Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Јован Ћирић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. Љ . из Призрена , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 1. јула 2021. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. Љ . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 11782 подноси тељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подноситељке уставне жалбе на накнаду н ематеријалне штете у износу од 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. Љ . из Призрена поднела је Уставном суду 25. децембра 2018. године, преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Новог Пазара, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 7. децембра 2020. године, 2. и 8. марта и 27. априла 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. став 1. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 11782. Подноси тељка се истовремено позвала на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подноситељка је у уставној жалби истакла да је захтев за успостављање исплате пензије и доспелих неисплаћених месечних износа пензије поднела 19. јуна 2015. године и да поступак није правноснажно окончан. П оставила је захтев е за накнаду ма теријалне и нематеријалне штете, као и за накнаду трошкова поступка по уставној жалби.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подноситељка уставне жалбе је 19. јуна 2015. године поднела Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате породичне пензије признате решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање самосталних делатности – Филијала у Приштини број I-184-800641 од 18. септембра 1997. године.
Првостепени орган је дописом од 17. јануара 2017. године затражио од подноситељке да достави доказ о томе да ли је и од када је корисник основне пензије са навршених 65 година живота према прописима о пензијама на територији АП Косово и Метохија. Подноситељка је 23. марта 2017. године доставила потврду да није корисник пензије са уплаћеним доприносом, пензије са ограниченим доприносом, нити породичне пензије, признатих од стране привремених институција самоуправе и привремене административне мисије Уједињених нација на Косову и Метохији.
Решење првостепеног органа број 181.2.5-288/2015 од 3. априла 2017. године, којим је одбијен наведени захтев подноситељке , поништено је у поступку по жалби решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда (у даљем тексту: другостепени орган) број 01-02/181.6.4 8471/17 од 13. септембра 2017. године.
Решењем првостепеног органа број 181.6.2-1194/2017 од 11. јануара 2018. године подноситељки је успостављена исплата породичне пензије у најнижем месечном износу од 11.134,38 динара, почев од 19. јуна 2014. до 4. марта 2016. године. Истим решењем је одбијен захтев за успостављање исплате породичне пензије за период од 15. фебруара 1999. до 18. јуна 2014. године и од 5. марта 2016. године и даље. У образложењу тог решења је наведено: да је исплата пензије успостављена почев од 19. јуна 2014. године, односно за 12 месеци уназад рачунајући од дана подношења захтева за исплату, сагласно члану 123. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04 - Одлука УС, 84/2004 - други закон, 85/05, 101/05 - други закон, 63/06 - Одлука УС, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14, 73/18, 46/19 - Одлука УС и 86/19); да је подноситељка почев од 5. марта 2016. године корисник пензије по уредбама УНМИК-а о пензијама на територији АП Косово и Метохија; да се стога, сагласно члану 119. Закона, обуставља исплата породичне пензије са 4. мартом 2016. године; да се подноситељка могла обратити Фонду и затражити исплату пензије још 1999. године, што није учинила, већ је захтев поднела 19. јуна 2015. године; да је одбијен захтев за период од 15. фебруара 1999. до 18. јуна 2014. године, јер је потраживање застарело, сходно члану 123. Закона.
Решењем другостепеног органа број 01-02/181.6.4 3422/18 од 12. септембра 2018. године одбијена је жалба подноситељке изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 18575/18 од 5. новембра 2020. године уважена је тужба подноситељке, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање. По оцени Управног суда, у образложењима решења управних органа нису дати довољни и јасни разлози због којих није основан захтев подноситељке за успоставу исплате пензије од момента обуставе исплате до момента када је остварила право на примања на Косову и Метохији, при чему чињеница да се подноситељка до подношења захтева није обраћала Фонду ради наставка исплате пензије није околност из члана 123. Закона о пензијском и инвалидском осигурању .
Решењем другостепеног органа 01-02/181.6.4 3422/18 од 21. децембра 2020. године уважена је жалба подноситељке, поништено првостепено решење од 11. јануара 2018. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Првостепени орган је у поновном поступку донео решење број 181.6-2-1453/2021 од 7. априла 2021. године, којим је о захтеву подноситељке одлучио на исти начин као и у претходно поништеном решењу од 11. јануара 2018. године.
У току је поступак по жалби подноситељке против наведеног првостепеног решења.
3.2. Подноситељка је подносила тужбе због недоношења и недостављања у законом прописаном року решења другостепеног органа по жалбама изјављеним против првостепених решења од 3. априла 2017. године и 11. јануара 2018. године .
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подноситељка, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) је прописано: да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе које се односе на поништавање побијаног решења и одлучивање о жалбеном захтеву или управној ствари биле су садржане и у члану 232. Закон а о општем управном поступку из 1997. године .
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) је прописано да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Оцењујући наводе подноситељке уставне жалбе да јој је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 11782 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је управни поступак покренут поводом захтева подноси тељке од 19. јуна 2015. године, да није правноснажно окончан и да се налази у фази решавања о жалби против првостепеног решења од 7. априла 2021. године . Из наведеног произлази да оспорени поступак траје шест година.
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање донекле сложено, али да се не постављају сложена материјално-правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије, од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије, од 27. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање.
Уставни суд констатује да је подноситељка имала легитиман интерес да се о ње ном захтеву за успостављање исплате пензије одлучи у разумном року.
Уставни суд је утврдио да подноси тељка није користила правна средства због „ћутања управе“ у периоду од једне године и осам месеци, колико је првостепени орган каснио са доношењем решења о захтеву од 19. јуна 2015. године, док их је у даљем току поступка редовно и правовремено користила када другостепени орган није доносио решења у законом прописаном року.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је поступање управних органа превасходно довело до дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд је утврдио да су у предметном поступку донета три решења првостепеног, три решења другостепеног органа и једна пресуда Управног суда . У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредаба члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) , да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). При том се трајање поступка пред Управним судом у предмету У. 18575/18 од нешто дуже од две године не може сматрати неразумно дугим, имајући у виду да је у питању једини управни спор који је у до садашњем току поступка вођен против коначног решења.
Уставноправна оцена поступка у овој правној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељке уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпела подноси тељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка, као и период од једне године и осам месеци у коме подноситељка није користила правна средства због „ћутања управе“. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, Уставни суд је захтев подноситељке за накнаду материјалне штете и захтев којим је тражено да се утврде повреде осталих права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.