Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и Гордана Ајншпилер Поповић, чланови Већа , у поступку по уставној жалби Ј. Ј . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 1 8. марта 2021. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Ј. Ј . изјављена против пресуде Управног суда У. 8126/14 од 6. јула 2017. године .
О б р а з л о ж е њ е
1. Ј. Ј . из Београда , преко пуномоћника Д. Ш , адвоката из Београда, поднела је Уставном суду , 1. септембра 2017 . године, уставну жалбу против појединачног акта наведеног у изреци, због повреде права на рад, зајемченог одредбама члана 60. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се истиче да је подноситељки повређено право на рад незаконитим поступањем Управног одбора Инжењерске коморе Србије и Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре, као и погрешном применом одредаба Закона о општем управном поступку, Закона о планирању и изградњи и Правилника о условима и поступку за издавање и одузимање лиценце за одговорног урбанисту, пројектанта, извођача радова и одговорног планера од стране Управног суда, а у прилог томе се наводи:
- да се подноситељка обратила Инжењерској комори Србије захтевом за издавање лиценце 332 – Одговорни пројектант машинских инсталација објеката водоснабдевања и индустријских вода, хидротехнике и хидроенергетике, да је из документације приложене уз захтев било могуће утврдити да је подноситељка учествовала у изради пројеката за објекте водоснабдевања и индустријских вода, хидротехнике и хидроенергетике и да су „одговорни пројектанти недвосмислено предложили“ да подноситељка добије ту лиценцу;
- да је подношењу захтева претходило полагање стручног испита „за машинску струку из области хидроенергетике“, да је пре полагања тог испита Инжењерској комори Србије било познато на ком факултету и смеру је подноситељка дипломирала и да је, имајући у виду наведене чињенице, „очигледно да је подноситељка доведена у заблуду од стране представника те коморе“ у вези са питањем испуњења услова за добијање лиценце 332;
- да је подноситељка оштећена одлукама првостепеног и другостепеног органа, „ако се има у виду да је положила стручни испит потребног смера“ и да је законодавац у одредби члана 128. Закона о планирању и изградњи формулацијом „одговарајуће струке, односно смера“ поставио алтернативно испуњавање услова за доб ијање лиценце, а не кумулативно;
- да је погрешно закључио Управн и суд да се из приложене потврде о положеном стручном испиту не види да је издата за област хидроенергетике, будући да се из достављене документације види да се радно искуство подноситељке и референце односе само на ту област.
Уставном жалбом се тражи да Уставни суд утврди повреду означених права и поништи оспорени акт .
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт, списе предмета Инжењерске коморе Србије број 2806/1-11.8 и целокупну приложену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Ј. Ј . из Београда, овде подноситељка уставне жалбе, поднела је Инжењерској комори Србије, 18. децембра 2012. године, захтев за издавање лиценце 332 –Одговорни пројектант машинских инсталација објеката водоснабдевања и индустријских вода, хидротехнике и хидроенергетике.
Инжењерска комора Србије је дописом од 20. марта 2013. године обавестила подноситељку уставне жалбе да та комора може да јој изда лиценцу 333 – Одговорни пројектант транспортних средстава, складишта и машинских конструкција и технологије и затражила од ње да, у року од 15 дана од дана пријема дописа, достави молбу да јој се тражена апликација исправи за лиценцу 333, као и две нове референце из области те лиценце, а ако није сагласна са понуђеном лиценцом, да о томе обавести Комору у писменој форми, како би одбила захтев.
Подноситељка уставне жалбе је у допису од 11. априла 2013. године, упућеном Инжењерској комори Србије, навела: да је положила „државни испит из области хидроенергетике“, у којој има значајно искуство на изради пројеката који су дефинисани Законом о планирању и зградњи; да моли Комору да још једном размотри одлуку, како не би била „условљена да покрене поступак...који ће преиспитати нелогична објашњења“ Коморе; да није учинила ниједан пропуст у процедури при подношењу захтева за издавање лиценце и да је пропуст настао „на релацији Савез инжењера и техничара и Инжењерска комора Србије; да тражи одговор на питање да ли њу „трговачка понуда“ Коморе приморава да поново полаже државни испит, који би био у складу са неком области везаном за транспортна средства, складишта и машинске конструкциј и технологије.
Решењем Инжењерске коморе Србије број 2806/1-11.8 од 23. октобра 2013. године одбијен је као неоснован захтев подноситељке уставне жалбе за издавање лиценце одговорног пројектанта за дипломираног инжењера машинства – 332 одговорни пројектант машинских инсталација објеката водоснабдевања и индустријских вода, хидротехнике и хидроенергетике. У образложењу решења је најпре констатовано да је увидом у достављену документацију утврђено да је подноситељка завршила на Машинском факултету у Б. „одсек-групу-смер за ваздухопловство“ и стекла стручни назив дипломирани инжењер машинства, да је положила стручни испит за машинску струку, да има три године радног искуства, са стручним резултатима на изради техничке документације и препоруке два одговорна пројектанта. Првостепени орган је даље навео: да је, на основу утврђених чињеница, оценио и предложио да се подноситељки изда лиценца 333 – Одговорни пројектант транспортних средстава, складишта и машинских конструкција и технологије, као одговарајућа врста лиценце; да је о томе обавестио подноситељку дописом од 20. марта 2013. године; да је, након изјашњења подноситељке, одлучио да одбије њен захтев за издавање лиценце 332, јер не испуњава услов у погледу високе стручне спреме одговарајуће струке, односно смера. Првостепени орган се позвао на одредбе члана 128. Закона о планирању и изградњи, члана 8. Правилника о условима и поступку за издавање и одузимање лиценце за одговорног урбанисту, пројектанта, извођача радова и одговорног планера и члана 9. Одлуке Управног одбора Инжењерске коморе Србије о врстама лиценци које издаје Инжењерска комора Србије.
Подноситељка уставне жалбе је против наведеног решења првостепеног органа изјавила жалбу Министарству грађевинарства и урбанизма, у којој је навела: да је стручни испит положила врло успешно и да је део који се односи на пројектовање енергетских објеката поткрепила искуством које је стекла у предузећу које се бави том делатношћу; да су њено уложено време и рад на полагању стручног испита доведени у питање; да није постојала синхронизација између „две државне установе“ Савеза инжењера и техничара и Инжењерске коморе Србије ; да је требало да буде благовремено упозорена да без обзира на њено радно искуство не може да полаже стручни испит. Подноситељка је предложила да надлежно министарство уважи њену жалбу и „подржи став Савеза инжењера и техничара “.
Решењем Министарства грађевинарства и урбанизма број 351-02-01533/2013-04 од 19. марта 2014. године одбијена је жалба подноситељке уставне жалбе као неоснована, јер је тај орган оценио да је побијано решење правилно и на закону засновано.
Оспореном пресудом Управног суда У. 8126/14 од 6. јула 2017. године одбијена је тужба којом је подноси тељка уставне жалбе побија ла законитост предметног коначног управног акта, из разлога који су наведени у образложењу побијаног решења. Оцењујући наводе тужбе да је подноситељка положила стручни испит за машинску струку из области хидроенергетике, Управни суд је истакао да из потврде Инжењерске коморе Србије број 14-09/6712 од 29. новембра 2012. године, на коју се подноситељка позвала, не произлази да је иста издата за област хидроенергетике, већ је назначено да се иста издаје „за област просторног и урбанистичког планирања, израде техничке документације и грађења“.
У потврди Инжењерске коморе Србије о положеном стручном испиту број 14-09/6712 од 29. новембра 2012. године констатује се да је подноситељка уставне жалбе, дипломирани машински инжењер, 29. новембра 2012. године положила „стручни испит за машинску струку“ по програму предвиђеном Правилником о условима, програму и начину полагања стручног испита у области просторног и урбанистичког планирања, израде техничке документације и грађења, пред Комисијом за полагање стручног испита за машинску струку.
4. Одредбама члана 60. Устава, на чију повреду подноситељка указује у уставној жалби, утврђено је: да се јемчи право на рад, у складу са законом, да свако има право на слободан избор рада, да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места, да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног однос и да се нико тих права не може одрећи, да се женама, омладини и инвалидима омогућују посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред наведених уставних одредаба, релевантне су и одредбе следећих закона и других прописа:
Одредбама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09, 24/11 и 121/12), у тексту који је био на снази на дан доношења решења о предметном захтеву подноситељке уставне жалбе, било је прописано: да одговорни пројектант може бити лице са стеченим високим образовањем одговарајуће струке, односно смера, на академским студијама другог степена (дипломске академске студије - мастер, специјалистичке академске студије) односно на основним студијама у трајању од најмање пет година и лиценцом за пројектовање (члан 128. став 1.); да лиценцу за одговорног пројектанта може да стекне лице са стеченим високим образовањем одговарајуће струке, односно смера, положеним стручним испитом и најмање три године радног искуства са стручним резултатима на изради техничке документације и са препоруком најмање два одговорна пројектанта или Инжењерске коморе (члан 128. став 2.); да се стручни испит, који је као услов за обављање одређених послова прописан овим законом, полаже пред комисијом коју образује министар надлежан за послове урбанизма и грађевинарства (члан 161. став 1.); да лиценцу за одговорног урбанисту, пројектанта и извођача радова, као и за одговорног планера издаје Инжењерска комора Србије у складу са законом (члан 162. став 1.); да Инжењерска комора, поред осталог,утврђује испуњеност услова за издавање лиценце за одговорног планера, одговорног урбанисту, одговорног пројектанта и одговорног извођача радова у складу са одредбама овог закона (члан 164. став 1. тачка 2)); да се организација и начин обављања послова из става 1. овог члана ближе уређује статутом и општим актима Коморе (члан 164. став 2.).
Сагласно одредби члана 10. став 1. раније важећег Правилника о условима, програму и начину полагања стручног испита у области просторног и урбанистичког планирања, израде техничке документације и грађења („Службени гласник РС“, бр. 4/10, 21/10 и 14/12), административно-стручне и техничке послове везане за полагање стручног испита обављала је Инжењерска комора Србије.
Одредбама Правилника о условима и поступку за издавање и одузимање лиценце за одговорног урбанисту, пројектанта, извођача радова и одговорног планера („Службени гласник РС“, бр. 116/04 и 69/06) било је прописано: да лиценцу за одговорног урбанисту, пројектанта и извођача радова, као и за одговорног планера издаје и одузима, у складу са Законом о планирању и изградњи и овим правилником, Инжењерска комора Србије (члан 2.); да у поступку оцене испуњености услова за издавање лиценце, у складу са Законом и овим правилником, Комора утврђује, поред осталог, да ли је подносилац захтева стекао високу односно вишу стручну спрему одговарајуће струке, односно смера (члан 6. тачка 3)); да се врсте лиценци утврђују у складу са Законом, овим правилником и статутом Коморе (члан 8. став 3.)
Чланом 9. Одлуке Управног одбора Инжењерске коморе Србије о врстама лиценци које издаје Инжењерска комора Србије број: 1493/1-3 од 2. јула 2012. године, са изменама и допунама бр. 4078/1-3 од 20. децембра 2012. године и 1638/2 од 18. јуна 2013. године биле су утврђене врсте лиценци одговорног пројектанта за дипломираног инжењера машинства и услови за издавање тих лиценци.
За издавање лиценце Одговорни пројектант машинских инсталација објеката водоснабдевања и индустријских вода, хидротехнике и хидроенергетике (шифра лиценце 332) били су предвиђени следећи услови – диплома Машинског факултета у Б . - смер за хидроенергетику или диплома Машинског факултета у Н. - смер за хидроенергетику односно диплома стечена на наведеним факултетима у складу са Законом о високом образовању („Службени гласник РС“, бр. 76/05, 100/07, 97/08 и 44/10), из области машинског инжењерства (дипломирани – мастер) на смеровима, усмерењима, модулима и сл. чији наставни програми обезбеђују исте стручне компетентности као и дипломе стечене на смеровима напред наведених факултета на којима је настава одржавана до ступања на снагу Закона о високом образовању („Службени гласник РС“, бр. 76/05, 100/07, 97/08 и 44/10).
Диплома Машинског факултета у Б. - смер за ваздухопловство била је предвиђена као један од услова за издавање лиценце Одговорни пројектант транспортних средстава, складишта и машинских конструкција и технологије (шифра лиценце 333).
5. Подноситељка уставне жалбе истиче да је „путем одговарајућих докумената доказала“ да је положила стручни испит за машинску струку „из области хидроенергетике“ и да је оштећена одбијањем њеног захтева за издавање лиценце Одговорни пројектант машинских инсталација објеката водоснабдевања и индустријских вода, хидротехнике и хидроенергетике (шифра лиценце 332). По мишљењу подноситељке, законодавац је у одредби члана 128. Закона о планирању и изградњи формулацијом „одговарајуће струке, односно смера“ поставио алтернативно испуњавање услова за добијање лиценце, а не кумулативно.
Полазећи од тога да многи посебни закони садрже одредбе о лиценци за рад као посебном услову за заснивање радног односа, односно за обављање одређених послова – из чега следи да рад и запошљавање зависе управо од поседовања одговарајуће лиценце, Уставни суд је нашао да има места испитивању ових навода уставне жалбе са становишта права на рад гарантованог чланом 60. Устава.
По оцени Уставног суда, у управном поступку који је окончан оспореним актом, као спорно се поставило питање да ли се лицу које је дипломирало на Машинском факултету у Б . - смер ваздухопловство, могла издати лиценца Одговорног пројектанта машинских инсталација објеката водоснабдевања и индустријских вода, хидротехнике и хидроенергетике (шифра лиценце 332) .
Из цитираних одредаба Закона о планирању и изградњи и Правилника о условима и поступку за издавање и одузимање лиценце за одговорног урбанисту, пројектанта, извођача радова и одговорног планера, по оцени Уставног суда, произлази да је Инжењерска комора Србије била овлашћена да својим општим актом утврди услове и поступак за издавање наведених лиценци, у складу са одредбама Закона о планирању и изградњи, као и да издаје и одузима те лиценце . Наведеном одлуком Управног одбора Инжењерске коморе Србије биле су утврђене, поред осталог, врсте лиценци одговорног пројектанта за дипломираног инжењера машинства, при чему је за издавање лиценце Одговорни пројектант машинских инсталација објеката водоснабдевања и индустријских вода, хидротехнике и хидроенергетике (шифра лиценце 332) као један од услова била предвиђена диплома Машинског факултета у Б, Смер за хидроенергетику.
Полазећи од наведених одредаба закона и других прописа, Уставни суд налази да је Инжењерска комора Србије била овлашћена да процени која струка, а у оквиру исте струке и који смер су одговарајући за обављање послова пројектаната објеката чија изградња је уређена одредбама Закона о планирању и изградњи. Уставни суд је наведени став изразио, поред осталих у решењима IУ- 137/2009 од 22. децембра 2011. године и IУо- 576/2011 од 10. маја 2012. године, одлучујући о иницијативама за покретање поступка за утврђивање незаконитости Одлуке о врстама лиценци Инжењерске коморе Србије број 540/1-4 од 27. маја 2005. године.
Оцењујући наводе уставне жалбе да је подноситељка „путем одговарајућих докумената доказала“ да је положила стручни испит за машинску струку „из области хидроенергетике“, Уставни суд је констатовао да ови наводи немају чињеничног утемељења. Наиме, подноситељка уставне жалбе је уз захтев за издавање лиценце приложила потврду Инжењерске коморе Србије о положеном стручном испиту, у којој се констатује да је подноситељка, дипломирани машински инжењер, положила стручни испит за машинску струку, по програму предвиђеном Правилником о условима, програму и начину полагања стручног испита у области просторног и урбанистичког планирања, израде техничке документације и грађења.
Испитујући наводе уставне жалбе да је подноситељка у одговору Инжењерској комори Србије навела „да у року од 15 дана не може доставити референце за другу лиценцу, за коју, не да није аплицирала, већ за ту другу се ни не односи положени стручни испит“, Уставни суд је имао у виду да подноситељка у изјашњењу које је упутила Инжењерској комори Србије 11. априла 2013. године, ни касније у току поступка, није истакла да у остављеном року не може да поступи по налогу за достављање референци које се односе на лиценцу 333, из чега следи да подноситељка није показала намеру да измени захтев у погледу врсте лиценце.
У вези са наводима уставне жалбе којима се указује на то да је подноситељка „доведена у заблуду од стране представника Инжењерске коморе Србије у вези са питањем испуњења услова за добијање лиценце 332“, Уставни суд констатује да је подноситељка у току поступка који је окончан оспореним актом истицала да је „пропуст настао на релацији Савез инжењера и техничара и Инжењерска комора Србије, да није постојала синхронизација између те „две државне установе“ , да је требало да буде благовремено упозорена да, без обзира на њено радно искуство , не може да полаже стручни испит, као и да је од надлежног министарства захтевала да „подржи став Савеза инжењера и техничара “. Овај суд, с тим у вези, констатује да је, сагласно одредби члана 10. став 1. тада важећег Правилника о условима, програму и начину полагања стручног испита у области просторног и урбанистичког планирања, израде т ехничке документације и грађења, административно-стручне и техничке послове везане за полагање стручног испита обављала Инжењерска комора Србије, те је подноситељка информације о условима за издавање тражене лиценце морала да затражи од Инжењерске коморе Србије, а не од Савеза инжењера и техничара .
Уставни суд, такође, указује на то да је положен стручни испит Законом о планирању и изградњи био прописан као општи услов за стицање лиценце одговорног пројектанта, а да су посебни услови за издавање лиценци одговорног пројектанта били предвиђени Одлуком Управног одбора Инжењерске коморе Србије о врстама лиценци које издаје Инжењерска комора Србије. Један од услова за издавање лиценце Одговорни пројектант машинских инсталација објеката водоснабдевања и индустријских вода, хидротехнике и хидроенергетике (шифра лиценце 332) био је диплома Машинског факултета у Б. - смер за хидроенергетик у. Имајући у виду да је у предметном поступку утврђено да подноситељка уставне жалбе има диплому Машинског факултета у Б. - с мер за ваздухопловство, Уставни суд налази да је уставноправно прихватљива оцена Управног суда да подноситељка није испуњавала услов у погледу струке, односно смера за стицање лиценце 332, те да чињенице да је подноситељка доставила референце које се односе на област хидроенергетике и да је стекла радно искуство у тој области, нису могле бити од утицаја на одлучивање о њеном захтеву за издавање те лиценце.
Полазећи од тога да одредбе материјалног права које су биле меродавне за одлучивање нису омогућавале издавање тражене лиценце у конкретном случају, Уставни суд је, крећући се у границама постављеног захтева, утврдио да оспореном пресудом Управног суда подноситељки није повређено право на рад, зајемчено чланом 60. Устава, те је одбио уставну жалбу као неосновану, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу свега изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.