног управног акта поднео тужбу, те је пресудом Управног суда У. 30247/10 од 2. јула 2012. године поништено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање, са образложењем да нису потпуно утврђене све чињенице на основу којих се може утврдити који је проценат телесног оштећења, односно да је испод 20%, нити су наводи жалбе у потпуности оцењени од стране другостепеног органа.
У извршењу наведене пресуде, другостепени орган управе је донео решење број 580-02-719/2002-11 од 3. октобра 2012. године којим је предметни захтев поново одбијен као неоснован.
Подносилац је против наведеног коначног управног акта поднео тужбу, те је пресудом Управног суда У. 1361/13 од 6. новембра 2014. године поништено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање, са образложењем да није у свему поступљено по налозима из пресуде У. 30247/10 од 2. јула 2012. године.
У извршењу наведене пресуде, другостепени орган управе је донео решење број 580-02-719/2002-11 од 3. марта 2015. године којим је предметни захтев поново одбијен као неоснован.
Подносилац је против наведеног коначног управног акта 15. маја 2015. године поднео тужбу, која је одбијена као неоснована оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 7550/15 од 1. марта 2018. године, са образложењем да из утврђеног чињеничног стања у поновном поступку несумњиво произлази да код подносиоца није наступило оштећење организма због војног ангажовања најмање за 20%, односно да је у питању лакши облик шећерне болести који није морао да се манифестује при војном ангажовању тужиоца, овде подносиоца уставне жалбе, те да је војни инвалидитет 10%.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01 и "Службени гласник РС", број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак; у том случају, другостепени орган је дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење; да против новог решења странка има право на жалбу(члан 171. став 3); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
Законом о управним споровима ("Службени гласник РС", број 111/09) прописано је: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.); да ће, ако надлежни орган после поништења управног акта донесе управни акт противно правном схватању суда или противно примедбама суда у погледу поступка, па тужилац поднесе нову тужбу, суд поништити оспорени акт и сам решити управну ствар пресудом, осим ако то није могуће због природе те ствари или је иначе пуна јурисдикција законом искључена, да пресуда донета у случају из става 1. овог члана у свему замењује акт надлежног органа; да ако суд сматра да због природе ствари не може да сам реши управну ствар, дужан је да то посебно образложи; да о случају из става 1. овог члана суд извештава орган који врши надзор над радом органа (члан 70.);да ако надлежни орган после поништења управног акта не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана, нови управни акт или акт о извршењу пресуде донете на основу члана 43. овог закона, странка може посебним поднеском да тражи доношење таквог акта; да ако надлежни орган не донесе акт из става 1. овог члана ни у року од седам дана од тражења странке, странка може посебним поднеском да захтева од суда који је донео пресуду доношење таквог акта; да ће по захтеву странке из става 2. овог члана, суд затражити од надлежног органа обавештење о разлозима због којих управни акт није донео; да је надлежни орган дужан да ово обавештење да одмах, а најкасније у року од седам дана; да ће, ако он то не учини, или ако дато обавештење, по нахођењу суда, не оправдава неизвршење судске пресуде, суд донети решење које у свему замењује акт надлежног органа, уколико природа ствари то дозвољава; да ће суд решење из става 3. овог члана доставити органу надлежном за извршење, и о томе истовремено обавестити орган који врши надзор; да је орган надлежан за извршење дужан без одлагања да изврши овакво решење (члан 71.).
5. Оцењујући наводе подносиоца уставне жалбе да му је у управном поступку који је вођен пред Општинском управом општине Врање – Одељење за имовинско правне, стамбене и послове борачко инвалидске заштите у предмету број 580-1/2002-06 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је управни поступак покренут 9. јануара 2002. године, захтевом подносиоца, те да је поступак правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 7550/15 од 1. марта 2018. године. Уставни суд је пошао од тога да је период у коме има надлежност да оцењује повреду права на суђење у разумном року почео 8. новембра 2006. године, даном ступања на снагу Устава Републике Србије, којим је обезбеђена уставносудска заштита у поступку по уставној жалби. Међутим, полазећи од тога да управни поступак и управни спор представљају јединствену целину, Уставни суд је на становишту да се за утврђивање оправданости трајања поступка мора узети у обзир и стање предмета на дан 8. новембра 2006. године. Из наведеног произлази да је оспорени поступак трајао мало више од 16 година.
Наведено трајање поступка очигледно указује да поступак није окончан у року који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде поступак, односно Управног суда, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање било донекле сложено, али да се нису поставила сложена правна питања.
Уставни суд констатује да је подносилац имао легитиман интерес да се о његовом захтеву за признавање својства ратног војног инвалида са правом на личну инвалиднину одлучи у разумном року.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је имао у виду специфичност управног поступка, чији ток умногоме зависи од активности странке у том поступку. Међутим, имајући у виду да првостепени орган управе није поступио по налозима Суда и доставио списе предмета, Уставни суд није могао да утврди да ли је подносилац користио процесноправна средства против ћутања администрације, предвиђена одредбама Закона о општем управном поступку и Закона о управним споровима.
Испитујући поступање органа управе и судова у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је поступање другостепеног органа управе и судова превасходно довело до дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд је из списа предмета утврдио да је за 16 година у предметном поступку донето једно решење првостепеног органа управе, седам решења другостепеног органа и да је вођено седам управних спорова. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети нпр. предмет Pavlyulynets против Украјине, представка број 70767/01 , од 6. септембра 2005. године и Цветковић против Србије представка бр ој 17271/04 , од 10. јуна 2008. године).
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је у конкретном случају повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 , 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних органа управе и судова. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и другипротив Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Уставни суд констатује да је уставном жалбом оспорена и пресуда Управног суда – Одељење у Нишу У. 7550/15 од 1. марта 2018. године, због повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава и права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
Детаљно образложеном уставном жалбом подносилац уставне жалбе указује на недостатке спроведеног поступка пред органима управе, који су имали за последицу да чињенично стање није правилно и потпуно утврђено, а из чега је, по мишљењу подносиоца, произашла уставноправно неприхватљива примена права на штету подносиоца уставне жалбе.
Имајући у виду наведену садржину уставне жалбе, а полазећи од надлежности Уставног суда и граница деловања Уставног суда у уставносудском поступку, Уставни суд је оценио да се наводима подносиоца од Уставног суда суштински тражи да, поступајући као инстанциони суд, још једном испита законитост одлука донетих у претходно вођеном управносудском поступку који је окончан оспореном пресудом Управног суда. Овакву оцену Уставног суда потврђује и то да подносилац у уставној жалби углавном понавља наводе које су истицани у поступку који је претходио уставносудском. С обзиром на наведено, Уставни суд не може прихватити наводе подносиоца као уставноправне разлоге којима се аргументују тврдње о учињеној повреди права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
У односу на позивање на повреду начела забране дискриминације из члана 21. Устава, Уставни суд и овом приликом истиче да се одредбама члана 21. Устава не јемчи ниједно самостално људско или мањинско право или слобода, већ се утврђује начело у складу са којим се остварују сва Уставом зајемчена права и слободе, те да до његове повреде може доћи само уколико је истовремено утврђена повреда неког одређеног људског права или слободе, а што овде није случај.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је у овом делу одбацио уставну жалбу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка.
8. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.