Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби И. Ш. из Призрена, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 15. јула 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба И. Ш. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 2657 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносиоцу уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. И. Ш . из Призрена поднео је Уставном суду, 28. августа 2018. године, преко пуномоћника Р . Г , адвоката из Новог Пазара, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 24. октобра 2018. године, 13. фебруара и 5. јуна 2019. године, као и 8. марта и 20. маја 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 2657. Подносилац се истовремено позвао на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подносилац је у уставној жалби навео да је први захтев за успостављање исплате пензије и исплату доспелих неисплаћених месечних износа пензије поднео 11. новембра 2003. године, али да поводом тог захтева никада није добио одлуку, те је 15. априла 2013. године поднео нови захтев поводом кога је покренут и води се поступак у предмету Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда у Приштини Д. број 2657. Наводи уставне жалбе о повреди права на суђење у разумном року односе се искључиво на поступање управних органа и Управног суда у поступку који се води поводом захтева од 15. априла 2013. године и у захтеву уставне жалбе се тражи утврђивање повреде наведеног права у том поступку. Постављени су и захтев и за накнаду ма теријалне и нематеријалне штете, као и за накнаду трошкова поступка по уставној жалби.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у списе предмета Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини Д. број 2657 и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 15 . априла 2013. године поднео Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате инвалидске пензије признате решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Филијала у Гњилану – Служба филијале у Урошевцу број 4349 од 20 . новембра 1996. године.
Решењем првостепеног органа број 182.1.4-798/2013 од 2. октобра 2013. године наведени захтев је одбијен, док је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда (у даљем тексту: другостепени орган) број 01-02/182.6.4 2680/14 од 24. марта 2014. године одбијена жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 8265/14 од 26. фебруара 2015. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање из разлога што у образложењима решења првостепеног и другостепеног органа нису дати довољни и јасни разлози за оцену да је неоснован захтев подносиоца за успоставу исплате пензије од момента обуставе исплате пензије до почетка коришћења пензије по Уредби о пензијама на Косову и Метохији број 2001/35 од 22. децембра 2001. године и Уредби број 2005/20 од 20. априла 2005. године , чиме су повређена правила поступка прописана одредбом члана 199. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, другостепени орган је донео решење број 02/ 1 182.6.3 1678/14 од 30. априла 2015. године, којим је усвојена жалба подносиоца, поништено наведено првостепено решење од 2. октобра 2013. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Решење првостепеног органа број 182.6.3-199/2015 од 5. јануара 2016. године, којим је одбијен захтев подносиоца, поништено је у поступку по жалби решењем другостепеног органа број 01-02/182.6.4 7932/16 од 24. августа 2016. године.
Првостепено решење број 182.6.3-367/2016 од 24. октобра 2016. године, којим је поново одбијен захтев подносиоца, потврђено је у поступку по жалби другостепеним решењем број 01-02/182.6.4 3091/17 од 24. марта 2017. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 8255/17 од 10. октобра 2018. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање из разлога што образложење побијаног решења не садржи разлоге у погледу околности које је проузроковао подносилац, због којих му нису могли бити исплаћени доспели месечни износи пензије, у смислу члана 123. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, при чему ту околност не представља чињеница да се подносилац није обраћао Фонду ради наставка исплате пензије. Управни суд је такође нашао да се признато право на пензију може ограничити једино на основу члана 110. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, а у побијаном решењу нису дати разлози у том погледу.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда донео решење број 01-02/182.6.4 3091/17 од 5. новембра 2018. године, којим је уважена жалба подносиоца, поништено првостепено решење од 24. октобра 2016. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Решењем првостепеног органа број 182.6.3-513/2018 од 29. јануара 2019. године одбијен је захтев подносиоца, а решењем другостепеног органа број 01-02/182.6.4 2242/19 од 3 0. априла 2019. године одбијена је жалба подносиоца.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 9042/2019 од 18. фебруара 2021. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање. У образложењу пресуде је наведено да се у списима предмета не налази првостепено решење које је тужени орган у побијаном решењу означио као ожалбено решење, као ни жалба поднета против тог решења, па се не може поуздано закључити у односу на које решење првостепеног органа је одбијена жалба.
Решењем другостепеног органа број 01-02/182.6.4 2242/19 од 6. априла 2021. године одбијена је жалба подносиоца. Наведено другостепено решење које се налази у списима предмета није било достављено подносиоцу до 14. маја 2021. године када је подносилац поднео тужбу због ћутања управе.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) је прописано: да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе које се односе на поништавање побијаног решења и одлучивање о жалбеном захтеву или управној ствари биле су садржане и у члану 232. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године.
5. Оцењујући наводе подносиоца уставне жалбе да му је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 2657 повређено право на суђење у разумном року , из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је имао у виду да је подносилац у уставној жалби навео да је први захтев за успостављање исплате пензије поднео 11. новембра 2003. године, при чему уз уставну жалбу и њене допуне није доставио, нити се у списима предмета налази наведени захтев. Имајући у виду садржину уставне жалбе и захтев који је у њој постављен, а који се искључиво односе на поступање управних органа и Управног суда у поступку који се води поводом захтева од 15. априла 2013. године, Уставни суд је, крећући се у границама навода и захтева уставне жалбе, у овом предмету испитао трајање поступка у предмету Д. број 2657, које у време одлучивања о уставној жалби износи осам година и два месеца.
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање донекле сложено, али да се не постављају сложена правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије , од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије , од 27. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање.
Уставни суд констатује да подносилац има легитиман интерес да се о његовом захтеву за успостављање исплате пензије одлучи у разумном року.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да су они превасходно допринели дугом трајању оспореног поступка. У конкретном поступку донета су четири решења првостепеног и седам решења другостепеног органа, а вођена су и три управна спора о законитости коначног решења. Уставни суд је имао у виду да су управни органи повремено прекорачивали законом прописане рокове за доношење и достављање решења. Међутим, главни узрок одуговлачења оспореног поступка је враћање предмета на поновно решавање другостепеном, а потом и првостепеном органу. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) , чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (пресуде ЕСЉП, Pavlyulynets против Украјине , број представке 70763/01, од 6. септембра 2005. године, став 51, и Цветковић против Србије, број представке 17271/04, од 10. јуна 2008. године, став 51.).
Уставни суд је нашао да подносилац није могао допринети бржем току оспореног поступка, имајући у виду да жалба и тужба због „ћутања управе“ нису намењени за исправљање недостатка управног поступка који се састоји у томе да се предмет може неограничено враћати на поновно решавање првостепеном органу .
Уставноправна оцена поступка у овој правној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. изреке окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове накнаде штете, посебно дужину трајања предметног поступка. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда за људска права , Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, Уставни суд је захтев подносиоца за накнаду материјалне штете и захтев којим је тражено да се утврде повреде осталих права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.