Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. П . из Куршумлије, Д . Н . из Београда, З . З . и Ж . П, об ојице из Н, општина Инђија, Б. К . из Д, општина Љубовија, И . М . из Крагујевца и Р . В . из Б, општина Лајковац, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 15. јула 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. П, Д . Н, З . З, Ж . П, Б . К, И . М . и Р . В . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Беогр ад у предмету број 120-5744/21-1 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 8 00 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. П . из Куршумлије, Д . Н . из Београда, З . З . и Ж . П , објица из Н, општина Инђија, Б. К . из Д, општина Љубовија, и И. М . из Крагујевца поднели су Уставном суду, 3. маја 2018. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднес цима од 2. јула 2019. године, 10. јануара и 25. јуна 2020. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, „у поступцима који су вођени пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-893/08 , Жалбеном комисијом Владе у предмет у број 120-01- 337/2008-1, Управним судом у предметима У. 5923/10 (2008), У. 17659/12 и У. 3088/14, Уставним судом у предмету Уж-3 285/2010 и у поступку који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је вођен до доношења пресуде Управног суда У. 5923/10 (2008) од 25. јуна 2010. године, којом је исти био правноснажно окончан, поступка по уставној жалби у предмету Уж-3285/2010 и поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-3285/2010 од 5. децембра 2012. године. Поводом наведене уставне жалбе формиран је предмет Уж-5337/2018.
Р. В . је 18. октобра 2018. године, преко истог пуномоћника, поднео уставну жалбу, допуњену поднеском од 10. јануара 2020. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у истим поступцима као и у претходно поднетој уставној жалби . Поводом наведене уставне жалбе формиран је предмет Уж-11840/2018.
У наведеним уставним жалб ама и њ иховим допунама је детаљно описан ток управног поступка који се води поводом захтева подносилаца од 22. августа 2008. године, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца. Истакнуто је да првостепени орган не поступа по налозима другостепеног органа, да другостепени орган неће сам да спроведе поступак и реши ствар, иако је по закону то морао да уради, као и да Управни суд одбија да сам реши ствар у спору пуне јурисдикције и враћа предмет на управни поступак.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року, наложи окончање поступка и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Уставни суд је, сагласно члану 43. ст. 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), спојиo предмет Уж-11840/2018 са предметом Уж-5337/2018 и поступак водиo под бројем раније формираног предмета Уж- 5337/2018.
3. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
4. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд број 120-5744/21-1 и документације приложене уз уставне жалбе и њихове допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
4.1. Подносиоци уставне жалбе су 22. августа 2008. године Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд (у даљем тексту: првостепени орган) поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане државних и верских празника, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева био је правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 5923/10 (2008) од 25. јуна 2010. године, којом је одбијена тужба подносилаца уставне жалбе.
Подносилац Зоран Зец је 9. јула 2010. године против означене пресуде поднео уставну жалбу, која је Одлуком Уставног суда Уж-3285/2010 од 5. децембра 2012. године усвојена, те је утврђено да је том пресудом повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије. Истом одлуком је наложено Управном суду да у року од 60 од дана достављања Одлуке Уставног суда, понови поступак по тужби подносиоца поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-337/2008-01 од 17. октобра 2008. године. Наведена одлука Уставног суда достављена је 27. децембра 2012. године Управном суду.
4.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда, Управни суд је, на седници одржаној 24. априла 2013. године, донео пресуду У. 17659/12, којом је поновио поступак завршен правноснажном пресудом тог суда од 25. јуна 2010. године, укинуо наведену пресуду, уважио тужбу подносилаца, поништио другостепено решење од 17. октобра 2008. године и предмет вратио туженом органу на поновно одлучивање .
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда, донео решење број 120-01-302/2013-01 од 17. јуна 2013. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење од 26. августа 2008. године и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Првостепени орган је решењем број 120-3370/13 од 24. септембра 2013. године одбио као неоснован захтев подносилаца, док је другостепени орган решењем број 120-01-768/2013-01 од 30. децембра 2013. године одбио као неосновану жалбу подносилаца изјављену против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда У. 3088/14 од 25. априла 2016. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање из разлога што у оквиру периода за који су подносиоци тражили исплату увећане зараде у виду додатака на плату по наведеним основима није раздвојено време у коме се примењивао правни режим Закона о унутрашњим пословима („Службени гласник РС“, бр. 44/91, 79/91, 54/96, 17/99, 33/99, 25/2000, 8/01 и 106/03) и време у коме се примењивао правни режим Закона о полицији („Службени гласник РС“, бр. 101/05, 63/09, 92/11 и 64/15).
Другостепени орган је потом решењем број 120-01-214/2016-01 од 8. јуна 2016. године усвојио жалбу подносилаца, п оништио првостепено решење од 24. септембра 2013. године и вратио предмет на поновни поступак.
У даљем току поступка, решења првостепеног органа број 120-4284/16 од 22. септембра 2016. године, број 120-2001/2017 од 28. марта 2017. године, број 120-2865/2017 од 28. јула 2017. године, број 120-131/2018 од 29. децембра 2017. године, број 120-4560/18 од 5 . јуна 2018. године, број 120-7602/18 од 4. октобра 2018. године, број 120-1406/19 од 26. фебруара 2019. године, број 120-3526 од 24. маја 2019. године, број 120-5999 од 29. августа 2019. године, број 117-7292/19 од 10. децембра 2019. године и број 120-2777/20 од 8. маја 2020. године, којима је захтев подносилаца одбијен као неоснован, поништена су решењима дру гостепеног органа број 120-01-1351/2016-01 од 7. децембра 2016. године, број 120-01-379/2017-01 од 30. маја 2017. године, број 120-01-679/2017-01 од 29. септембра 2017. године, број 120-01-168/2018-01 од 22. фебруара 2018. године, број 120-01-1162/2018-01 од 30. јула 2018. године, број 120-01-1321/2018-01 од 14. новембра 2018. године, број 120-01-2052/2019-01 од 15. априла 2019. године, број 120-01-2288/2019-01 од 17. јула 2019. године, број 120-01-2617/2019-01 од 21. октобра 2019. године, број 120-01-69/2020-01 од 31. јануара 2020. године и број 120-01-287/2020-01 од 22. јуна 2020. године , којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решења првостепеног органа број 120-5744/20 од 14. јула 2020. године и 120-5744/20-1 од 23. октобра 2020. године, којима је захтев подносилаца одбачен као недозвољен, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-492/2020-01 од 11. септембра 2020. године и број 120-01-17/2021-01 од 19. јануара 2021. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 120-5744/21 од 4. фебруара 2021. године одбијен је захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 27. јуна 2006. до 1. јула 2008. године, док је у погледу захтева за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 1. јула 2005. до 26. јуна 2006. године одређено да ће о њему бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-196/2021-01 од 12. априла 2021. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Првостепени орган је донео допунско решење број 120-5744/21-1 од 21. маја 2021. године којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 1. јула 2005. до 26. јуна 2006. године.
Подносиоци су изјавили жалбу против наведеног допунског решења првостепеног органа .
5. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење) прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе које се односе на поништавање побијаног решења и одлучивање о жалбеном захтеву или управној ствари биле су садржане и у члану 232. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10).
6. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 9. јула 2010. године, поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-3285/2010 од 5. децембра 2012. године, није део поступка који је пред Управним судом и управним органима уследио након што је Управном суду достављена наведена одлука Уставног суда, већ се ради о посебном поступку у коме се та одлука Суда извршава. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, мериторно ценио само период од 27. децембра 2012. године, када је Одлука Уставног суда Уж-3285/2010 од 5. децембра 2012. године достављена Управном суду. Сагласно својој досадашњој пракси, Уставни суд је у оквиру наведеног периода, који траје осам и по година, управни поступак и управни спор, посматрао као јединствену целину.
Уставни суд је констатовао да је решењем првостепеног органа од 4. фебруара 2021. године, које је постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 1. јула 2008. године, док је допунским решењем првостепеног органа од 21. маја 2021. године, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 1. јула 2005. до 26. јуна 2006. године, а предмет се у том делу налази у фази одлучивања о жалби подносилаца.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на трајање поступка.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда .
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-3285/2010 од 5. децембра 2012. године, заснованој на правном схватању овог суда израженом у Одлуци Уж-1530/2008 од 21. јануара 2010. године. Из наведених одлука Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду од 1. јула 2005. године до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. до 1. јула 2008. године припадало право на увећање плате у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање надлежног суда и управних органа, Уставни суд је најпре нашао да је Управни суд 24. априла 2013. године донео пресуду у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-3285/2010 од 5. децембра 2012. године, чиме није значајније одступио од рока у коме је то био дужан да учини. Међутим, Уставни суд је констатовао да су у наставку поступка донети још једна пресуда Управног суда, 17 решења другостепеног и 16 решења првостепеног органа. Из тога се јасно може уочити да посматрани поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и одредбе члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске , број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Уставни суд је посебно имао у виду да је првостепени орган, након што је поништено 14 решења тог органа, којима је захтев подносилаца у целини био одбијен или одбачен , почео одвојено да одлучује о делу захтева који се односи на период од 1. јула 2005. до 26. јуна 2006. године и о делу захтева који се односи на период од 27. јуна 2006. до 1. јула 2008. године, при чему је оба дела захтева одбио као неоснована.
Када је у питању понашање подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је нашао да жалба и тужба због „ћутања управе“ нису намењене за исправљање поменутог недостатка управног поступка, те подносиоци нису могли допринети да оспорени поступак у коме се извршава Одлука Уставног суда краће траје.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-5744/21-1, повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), у том делу усвојио уставну жалбу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
7. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно поступање управних органа, животни стандард у држави и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу ЕСЉП изражену у одлукама Синђелић и други против Србије , од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
8. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
9. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка покренутог поводом захтева подносилаца од 22. августа 2008. године, који је правноснажно окончан доношењем пресуде Управног суда У. 5923/10 (2008) од 25. јуна 2010. године , Уставни суд је констатовао да је одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
Уставни суд је констатовао да је пресуда Управног суда У. 5923/10 (2008) од 25. јуна 2010. године свакако достављена пуномоћнику подносилаца уставне жалбе пре 9. јула 2010. године, када је против наведене пресуде поднета уставна жалба у предмету Уж-3285/2010.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да су уставне жалбе изјављене 3. маја и 18. октобра 2018. године, а потом спојене у један предмет, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у овом делу одбацио као неблаговремену, јер је изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
10. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка по уставној жалби у предмету Уж-3285/2010, Уставни суд указује на то да из одредбе члана 170. Устава произлази да је Уставни суд у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода до којих је дошло актима и радњама државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, што, по природи ствари, искључује могућност да се уставном жалбом оспоравају акти или радње Уставног суда. Стога је Уставни суд утврдио да је уставна жалба у овом делу недопуштена, због чега ју је одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
11. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.