Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и Гордана Ајншпилер Поповић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби З . Ј , тренутно на издржавању казне затвора у Казнено-поправном заводу „Забела“ у Пожаревцу, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 19. новембра 2020. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба З. Ј . изјављена против решења Генералног секретаријата Владе 61 број 07-12171/2014-6 од 29. јануара 2016. године, пресуде Управног суда У. 3047/16 од 14. априла 2016. године и пресуде Врховног касационог суда Узп. 292/2016 од 9. децембра 2016. године, због повреде слободе изражавања зајемчен е одредбом члана 46. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. З . Ј , тренутно на издржавању казне затвора у Казнено-поправном заводу „Забела“ у Пожаревцу, поднео је Уставном суду , преко пуномоћника Г. Н, адвоката из Београда, 6. фебруара 2017. године, уставну жалбу против решења Генералног секретаријата Владе 61 број 07-12171/2014-6 од 29. јануара 2016. године, пресуде Управног суда У. 3047/16 од 14. априла 2016. године и пресуде Врховног касационог суда Узп. 292/2016 од 9. децембра 2016. године, због повреде права на судску заштиту, права на правично суђење, права на правно средство и слободе изражавања, зајемчених одредбама члана 22, члана 32. став 1, члана 36. став 2. и члана 46. Устава Републике Србије. Позвао и са на повреде претходно наведених права и слободе гарантованих чл. 6, 10. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода.
У уставној жалби је наведено да је оспореним решењем Генералног секретаријата Владе од 29. јануара 2016. године одбијен захтев подносиоца уставне жалбе за приступ информацијама од јавног значаја, поднет 10. децембра 2014. године, у делу који се односи на достављање прилога уз Извештај о уређивању , организовању и функционисању система обезбеђења председника Владе др З. Ђ, усвојеног у августу 2003. године (78 извештаја и докумената државних органа) , списак свих особа које су позване на разговор, са записницима са тих разговора (Комисија је обавила разговор са 32 лица) и копије аудио записа 40 седница које је Комисија одржала од 2. јуна до 30. августа 2003. године.
Образлажући повреду права на судску заштиту из члана 22. Устава и права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, подносилац уставне жалбе је навео: да је Влада у овом случају легитиман претежнији интерес над интересом за приступ информацијама конкретизовала, пре свега, у заштити живота, физичког интегритета и података о личности лица која су учествовала у раду Комисије; да је у тужби у управном спору детаљно образложен став подносиоца да наведени разлози не могу представљати легитиман претежнији интерес; да Влада није навела ниједан разлог за ускраћивање приступа информацијама у делу који се односи на тражену документацију коју је Комисија прикупила; да надлежни судови, без увида у конкретне поверљиве документе, не могу да испуне критеријуме које је поставио Уставни суд у Одлуци Уж-1823/2010 од 23. маја 2013. године везано за утврђивање легитимног интереса који омогућава да се ускрати право јавности да зна и одмеравање значаја тог интереса у односу на наведено право; да подносиоцу у управном спору није било омогућено право на правичну и јавну расправу, нити је одлучено у спору пуне јурисдикције.
У погледу истакнуте повреде слободе мишљења и изражавања из члана 46. Устава, наведено је: да су тражени подаци од великог значаја за наше друштво као целину и да би њихово откривање показало на који начин се врше јавни послови, те да сигурно испуњавају тест јавног интереса; да би суд, уколико постоје интереси које треба заштити, морао да постигне правичан баланс између два интереса, и то тако да подносиоцу омогући да приступи информацијама, а да истовремено заштити легитимни интерес чувања одређеног поверљивог податка; да су подаци , којима би могли да се угрозе интереси наведени у члану 46. став 2. Устава, могли бити обрисани, затамњени или на други начин анонимизовни; да члан 12. Закона предвиђа могућност издвајања информација и омогућавања увида тражиоцу у део документа који садржи само издвојену информацију, уз обавештење да остала садржина документа није доступна.
Коначно, подносилац сматра да се тужба и захтев за преиспитивање судске одлуке, у конкретном случају, не могу сматрати ефикасним правним средствима, због чега је дошло до повреде и права на правно средство из члана 36. став 2. Устава.
Предложено је да Уставни суд утврди да су подносиоцу уставне жалбе оспореним актима и радњама доносилаца оспорених аката у ближе наведеним поступцима, повређена означена права и слобода зајемчени Уставом и гарантовани Европском конвенцијо м, те да поништи оспорене акте.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, из списа предмета Генералног секретаријата Владе број 07-1217/2014-6 и Управног суда У. 735/15, као и целокупне приложене документације, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносилац уставне жалбе је 10. децембра 2014. године Генералном секретаријату Владе поднео захтев за приступ информацијама од јавног значаја, на основу члана 15. став 1. Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја. У захтеву, попуњеном на формулару , означено је да подносилац право на приступ информацијама жели да оствари достављањем путем поште копије докумен та који садржи тражену информацију. У делу захтева у коме је потребно навести што прецизније опис информације која се тражи, подносилац је навео да се захтев односи на следеће информације: Извештај о уређивању, организовању и функционисању система обезбеђења председника Владе др З. Ђ, усвојен у августу 2003. године, са свим прилозима које је Комисија користила у раду (78 извештаја и докумената државних органа), списак свих особа које су позване на разговор , са записницима са тих разговора (Комисија је обавила разговор са 32 лица) и копије аудио записа (на ЦД-у) 40 седница које је Комисија одржала у периоду од 2. јуна до 30. августа 2003. године.
Подносилац се 29. децембра 2014. године обратио надлежном органу накнадним захтевом исте садржине.
Управни суд је пресудом У. 735/15 од 18. новембра 2015. године уважио тужбу подносиоца због „ћутања управе“ и наложио Генералном секретаријату Владе да у року од 30 дана од дана достављања пресуде донесе решење о захтеву подносиоца.
Оспореним решењем Генералног секретаријата Владе 61 број 07-12171/2014-6 од 29. јануара 2016. године одбијен је захтев подносиоца у делу који се односи на прилоге које је Комисија за испитивање система обезбеђења председника Владе Републике Србије др З. Ђ . (у даљем тексту: Комисија) користила у раду (78 извештаја и докумената државних органа), списак свих особа које су позване на разговор, са записницима са тих разговора (Комисија је обавила разговор са 32 лица) и копије аудио записа (на ЦД-у) 40 седница које је Комисија одржала у периоду од 2. јуна до 13. августа 2003. године.
У образложењу оспореног решења је наведено да је у поступку по захтеву за приступ информацијама од јавног значаја, по налогу Управног суда из пресуде од 18. новембра 2015. године, утврђено следеће чињенично стање: да је Влада 15. маја 2003. године донела Одлуку о образовању Комисије („Службени гласник РС“, број 51/03): да је тачком 7. поменуте одлуке предвиђено да подаци које Комисија прикупи и до којих дође у свом раду представљају државну тајну, ако за одређене податке Влада другачије не одреди; да је, у складу са тачком 9. Одлуке , Комисија 13. августа 2003. године доставила Влади ради разматрања и усвајања Извештај о уређивању, организовању и функционисању система обезбеђења председника Владе др З. Ђ, са предлогом одговарајућих мера (у даљем тексту: Извештај) ; да је Влада, на седници одржаној 21. августа 2003. године, донела закључак ДТ 05 број 00-43/2003 којим је усвојен Извештај од 13. августа 2003. године и закључак ДТ 05 број 00-43/2003-1 којим је Влада одлучила да се скида ознака „државна тајна“ са Извештаја Комисије, као и да ознака „државна тајна“ остаје на документима Комисије под називом „Прилог I“ и „Прилог II“ који су чинили део Извештаја; да је Извештај био представљен и изложен од стране председника Комисије на конференцији за новинаре и подељен медијима; да је тај извештај доступан и данас се може наћи на сајту појединих медија, као на пример на интернет адреси: http://sr.wikisource.org/sr/Izve%C5%AItaj Kora%C4%87eve komisije, па се тражена информација може окарактерисати као општепозната чињеница; да је наведени извештај достављен подносиоцу као тужиоцу у управном спору преко Управног суда у предмету У. 735/15.
У погледу одбијања захтева у делу који се односи на прилоге које је Комисија користила у раду, списак свих особа које су позване на разговор, са записницима са тих разговора, и копије аудио записа седница које је Комисија одржала, наведено је: да је став Владе одређен тачком 2. закључка ДТ 05 број 00-43/2003-1 од 21. августа 2003. године, којим је Влада определила да ознака „државна тајна“ остаје на документима Комисије под називом „Прилог I“ и „Прилог II“, који су чинили део Извештаја, чиме је јасно изражен легитиман став Владе да ограничи право јавности да зна, што је, између осталог, прописано и чланом 8. Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја ; да је Влада својом одлуком јасно одредила да се, у конкретном догађају, изузетност и оправданост ограничења састоји у обавези заштите Уставом гарантованих људских права и слобода , пре свега , 32 лица, која су својим изја вама, знањем и искуством пружила допринос у ра ду Комисије и значајно допринела да Извештај те комисије, који је Влада прихватила, садржински буде управо као такав и презентован јавности, у мери у којој је то било могуће и оправдано, водећи рачуна да својим одлукама не угрози и не остави без заштите било које лице, најмање само и због могућности наступања тешких правних и других последица; да легитиман претежнији интерес представља пре свега заштита живота, физичког интегритета, података о личности, лица која су учествовала у раду Комисије, што је гарантовано и Уставом, у односу на право јавности да зна; да је на основу претходно наведеног и одредбе члана 9. тачка 5) Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја , одлучено као у диспозитиву решења.
Подносилац уставне жалбе је у тужби, којом је покренуо управни спор, навео: да Влада није објаснила у чему се огледа конкретна опасност за лица која су учествовала у раду Комисије, уколико тражена документација буде доступна подносиоцу уставне жалбе и јавности; да се постављају питања да ли би се и у том случају могли затамнити делови изјава, да ли би се могло ускратити име неког или неколико сведока и како је могуће да се баш ниједна изјава не може доставити; да се разлог Владе о заштити живота, физичког интегритета и података о личности учесника у раду Комисије не може односити на 78 докумената и извештаја државних органа које је Комисија прикупила; да није наведен ниједан разлог за ускраћивање захтева у том делу; да је неопходно да Управни суд испита и одлучи да ли има места достављању тражене документације подносиоцу и, ако има, у ком обиму (у целини или делимично); да је неопходно да Управни суд преиспита оправданост ознака тајности докумената из „Прилога I“ и „Прилога II“ уз Извештај. да Влада покушава да изврши „замену теза“ како би се стекао утисак да је Извештај Комисије документ од изузетне важности и да садржи изузетно значајне податке, да представља „малтене апсолутну истину“, те да би откривање докумената, записника и аудио записа на којима се базира нужно довело до тешких негативних последица , које наводно несмањеним интензитетом трају и 13 година након стварања тих докумената; да је таква теза Владе лишена било каквог смисла, како због садржине самог документа, тако и због протека времена и многих других догађаја који су се одиграли .
Оспореном пресудом Управног суда У. 3047/16 од 14. априла 2016. године одбијена је тужба подносиоца поднета против оспореног решења Генералног секретаријата Владе. Управни суд је оценио да је тужени орган донео одлуку као у диспозитиву побијаног решења правилном применом одредбе члана 9. тачка 5) Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја , на основу које је проценио да би у конкретном случају одавањем информације која се чува као државна тајна могле наступити тешке правне или друге последице по интересе заштићене законом , који претежу над интересом за приступ информацијама, односно интересом да јавност зна одређене информације. Исти суд је указао на то да нема законска овлашћења да преиспитује оправданост ознака тајности документа за који је Влада нашла да представља „државну тајну“. У образложењу пресуде је наведено да је суд ценио наводе тужбе, али је нашао да су исти без утицаја на другачију оцену законитости побијаног решења јер се њима не доводи у сумњу чињенично стање утврђено у управном поступку, нити се прилажу докази који би, да су били цењени, довели до другачије одлуке у овој управној ствари.
Оспореном пресудом Врховног касационог суда Узп. 292/2016 од 9. децембра 2016. године одбијен је захтев за преиспитивање судске одлуке – оспорене пресуде Управног суда. Врховни касациони суд је нашао да је побијана пресуда Управног суда донета без повреде правила поступка и уз правилну примену материјалног права, те да су њоме оцењена сва питања и околности које су могле да буду од утицаја на законитост решења Генералног секретаријата Владе, а образложење побијане пресуде садржи јасне и одређене разлоге којима се суд руководио при оцени законитости коначног решења, који су у свему прихватљиви. Исти суд је оценио да су неосновани наводи захтева да је побијана пресуда донета уз повреду члана 33. став 3. Закона о управним споровима („Службени гласник РС “, број 111/09 ) и да је обавезно требало одржати усмену јавну расправу, с обзиром на то да се у конкретном случају не ради о управном поступку са две или више странака када се у управном спору обавезно одржава усмена јавна расправа.
3.2. У Извештају је наведено да је Комисија у току рада примила 78 извештаја и докумената, који чине „Прилог I “, а који се односе или су у вези са системом обезбеђења председника Владе др Зорана Ђинђића, као и да је Комисија обавила разговор са 32 лица, што је садржина „Прилога II“.
У Извештају је наведен одређени број докумената који чине садржину „Прилога I“ и који су обележени редним бројевима у самом извештају. На пример, на страни 23. Извештаја позива се на „Прилог I: Прилог број 47“; на страни 29. позива се на „Прилог I: Прилози бр. 5. и 6“; на страни 30. позива се на „Прилог I: Прилог број 19“; на страни 31. позива се на „Прилог I: Прилог број 44“; на страни 33. позива се на „Прилог I: Прилози бр. 31, 36. и 41“; на страни 35. позива се на „Прилог I: Прилог број 27“; на страни 36. позива се на „Прилог I: Прилог број 9“; на страни 43. позива се на „Прилог I: Прилог број 25“. Такође, у Извештају су на страни 21. наведени правилници о систематизацији радних места Ресора државне безбедности (ДТ 01 број 992/96-2 од 5. априла 1996. године) и (ДТ број 142 од 22. новембра 1999. године) и правилници о унутрашњој организацији Ресора државне безбедности (ДТ број 991/96-2 од 5. априла 1996. године) и (ДТ 01 број 143 од 22. новембра 1999. године), који су означени као „државна тајна“, али је Комисија изнела део њихове садржине.
На подносиоца уставне жалбе се односе делови Извештаја у којима се спомињу Јединица за специјалне операције Ресора државне безбедности и тзв. „З. к .“, чији је припадник подносилац био.
3.3. Пресудом Окружног суда у Београду – Посебно одељење К.П. 5/03 од 23. маја 2007. године, која је преиначена пресудом Врховног суда Србије Кж. I О.К. 11/07 од 17. септембра 2008. године, а која је постала правноснажна доношењем пресуде Врховног суда Србије Кж. III О.К. 1/ 09 oд 4. септембра 2009. године, подносилац уставне жалбе је оглашен кривим због извршења кривичног дела убиства највишег представника државне заједнице и држава чланица (председника Владе др З. Ђ .) из члана 310. Кривичног законика („Службени гласник РС“, бр. 85/05, 88/05 и 107/05), кривичног дела убиства у покушају из члана 47. став 1. Кривичног закона Републике Србије („Службени гласник СРС“, бр. 26/77, 28/77, 43/77, 20/79, 24/84, 39/86, 51/87, 6/89, 42/89 и 21/90 и „Службени гласник РС“, бр. 16/90, 26/91, 75/91, 9/92, 49/92, 51/92, 23/93, 67/93, 47/94, 17/95, 44/98, 10/02, 11/02, 80/02, 39/03 и 67/03) у вези са чланом 30 . Кривичног законика и кривичног дела удруживање ради непријатељске делатности из члана 136. став 2. у вези са ставом 1. Основног кривичног закона („Службени лист СФРЈ“, бр. 44/76, 36/77, 34/84, 37/84, 74/87, 57/89, 3/90, 38/90, 45/90 и 54/90, „Службени лист СРЈ“, бр. 35/92, 16/93, 31/93, 37/93, 24/94 и 61/01 и „Службени гласник РС“, број 39/03) и осуђен је на јединствену казну затвора у трајању од 40 година.
3.4. Одлуком Уставног суда Уж-1823/2010 од 23. маја 2013. године, у тачки 1. изреке, усвојена је уставна жалба М.Ј. и утврђено да је пресудом Управног суда У. 5776/10 од 10. фебруара 2010. године повређено право подноситељке уставне жалбе на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, док је у преосталом делу уставна жалба одбачена, а у тачки 2. изреке је поништена наведена пресуда Управног суда и наложено истом суду да донесе нову одлуку по тужби подноситељке уставне жалбе поднетој због непоступања Владе по њеном захтеву за слободан приступ информацијама од јавног значаја од 31. јула 2007. године. Подноситељка наведене уставне жалбе је тражила достављање исте документације као и подносилац ове уставне жалбе, наводећи да јој је она потребна како би као новинар остварила своју дужност да истинито, потпуно и благовремено обавештава јавност о питањима од јавног значаја. С обзиром на то да Влада у свом акту упућеном подноситељки уставне жалбе 26. августа 2008. године није утврдила који легитимни интерес – као претежан у односу на право јавности да зна, омогућава да се то право у конкретном случају ускрати, нити је Управни суд одмеравао значај тог интереса у односу на право установљено чланом 2. Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, Уставни суд је нашао да образложење оспорене пресуде Управног суда не испуњава захтеве правичности.
4. За оцену навода и разлога уставне жалбе са становишта Уставом зајемчених права, на чију повреду се подносилац уставне жалбе позива, битне су следеће одредбе Устава и закона:
Одредбом члана 22. став 1. Устава утврђено је да свако има право на судску заштиту ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом, као и право на уклањање последица које су повредом настале.
Одредбом члана 32. став 1. Устава утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбом члан 36. став 2. Устава утврђено је да с вако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу.
Одредбом члана 46. став 1. Устава јемчи се слобода мишљења и изражавања, као и слобода да се говором, писањем, сликом или на други начин траже, примају и шире обавештења и идеје, док је одредбом чланом 46. став 2. Устава утврђено да се слобода изражавања може законом ограничити, ако је то неопходно ради заштите права и угледа других, чувања ауторитета и непристрасности суда и заштите јавног здравља, морала демократског друштва и националне безбедности Републике Србије.
Уставни суд констатује да су одредбама члана 6. став 1, чл. 10. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: Европска конвенција) гарантовани право на правично суђење, слобода изражавања и право на делотворни правни лек, чију заштиту пружа и Устав Републике Србије, те се оцена постојања повреде или ускраћивања ових права и слободе врши у односу на одредбе члана 32. став 1, члана 36. став 2. и члана 46. став 1. Устава.
Законом о слободном приступу информацијама од јавног значаја („Службени гласник РС“, бр. 120/04, 54/07, 104/09 и 36/10 ) прописано је: да је информација од јавног значаја, у смислу овог закона, информација којом располаже орган јавне власти, настала у раду или у вези са радом органа јавне власти, садржана у одређеном документу, а односи се на све оно о чему јавност има оправдан интерес да зна (члан 2. став 1.); да се сматра да оправдани интерес јавности да зна, из члана 2. овог закона, постоји увек када се ради о информацијама којима располаже орган власти које се односе на угрожавање, односно заштиту здравља становништва и животне средине, а ако се ради о другим информацијама којима располаже орган власти, сматра се да оправдани интерес јавности да зна, из члана 2. овог закона постоји, осим ако орган власти докаже супротно (члан 4.); да се права из овог закона могу изузетно подврћи ограничењима прописаним овим законом ако је то неопходно у демократском друштву ради заштите од озбиљне повреде претежнијег интереса заснованог на уставу или закону (члан 8. став 1.); да се ниједна одредба овог закона не сме тумачити на начин који би довео до укидања неког права које овај закон признаје или до његовог ограничења у већој мери од оне која је прописана у ставу 1. овог члана (став 2.); да орган власти неће тражиоцу омогућити остваривање права на приступ информацијама од јавног значаја, ако би тиме учинио доступним информацију или документ за који је прописима или службеним актом заснованим на закону одређено да се чува као државна, службена, пословна или друга тајна, односно који је доступан само одређеном кругу лица, а због чијег би одавања могле наступити тешке правне или друге последице по интересе заштићене законом који претежу над интересом за приступ информацији (члан 9. тачка 5)); да орган власти не мора тражиоцу омогућити остваривање права на приступ информацијама од јавног значаја, ако се ради о информацији која је већ објављена и доступна у земљи или на интернету, у ком случају ће орган власти у одговору на захтев означити носач информације (број службеног гласила, назив публикације и сл.), где је и када тражена информација објављена, осим ако је то општепознато (члан 10.).
5. Уставни суд је нашао да се суштинска тврдња уставне жалбе своди на то да је подносиоцу у поступку по захтеву за приступ информацијама од јавног значаја неоправдано ускраћено право на достављање материјала који је Комисија користила у раду, списка свих особа које су позване на разговор, са записницима са тих разговора, као и копија аудио записа седница које је Комисија одржала. С обзиром на то да ј е Европски суд за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) признао право на приступ информацијама као посебно право у оквиру члана 10. Европске конвенције, којим се гарантује слобода изражавања, тако што је шире тумачио појам „слободе примања и саопштавања информација“ (одлука ЕСЉП, Sdružení Jihočeské Matky против Чешке, број представке 19101/03, од 10. јула 2006. године, и пресуда ЕСЉП, Мађарска унија за грађанске слободе против Мађарске, број представке 37374/05, од 14. априла 2009. године, став 35.), Уставни суд је поменуте кључне наводе уставне жалбе ценио са становишта истакнуте повреде слободе изражавања из члана 46. став 1. Устава.
Уставни суд је пошао од становишта ЕСЉП да члан 10. Европске конвенције не даје појединцу апсолутно право на приступ информацијама које су у поседу органа јавне власти, нити обавезује државу да му их достави. Ипак, такво право или таква обавеза може настати, прво, када је откривање информација наложено извршном судском одлуком и, друго, када је приступ информацијима одлучујући за остваривање права појединца на слободу изражавања, нарочито на „слободу примања и саопштавања информација“ и када одбијање приступа представља мешање у вршење тог права. Питање да ли и у којој мери одбијање приступа информацијама представља мешање у право подносиоца на слободу изражавања мора се ценити у сваком појединачном случају и у светлу посебних околности тог случаја (пресуда Великог већа ЕСЉП , Мађарски хелсиншки одбор против Мађарске, број представке 18030/11, од 8. новембра 2016. године, ст. 156. и 157.).
Уставни суд констатује да, у конкретном случају , откривање информација није било наложено извршном судском одлуком. Стога је Суд испитао да ли је достављање тражене документације било одлучујуће за остваривање права подносиоца уставне жалбе на слободу изражавања, нарочито на „слободу примања и саопштавања информација“, и да ли одбијање достављања представља мешање у вршење тог права. У том смислу, Уставни суд се руководио следећим критеријума постављеним у цитираној пресуди ЕСЉП Мађарски хелсиншки одбор против Мађарске (ст. 149. до 180.): а) циљ захтева за приступ информацијама, б) природа тражених информација, в) улога тражиоца информација и г) да ли су тражене информације спремне и доступне.
ЕСЉП је наведене критеријуме у већини случајева разматрао на нивоу прихватљивости представке (одлуке ЕСЉП, Sioutis против Грчке, број представке 16393/14, од 29. августа 2017. године и Токарев против Украјине, број представке 44252/13, од 21. јануара 2020. године). Међутим, исти суд је сматрао да, у одређеним предметима, посебни разлози оправдавају да се питање примењивости члана 10. Европске конвенције и постојање мешања у слободу гарантовану наведеним чланом ове конвенције размотре у меритуму, као што је учињено у предмету Studio monitori и остали против Грузије ( пресуда од 30. јануара 2020. године, бр. представки 44920/09 и 8942/10, став 32.), у коме је тај суд оценио да се покреће ново спорно правно питање на домаћем нивоу и да је то један од првих случајева у коме се границе права на приступ информацијама и примењивост члана 10. Европске конвенције испитују на начин утврђен у поменутој пресуди Мађарски хелсиншки одбор против Мађарске . Полазећи од наведених разлога, као и од тога да је Уставни суд у предмету Уж-1823/2010 мериторно одлучио о уставној жалби подноситељке М.Ј. која је тражила достављање исте документације као и подносилац ове уставне жалбе, Уставни суд сматра да су испуњени услови да се , и у овом предмету, испита основаност разлога и навода уставне жалбе.
Када је реч о првом критеријуму – циљ захтева за приступ информацијама , ЕСЉП је истакао да циљ л ица које тражи приступ информацијама у поседу органа јавне власти мора бити вршење слободе „примања и саопштавања информација и идеја“ другима . Тако је ЕСЉП у својој пракси водио рачуна о томе да ли је прикупљање информација важна припремна фаза у обављању новинарских или других активности, којима је циљ да се створи форум за јавну дебату или суштински учествује у таквој дебати (горе поменута пресуда ЕСЉП, Мађарска унија за грађанске слободе против Мађарске, став 27. и 28.). Потребно је утврдити да ли су тражене информације стварно биле неопходне за остваривање слободе изражавања ( пресуда ЕСЉП , Rosiianu против Румуније, број представке 27329/06, од 24. јуна 2014. године, став 63.). Сматра се да је остваривање права на приступ информацијама неопходно ако би њихово задржавање ометало или спречило појединца у вршењу права на слободу изражавања, које обухвата слободу да се „примају и с аопштавају информације и идеје“, уз поштовање дужности и одговорности које проистичу из члана 10. став 2. Европске конвенције ( горе поменута пресуда ЕСЉП, Мађарски хелсиншки одбор против Мађарске, ст. 158. и 159.).
Испитујући околности конкретног случаја, Уставни суд је констатовао да из навода уставне жалбе произлази да је подносилац захтев за приступ информацијама од јавног значаја засновао на општем интересу, истичући да су тражени подаци од великог значаја за наше друштво као целину и да би њихово откривање показало на који начин се врше јавни послови. Уставни суд је имао у виду да се Извештај у одређеној мери тицао подносиоца уставне жалбе, п ре свега у деловима који се односе на Јединицу за специјалне операције Ресора државне безбедности и тзв. „З. к .“, чији је припадник био, те су се и одређени прилози, заштићени као „државна тајна“, из којих су проистекли ти делови Извештаја, тицали подносиоца. При томе је у Извештају наведен одређени број докумената који чине садржину Прилога I и ти документи су обележени редним бројевима у самом извештају , те се из његовог текста може видети део садржине докумената који чине Прилог I. Уставни суд истиче да подносилац пред надлежним судовима у управном спору није навео ниједан разлог зашто су тражене информације управо њему биле потребне, нити је навео да су му те информације потребне у вези са његовим статусом лица које је правноснажно осуђено и налази се на издржавању изречене казне затвора, као и у које сврхе и на који начин би их, у том статусу, користио. Такође, није навео ни да је тражио информације са намером да их саопшти другима , у смислу обавештавања шире јавности, а не да их задржи само за себе и своје потребе. У недостатку таквих разлога, није јасно зашто би те информације, које су као „државна тајна“ доступне само одређеном кругу лица, требало прво да буду откривене подносиоцу, пре него што би их сазнала остала јавност. Уставни суд сматра да није било довољно да се подносилац у поступку који је претходио подношењу уставне жалбе позове на то да тражена документација, због своје садржине, протека времена и догађаја који су се одиграли , више није од изузетне важности да би била заштићена ознаком „државна тајна“ . Стога пред Уставни м суд ом није учињено вероватним да су тражене информације заиста биле неопходне подносиоцу уставне жалбе за остваривање слободе изражавања из члана 46. став 1. Устава , односно да „слобода прима ња и ширења обавештења и идеја“ није задовољена тиме што му је, као и целокупној јавности, омогућен приступ Извештају, а не и комплетним прилозима на основу кој их је сачињен тај извештај и аудио записима седница Комисије.
Што се тиче другог критеријума – природе тражених информација , ЕСЉП је истакао да информације, подаци и документа, којима се тражи приступ, морају да задовоље тест јавног интереса да би постојала потреба њиховог откривања, у складу са Европском конвенцијом. Такав интерес нарочито постоји када приступ тим информацијама доприноси транспарентности начина вођења јавних послова и у стварима које су од интереса за друштво као целину, што доприноси учешћу целокупне заједнице у управљању јавим пословима . Јавни интерес се односи на питања која дотичу јавност у мери у којој је то може легитимно интересовати, која побуђују њену пажњу или је значајно заокупљају, нарочито када се та питања односе на добробит грађана или на живот заједнице. Такав је случај и са питањима која су подобна да покрену снажне контроверзе, која се односе на важне друштвене теме или на проблеме о којима је јавност заинтересована да буде информисана (горе поменута пресуда ЕСЉП, Мађарски хелсиншки одбор против Мађарске, ст. 161. и 162.).
Уставни суд указује на то да информације садржане у Извештају имају несумњив значај за јавност, како стручну, тако и најширу, што се односи и на прилоге на основу којих је сачињен тај извештај и аудио записе седница Комисије . Уставни суд је претходно у Одлуци Уж-1823/2010 од 23. маја 2013. године већ указао на то да у односу на тражене документе, записнике и аудио записе постоји право јавности да зна.
Када је у питању трећи критеријум који се тиче улоге подносиоца уставне жалбе као тражиоца информације, ЕСЉП је истакао да онај ко тражи приступ информацијама од општег интереса треба да има посебну улогу у њиховом „примању и саопштавању“ јавности. Судска пракса ЕСЉП се у области приступа информацијама од општег интереса развила у вези са слободом штампе која служи томе да пружи информације и идеје о стварима од општег интереса . У том смислу, тај суд највише пажње обраћа када мере које предузимају националне власти могу да обесхрабре учешће штампе, као једног од „друштвених чувара“ („контролних органа“ друштва), у јавној дебати о стварима од легитимног јавног интереса, чак и у случају мера које само отежавају приступ информацијама. Активност прикупљања информација је кључни припремни корак у новинарству и представља инхерентан и заштићен део слободе штампе. Функција штампе подразумева стварање форума за јавну дебату. Припрему форума за јавну дебату могу спроводити и невладине организације, које се, попут штампе, могу окарактерисати као „друштвени чувари“, због чега њихове активности уживају сличну заштиту Европске конвенције као и активности штампе (горе поменута пресуда Мађарска унија за грађанске слободе против Мађарске , ст. 26, 27. и 38.). Лица и организације које врше функцију „друштвених чувара“ треба да располажу тачним информацијама како би остваривали своје активности и често имају потребу за приступом одређеним информацијама да би испунили своју улогу информисања о питањима од јавног интереса. Стога, ЕСЉП сматра да је од посебне важности питање да ли лице које тражи приступ информацијама има за циљ да обавештава јавност као „друштвени чувар“ ( public watchdog). ЕСЉП подсећа да универзитетски истраживачи и аутори дела о питањима од општег интереса, такође, уживају висок ниво заштите. Водећи рачуна о томе да интернет сајтови у великој мери доприносе томе да јавност има бољи приступ стварности и уопште лакшем ширењу информација, ЕСЉП примећује да се улога популарних „блогера“ и корисника друштвених медија, такође, може поистоветити са улогом „друштвених чувара“ када је у питању заштита коју пружа члан 10. Европске конвенције. Иако члан 10. Европске конвенције свакоме гарантује слободу изражавања, ЕСЉП посебан значај придаје томе да ли лице које тражи приступ информацијама то чини како би обавештавало јавност у својству „друштвеног чувара“ (горе поменута пресуда Мађарски хелсиншки одбор против Мађарске , ст. 167. и 168.).
Имајући у виду наведено, Уставни суд налази да чињеница да тражене информације испуњавају тест јавног интереса није, сама по себи , била довољна да се оне учине доступним подносиоцу уставне жалбе , већ је било потребно имати у виду коме се те информације чине доступним. Наиме, остваривање права подносиоца на приступ информацијама од јавног значаја не може се посматрати одвојено од права на приступ информацијама, пре свега , оне јавности која обавља функцију „друштвеног чувара“ или се може поистоветити са том функцијом. Подносилац је деловао у потпуности у својству приватног лица, а не у циљу омогућавања широј јавности да има приступ траженим информацијама и да формира мишљење о питањима којима се баве Извештај и његови прилози . С обзиром на то да подносилац није навео никакав циљ због кога тражи приступ информацијама и да није имао посебну улогу у њиховом ширењу , не може се сматрати да је био укључен у њихово легитимно прикупљање. Недостављање тражених података подносиоцу уставне жалбе није могло спречити покретање јавне дебате о питањима којима се баве Извештај и његови прилози. Уставни суд је имао у виду да се информације садржане у Извештају, а тиме и у његовим прилозима и записницима са седница Комисије , не тичу само подносиоца , већ се у много већој мери тичу целокупног друштва. У том смислу, Уставни суд није нашао да постоје разлози због којих би подносилац требало да има предност приликом приступа поменутим информацијама у односу на друге актере, посебно оне који имају улогу „друштвених чувара“. Уколико би се оне учиниле доступним најпре само подносиоцу, тиме се не би истовремено омогућио приступ целокупној јавности. С тим у вези, Уставни суд је уочио да се улога подносиоца уставне жалбе у овом предмету битно разликује од улоге подноситељке уставне жалбе М. Ј. у предмету Уж-1823/2010, која је, као новинар, тражила приступ истој документацији, која јој је, по њеним наводима, била потребна ради остваривања дужности да истинито, потпуно и благовремено обавештава јавност о питањима од јавног значаја. Стога је Уставни суд у Одлуци Уж-1823/2010 од 23. маја 2013. године указао на то да је у поступку по захтеву наведене подноситељке за приступ истој документацији неопходно утврдити легитимни интерес који треба штитити ознаком „државна тајна“ и да ли он претеже у односу на право јавности да зна, што омогућава да се то право у конкретном случају ускрати. Са друге стране, у овом предмету није било места да се утврђује легитимни интерес који треба штитити ознаком „државна тајна“ и да се одмерава значај тог интереса у односу на право јавности да зна, с обзиром на то да подносилац није испунио сва три претходно наведена критеријума. Из тога следи да није било потребно да Уставни суд разматра четврти критеријум – да ли су тражене информације већ биле спремне и доступне .
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд сматра да је одсуство конкретног циља захтева за приступ информацијама од јавног значаја и посебне улоге подносиоца у ширењу и омогућавању приступа јавности таквим информацијама, оправ дало ускра ћивање приступ а траженим информацијама. Уставни суд је оценио да приступ траженим информацијама није служио остваривању слободе изражавања подносиоца уставне жалбе, те члан 46. став 1. Устава није, у конкретном случају, дао право подносиоцу да добије приступ траженим информацијама , нити је наметао обавезу Генералном секретаријату Владе да му их достави. Стога је Уставни суд закључио да оспореним решењем и оспореним судским одлукама није повређено право подносиоца уставне жалбе на изражавање из члана 46. став 1. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15) , уставну жалбу у овом делу одбио као неосновану и одлучио као у првом делу изреке.
6. Уставни суд је имао у виду да подносилац уставне жалбе сматра да му је право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава повређено тиме што у образложењима оспорених аката нису дати прихватљиви разлози у погледу легитимних интереса који су претежнији у односу на право јавности да зна и што У правни суд није одржао усмену јавну расправу и одлучио у спору пуне јурисдикције. С обзиром на то да је претходно утврђено да није било мешања у вршење слободе изражавања подносиоца уставне жалбе, због чега није било потребно упуштати се у даљу оцену да ли је мешање предвиђено у закону, да ли је оно служило легитимном циљу и било неопходно у демократском друштву, Уставни суд није посебно разматрао изнете тврдње којима се образлаже повреда права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
У односу на истакнуту повреду права на правно средство из члана 36. став 2. Устава, Уставни суд указује на то да се означеним правом првенствено јемчи двостепеност у одлучивању, као и право на ванредна правна средства, ако су она законом дозвољена. Уставни суд констатује да је подносилац уставне жалбе имао и искористио своје законско прво да поднесе тужбу Управном суду против оспореног решења Генералног секретаријата Владе 61 број 07-12171/2014-6 од 29. јануара 2016. године, као и захтев за преиспитивање судске одлуке Врховном касационом суду против оспорене пресуде Управног суда У. 3047/16 од 14. априла 2016. године, о којим правним средствима су одлучили надлежни судови, при чему наведено уставно право не подразумева и право на повољан исход поступка по изјављеном правном средству, ако за то није било основа. Такође, подносилац је у управном спору остварио и право на судску заштиту из члана 22. Устава.
Полазећи од наведеног, Суд је уставну жалбу у овом делу одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу изреке.
7. Уставни суд је, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, одлучио да се ова одлука објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, имајући у виду шири значај који има за заштиту Уставом гарантованих људских права и грађанских слобода .
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.