Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби привредног друштва „E .“ д.о.о. Младеновац, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 15. октобра 2020. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба привредног друштва „E.“ д.о.о. Младеновац и утврђује да је решењем Врховног касационог суда Узп. 349/17 од 23. августа 2017. године подносиоцу уставне жалбе повређено право на правно средство, зајемчено одредбом члана 36. став 2. Устава Републике Србије.
2. Поништава се решење Врховног касационог суда суда Узп. 349/17 од 23. августа 2017. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о захтеву подносиоца уставне жалбе за преиспитивање пресуде Управног суда У. 12735/15 од 26. маја 2017. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Привредно друштво „E.“ д.о.о. Младеновац, преко пуномоћника Д. С, адвоката из Младеновца, изјавило је Уставном суду, 8. новембра 2017. године, уставну жалбу против решења Врховног касационог суда Узп. 349/17 од 23. августа 2017. године, због повреде начела и права из чл. 20, 32. и 36. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено да је Врховни касациони суд погрешном применом права одбацио као недозвољен захтев подносиоца за преиспитивање пресуде Управног суда. Уставном жалбом је, између осталог, предложено да Уставни суд поништи оспорени акт и објави одлуку.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и осталу достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Оспореним решењем Врховног касационог суда Узп. 349/17 од 23. августа 2017. године одбачен је као недозвољен захтев подносиоца уставне жалбе за преиспитивање пресуде Управног суда У. 12735/15 од 26. маја 2017. године. Врховни касациони суд је у образложењу оспореног решења навео да је пре доношења пресуде вођен управни поступак у коме Републичкa комисијa за заштиту права у поступцима јавних набавки (даље у тексту: Републичка комисија) о поднетом захтеву за заштиту права одлучује у својству другостепеног органа, због чега нису испуњени услови прописани одредбом члана 49. став 2. Закона о управним споровима („Службени гласник РС”, број 111/09) за подношење овог ванредног правног средства, јер захтев за преиспитивање није предвиђен законом у овој управној ствари, Управни суд није одлучивао у пуној јурисдикцији и у управном поступку није била искључен а жалба. Врховни касациони суд је, стога, применом одредбе члана 53. став 1. Закона о управним споровима, одлучио као у диспозитиву решења.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се подносилац у уставној жалби позива, утврђено је: да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.); да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати (члан 20. став 2.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.).
Одредбама Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 124/12, 14/15 и 68/15) било је прописано: да након спроведене стручне оцене понуда, на основу извештаја комисије наручилац доноси одлуку о додели уговора, ако је прибавио најмање једну прихватљиву понуду (члан 107. став 3.); да Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки у оквиру својих надлежности одлучује о захтеву за заштиту права (члан 139. тачка 1)); да захтев за заштиту права може поднети понуђач, подносилац пријаве, кандидат, односно заинтересовано лице који има интерес за доделу уговора, односно оквирног споразума у конкретном поступку јавне набавке и који је претрпео или би могао да претрпи штету због поступања наручиоца противно одредбама овог закона (у даљем тексту: подносилац захтева) (члан 148. став 1.); да се на питања поступка заштите права која нису уређена овим законом сходно примењују одредбе закона којим се уређује управни поступак (члан 148. став 5.); да се захтев за заштиту права може поднети у току целог поступка јавне набавке, против сваке радње наручиоца, осим ако овим законом није другачије одређено (члан 149. став 2.); да по пријему захтева за заштиту права, наручилац проверава да ли је захтев поднет у року и да ли је изјављен од стране лица које има активну легитимацију (члан 152. став 1.); да ако је захтев за заштиту права неблаговремен или га је поднело лице које нема активну легитимацију, наручилац ће такав захтев одбацити закључком (члан 152. став 2.); да против закључка из става 2. овог члана подносилац захтева може, у року од три дана од дана пријема тог закључка, поднети жалбу Републичкој комисији, док копију жалбе истовремено доставља наручиоцу (члан 152. став 3.); да ће, после претходног испитивања, у року од пет дана од дана пријема уредног захтева за заштиту права, наручилац решењем усвојити захтев за заштиту права (члан 153. став 1. тачка 1)) или доставити одговор на захтев за заштиту права и комплетну документацију из поступка јавне набавке Републичкој комисији ради одлучивања о захтеву за заштиту права (члан 153. став 1. тачка 2)); да након пријема писаног изјашњења подносиоца захтева за наставак поступка пред Републичком комисијом или одговора наручиоца из члана 153. овог закона, Републичка комисија утврђује да ли је захтев за заштиту права, односно писано изјашњење поднет у року, да ли подносилац захтева има активну легитимацију, да ли захтев садржи све обавезне елементе из члана 151. овог закона; да ће Републичка комисија закључком одбацити захтев за заштиту права ако утврди да није испуњен неки од услова из става 1. тач. 1) до 3) овог члана. (члан 154. ст. 1. и 2.); да Републичка комисија закључком одбацује захтев за заштиту права, односно писано изјашњење о наставку поступка пред Републичком комисијом; (члан 157. став 5. тачка 1)); да се против одлуке Републичке комисије не може изјавити жалба, већ се може покренути управни спор у року од 30 дана од дана пријема одлуке (члан 159. ст. 1. и 2.).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да је Врховни касациони суд био дужан да мериторно одлучи о његовом захтеву за преиспитивање судске одлуке, јер против одлуке Републичке комисије којим се одлучује о захтеву за заштиту права није дозвољена жалба. Полазећи од ових навода подносиоца, Уставни суд је испитивао уставну жалбу са становишта права на правно средство.
Уставни суд најпре констатује да се одредбом члана 36. став 2. Устава јемчи право да се изјављивањем жалбе или другог правног средства тражи од надлежног суда да преиспита одлуку којом је одлучено о нечијим правима, обавезама или на закону заснованом интересу и да поводом изјављеног правног средства донесе своју одлуку. Иако наведена уставна гаранција не подразумева обавезно обезбеђивање правне заштите и у поступку по ванредним правним средствима – ако је одговарајућим процесним законом прописано неко ванредно правно средство, до повреде Уставом зајемченог права може доћи и ако се подносиоцу ускрати могућност његовог коришћења. При том, ово уставно право се не исцрпљује у строго формалном смислу само кроз могућност изјављивања правног средства, већ подразумева делотворну правну заштиту, која означава дужност надлежног суда да о изјављеном правном средству одлучи мериторно у случају његове дозвољености, односно дужност да оцени све релевантне наводе правног средства и правично расправи и одлучи о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе.
Уставни суд даље констатује да је Врховни касациони суд у оспореном решењу оценио да Републичка комисија о поднетом захтеву за заштиту права одлучује у својству другостепеног органа.
Полазећи од наведених одредаба Закона о јавним набавкама које су меродавне за одлучивање, Уставни суд је констатовао: да се захтев за заштиту права може поднети, не само против одлуке о додели уговора, већ против сваке радње наручиоца; да се на питања поступка заштите права која нису уређена овим законом сходно примењују одредбе закона којим се уређује управни поступак; да о захтеву за заштиту права одлучује Републичка комисија ; да наручилац спроводи поступак претходног испитивања захтева за заштиту права, у коме може усвојити захтев или га одбацити из процесних разлога, односно доставити одговор на захтев за заштиту права и комплетну документацију Републичкој комисији ради одлучивања о захтеву за заштиту права; да се против решења Републичке комисије којим се одлучује о захтеву за заштиту права не може изјавити жалба, већ се може покренути управни спор. По оцени овог суда, систем заштите права у важећем Закону о јавним набавкама заснован је на принципу двостепености, што подразумева да одлуку о поднетом захтеву за заштиту права у првом степену доноси наручилац, док у другом степену одлучује Републичка комисија и њене одлуке подлежу судској контроли у управном спору. Дакле, Републичка комисија у другом степену решава спорове настале између наручилаца и понуђача и санкционише утврђене неправилности у поступцима јавних набавки. Уставни суд, међутим, указује да у ситуацији када наручилац после претходног испитивања не донесе решење којим усваја захтев за заштиту права, он се доставља Републичкој комисији на одлучивање, из чега следи да у том случају изостаје одлука наручиоца о захтеву у првом степену. Овај суд, с тим у вези, указује да је, према раније важећем Закону о јавним набавкама („Службени гласник PC“, број 116/08), који је важио до 2012. године, наручилац у сваком случају доносио првостепену одлуку у поступку по заштиту права, па и решење којим се одбија захтев (члан 111. тог закона).
Уставни суд је имао у виду да је у предметном п оступку јавне набавке подносилац уставне жалбе поднео захтев за заштиту права, да је наручилац доставио Републичкој комисији одговор на захтев и да је Републичка комисија донела закључак којим је одбачен као неблаговремен захтев подносиоца уставне жалбе за заштиту права. По оцени Уставног суда, из наведеног произлази да је Републичка комисија, одлучујући у првом степену, донела наведени закључак. С обзиром на то да се против одлуке Републичке комисије којим се одлучује о захтеву за заштиту права не може изјавити жалба, а имајући у виду одредбу члана 49. став 2. тачка 3) Закона о управним споровима, Уставни суд налази да је уставноправно неприхватљиво становиште Врховног касационог суда о недозвољености захтева подносиоца уставне жалбе за преиспитивање судске одлуке - пресуде Управног суда У. 12735/15 од 26. маја 2017. године.
Уставни суд је, полазећи од свега наведеног, оценио да је оспореним решењем Врховног касационог суда повређено право подносиоца на правно средство из члана 36. став 2. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Уставни суд је, имајући у виду природу учињене повреде права у конкретном случају, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, поништио решење Врховног касационог суда Узп. 349/17 од 23. августа 2017. године и одредио да исти суд донесе нову одлуку о захтеву подносиоца уставне жалбе за преиспитивање пресуде Управног суда У. 12735/15 од 26. маја 2017. године, одлучујући као у тачки 2. изреке.
Уставни суд није посебно разматрао уставну жалбу са становишта начела из члана 20. Устава, те права на правично суђење и права на једнаку заштиту права из члана 32. став 1. и члана 36. став 1. Устава, јер је утврдио повреду права на правно средство и поништио оспорени акт.
Уставни суд је исти став заузео и у Одлуци Уж-10131/2016 од 26. децембра 2019. године.
7. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.