Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. А, И . М, М . К, М . С . и Б . Т, свих из Београда, Д . Ј . из Ј, градска општина Сурчин, Београд, З. Ј . из К, градска општина Гроцка, Београд, Д. П . из села С, општина Смедеревска Паланка, М. И . из Лознице, и Б . С . и И. Б, об ојице из Смедерева, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 15. јула 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. А, И . М, М . К, М . С, Б . Т, Д . Ј, З . Ј, Д . П, М . И, Б . С . и И. Б . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-9427/21 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе из тачке 1. на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. А . из Београда и остала лица наведена у уводу и тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 30. априла 2018. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 27. јуна 2019. године, 17. јануара и 26. јуна 2020. године и 25. фебруара 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, „у поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предметима бр. 120-1316/08 и 120-2775/18, Жалбеном комисијом Владе у предметима бр. 120-01-32/2009 -01 и 120-01-662/2017-01, Врховним судом Србије у предмету У. 2120/09, Управним судом у предметима У. 7989/10, У. 9524/12, У. 18120/13 и У. 12164/15 и Уставним судом у предмету Уж-4430/2010, као и у поступку који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01-1076/2018-01“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је вођен до доношења пресуде Управног суда У. 7989/10 (2009) од 8 . јула 2010. године, којом је исти био правноснажно окончан, поступка по уставној жалби у предмету Уж-4430/2010 и поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-4430/2010 од 5. јула 2012. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток управног поступка који се води поводом захтева подносилаца од „1. децембра“ 2008. године, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца. Истакнуто је да првостепени орган не поступа по налозима другостепеног органа, да другостепени орган неће сам да спроведе поступак и реши ствар, иако је по закону то морао да уради, као и да Управни суд одбија да сам реши ствар у спору пуне јурисдикције и враћа предмет на управни поступак.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року, наложи окончање поступка и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне , утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 3. децембра 2008. године Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције - Полицијска управа за град Београд (у даљем тексту: првостепени орган) поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог рада , рада на дане државних и верских празника и рада ноћу, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева, као и за исплату накнаде за исхрану у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора, за период од 1. јануара 2006. године до подношења захтева.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева био је правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 7989/10 (2009) од 8. јула 2010. године, којом је одбијена тужба подносилаца уставне жалбе.
М. А , један од подносилаца уставне жалбе, поднео је Уставном суду 13. октобра 2010. године уставну жалбу против означене пресуде Управног суда. Одлуком Уставног суда Уж-4430/2010 од 5. јула 2012. године усвојена је уставна жалба подносиоца , утврђено да је том пресудом повређено право подносиоца на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, те је наложено Управном суду да у року од 60 од дана достављања Одлуке Уставног суда, понови поступак по тужби подносиоца поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-32/2009-01 од 26. фебруара 2009. године и одређено да Одлука има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду. Наведена одлука Уставног суда достављена је 18. јула 2012. године Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда, Управни суд – Одељење у Новом Саду је, на седници одржаној 4. априла 2013. године, донео пресуду У. 9524/12, којом је поновио поступак завршен правноснажном пресудом од 8. јула 2010. године, укинуо наведену пресуду, уважио тужбу подносилаца уставне жалбе и поништио другостепено решење од 26. фебруара 2009. године.
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда, донео решење број 120-01-268/2013-01 од 31. маја 2013. године, којим је усвојио жалбу подносилаца и поништио првостепено решење од 9. децембра 2008. године, у делу у којем је одбијен захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог рада, рада на дане државних и верских празника и рада ноћу, те је предмет у том делу вратио првостепеном органу на поновни поступак. Истим решење је оцењено да је првостепено решење у делу у којем је одбијен захтев за исплату накнаде за исхрану у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора, за период од 1. јануара 2006. године до подношења захтева, правилно и на закону засновано. Првостепено решење од 9. децембра 2008. године је у том делу постало правноснажно, те у наставку поступка о поменутом захтеву више није решавано.
Решењем првостепеног органа број 120-1316/08-1 од 16. јула 2013. године одбијен је захтев подносилаца, а решењем другостепеног органа број 120-01-430/2013-01 од 17. октобра 2013. године „одбијена је као неоснована жалба подносилаца и поништено првостепено решење од 16. јула 2013. године“.
Пресудом Управног суда У. 18120/13 од 18. јуна 2015. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновни поступак из разлога што је тужени орган одбио жалбу подносилаца као неосновану и истовремено поништио првостепено решење, због чега је диспозитив побијаног решења контрадикторан, што није у складу са одредбама члана 198. ст. 1. и 2. раније важећег Закона о општем управном поступку.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, другостепени орган је донео решење број 120-01-206/2015-01 од 21. јула 2015. године, којим је одбијена као неоснована жалба подносилаца изјављена против првостепеног решења од 16. јула 2013. године.
Пресудом Управног суда У. 12164/15 од 14. новембра 2016. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање. У образложењу пресуде је указано на то да је на седници Грађанског одељења Врховног касационог суда одржаној 10. новембра 2015. године заузет став да се упоредним радником у односу на кога се врши утврђивање процента повећања основне плате сматра овлашћено службено лице са истим степеном стручне спреме као тужилац, а који нема нередовности у раду. Стога је Управни суд нашао да се оцена о основаности захтева подносилаца не може заснивати на извршеном упоређивању подносилаца са запосленим који ради на радном месту административно-технички послови у Управни за логистику.
Другостепени орган је решењем број 120-01-1368/2016-01 од 30. новембра 2016. године усвојио жалбу подносилаца, поништио првостепено решење од 16. јула 2013. године и вратио предмет на поновни поступак.
У даљем току поступка, решења првостепеног органа број 120-1414 од 7. марта 2017. године, број 120-3491/17 од 27. јуна 2017. године, број 120-2775/18 од 28. марта 2018. године, број 120-2775/18-1 од 27. јуна 2018. године, број 120-2775/18-2 од 1 . октобра 2018. године, број 120-2775/19 од 28. јануара 2019. године, број 120-2775/19-1 од 16. маја 2019. године, број 120-2775/19-2 од 16. августа 2019. године, број 120-2775/19-3 од 21 . новембра 2019. године и број 120 -1335/20 од 14. фебруара 2020. године, којима је одбијен захтев подносилаца, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-308/2017-01 од 28. априла 2017. године, број 120-01-662/2017-01 од 29. септембра 2017. године, број 120-01-1076/2018-01 од 11. јуна 2018. године, број 120-01-1190/2018-01 од 20. августа 2018. године, број 120-01-1303/2018-01 од 5. новембра 2018. године, број 120-01-1924/2019-01 од 5. априла 2019. године, број 120-01-2280/2019-01 од 15. јула 2019. године, број 120-01-2557/2019-01 од 11. октобра 2019. године, број 120-01-4/2020-01 од 8. јануара 2020. године и број 120-01- 179/2020-01 од 27. априла 2020. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решења првостепеног органа број 120-1335/20-1 од 2. јуна 2020. године и број 120-1335/20-2 од 26. августа 2020. године, којима је захтев подносилаца одбачен као недозвољен, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-363/2020-01 од 28. јула 2020. године и број 120-01-679/2020-01 од 20. новембра 2020. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 120-9427/21 од 5. јануара 2021. године одбијен је захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 3. децембра 2018. године, док је у погледу захтева за исплату додатака на плату за период од 3. децембра 2005. до 26. јуна 2006. године одређено да ће о њему бити накнадно одлучено.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење) прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе које се односе на поништавање побијаног решења и одлучивање о жалбеном захтеву или управној ствари биле су садржане и у члану 232. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године.
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 13. октобра 2010. године поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-4430/2010 од 5. јула 2012. године, није део поступка који је пред Управним судом и управним органима уследио након што је Управном суду достављена наведена одлука Уставног суда, већ се ради о посебном поступку у коме се та одлука Суда извршава. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, мериторно ценио само период од достављања Одлуке Уставног суда Уж-4430/2010 од 5. јула 2012. године Управном суду, односно од 18. јула 2012. године. Сагласно својој досадашњој пракси, Уставни суд је у оквиру наведеног периода, који траје осам година и 11 месеци, управни поступак и управни спор, посматрао као јединствену целину.
Уставни суд је констатовао да се у посматраном поступку одлучује о захтеву подносилаца за исплату додатака на плату за прековремени рад, рад на дане државног и верског празника и рад ноћу, јер је у извршењу Одлуке Уставног суда предмет у том делу враћен на поновни поступак, док је захтев за исплату накнаде за исхрану у току рада и за регрес за коришћење годишњег одмора правноснажно одбијен, те о њему у посматраном поступку није решавано.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на трајање поступка.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-4430/2010 од 5. јула 2012. године, заснованој на правном схватању овог суда израженом у Одлуци Уж-2822/2010 од 22. децембра 2010. године. Из наведених одлука Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду од 3. децембра 2005. до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула до 8. септембра 2006. године припадало право на увећање плате у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање надлежног суда и управних органа, Уставни суд је најпре нашао да је Управни суд поновио поступак по тужби и донео пресуду након више од осам месеци од достављања наведене одлуке Уставног суда, иако је то био дужан да учини у року од 60 дана од дана достављања Одлуке. Уставни суд је констатовао да су у наставку поступка донете још две пресуде Управног суда, 16 решења другостепен ог и 14 решења првостепеног органа. Из тога се јасно може уочити да посматрани поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање другостепеном и првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске , представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). При томе, жалба и тужба због „ћутања управе“ које стоје на располагању странци нису намењене за исправљање тог недостатка управног поступка, те подносиоци уставне жалбе нису могли допринети да оспорени поступак у коме се извршава Одлука Уставног суда краће траје.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), у том делу усвојио уставну жалбу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због констатоване повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно поступање управних органа и Управног суда , животни стандард у држави и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу ЕСЉП изражену у одлукама Синђелић и други против Србије , од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка покренутог поводом захтева подносилаца од 3. децембра 2008. године, који је правноснажно окончан још 2010. године, Уставни суд је констатовао да је уставна жалба у овом делу неблаговремена, јер је изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона о Уставном суду, те ју је у том делу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона, одбацио, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
9. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка по уставној жалби у предмету Уж-4430/2010, Уставни суд указује на то да из одредбе члана 170. Устава произлази да је Уставни суд у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода до којих је дошло актима и радњама државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, што, по природи ствари, искључује могућност да се уставном жалбом оспоравају акти или радње Уставног суда. Стога је Уставни суд утврдио да је уставна жалба у овом делу недопуштена, због чега ју је одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
10. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.