Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Љубише Тодоровића из Неготина, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 18. марта 2010. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Љубише Тодоровића изјављена против решења Министарства за капиталне инвестиције Републике Србије – Зајечарски управни округ у Зајечару број 220-351-28/2005-04/2 од 3. октобра 2006. године и пресуде Врховног суда Србије У. 517/06 од 4. јула 2007. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Љубиша Тодоровић из Неготина поднео је 4. јануара 2008. године Уставном суду допуштену и благовремену уставну жалбу изјављену против решења Министарства за капиталне инвестиције Републике Србије – Зајечарски управни округ у Зајечару број 220-351-28/2005-04/2 од 3. октобра 2006. године и пресуде Врховног суда Србије У. 517/06 од 4. јула 2007. године.
У уставној жалби је наведено да су подносиоцу уставне жалбе оспореним актима повређена права зајемчена одредбама чл. 21. и 32, члана 36. став 1. и члана 58. Устава Републике Србије, као и Уставом зајемчено право на суђење у разумном року. Образлажући своје наводе, подносилац уставне жалбе је навео да му је повређено "право на принцип reformatio in peius", јер је жалбу на првостепено решење о одобрењу за изградњу од 2. јуна 2006. године изјавио само он зато што о његовом захтеву није одлучено у потпуности, а другостепени орган је то решење у потпуности поништио. Такође, подносилац је навео да је у току управног поступка поништен и урбанистички акт, који је био коначан и правноснажан, те да је на основу тога другостепени орган донео оспорено решење којим је поново поништио решење о одобрењу за изградњу. Радом органа управе и Врховног суда Србије, према наводима подносиоца уставне жалбе, учињена је и повреда забране дискриминације према подносиоцу, јер је другостепени орган управе "намерно и противзаконито поништио урбанистички акт", на основу кога је издато одобрење за изградњу, и то због подношења кривичне пријаве против наведеног органа од стране подносиоца уставне жалбе. Подносилац уставне жалбе је навео и да му је повређено право на имовину из члана 58. Устава, из разлога што се оспореним актима доводи у питање рушење онога што је изградио према решењу о одобрењу за изградњу од 2. јуна 2005. године. У односу на повреду права на суђење у разумном року, подносилац уставне жалбе је навео да му је то право повређено у спроведеном управном поступку и управном спору у којима су донети акти оспорени уставном жалбом. Из наведених разлога, подносилац уставне жалбе је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу и поништи оспорено решење другостепеног органа управе и пресуду Врховног суда Србије.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у списе предмета Општинске управе општине Неготин, Одељење за урбанизам, грађевинарство, стамбено-комуналне послове и општу управу број 351-143/2005-IV/01 и Врховног суда Србије У. 5176/06, као и другу приложену документацију и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овом уставносудском предмету:
Подносилац уставне жалбе поднео је 17. маја 2005. године Општинској управи општине Неготин, Одељењу за урбанизам, грађевинарство, стамбено-комуналне послове и општу управу захтев за издавање одобрења за изградњу на катастарској парцели број 896/1 КО Неготин у улици Станка Пауновића број 25 у Неготину, ради реконструкције пословног објекта, грађевинске величине 9,35 x 4,20 метара.
Решењем о одобрењу за изградњу Општинске управе општине Неготин, Одељење за урбанизам, грађевинарство, стамбено-комуналне послове и општу управу број 351-143/2005-IV/01 од 2. јуна 2005. године, подносиоцу уставне жалбе одобрена је реконструкција пословног објекта, постојеће спратности П+0, која након реконструкције остаје непромењена, у основи потојећег габарита 8,95 x 3,92 метара, који након реконструкције остаје непромењен, на катастарској парцели број 896/1 КО Неготин, у улици Станка Пауновића број 25 у Неготину. Решење је 2. јуна 2005. године достављено подносиоцу уставне жалбе. Против наведеног решење подносилац уставне жалбе поднео је жалбу 8. јуна 2005. године и допуну жалбе 9. јуна 2005 године.
Министарство за капиталне инвестиције Републике Србије- Зајечарски управни округ у Зајечару, као другостепени орган, решавајући у управном поступку по жалби подносиоца уставне жалбе на наведено првостепено решење, донело је решење број 220-351-28/2005-04 од 29. јуна 2005. године, којим је поништено побијано решење и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак. Решење је достављено првостепеном органу 6. септембра 2005. године, а подносиоцу уставне жалбе 19. септембра 2005. године. Против наведеног решења подносилац уставне жалбе није покренуо управни спор тужбом код Врховног суда Србије.
У поновном поступку који се водио пред Општинском управом општине Неготин, Одељење за урбанизам, грађевинарство, стамбено-комуналне послове и општу управу, одржана је усмена расправа 18. новембра 2005. године, а као заинтересована лица у поступку приступиле су и Миланка Танић и Сунчица Мандић из Неготина. У току поступка подносилац уставне жалбе је поднео више ургенција за убрзање поступка наведеном првостепеном органу управе, као и више поднесака Министарству за капиталне инвестиције којима се притужује на рад првостепеног органа. Првостепени орган је 25. новембра 2005. године донео решење о одобрењу за изградњу број 351-143/2005-IV/01, којим је подносиоцу уставне жалбе одобрена реконструкција пословног објекта, постојеће спратности П+0 (приземље) која након реконструкције остаје непромењена, у основи габарита постојећег: 8,95 x 3,92 метра, који након реконструкције остаје непромењен, на делу катастарске парцеле број 896/1 КО Неготин по уговору о купопродаји овереном пред Општинским судом у Неготину, Ов. број 472/70 од 11. септембра 1970. године и судском поравнању закљученом пред Општинским судом у Неготину VII П.687/04 од 16. августа 2004. године, у улици Станка Пауновића број 25 у Неготину. Решење је достављено подносиоцу уставне жалбе 29. новембра 2005. године. Против наведеног решења подносилац уставне жалбе поднео је жалбу 1. децембра 2005. године, а наведена заинтересована лица у поступку поднела су жалбу 12. децембра 2005. године.
Министарство за капиталне инвестиције Републике Србије- Зајечарски управни округ у Зајечару, као другостепени орган, решавајући у управном поступку о жалбама поднетим против наведеног првостепеног решења, 3. октобра 2006. године донело је оспорено решење број 220-351-28/2005-04/2, којим је поништено побијано решење и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак. У образложењу предметног решења је наведено да је разлог за поништај првостепеног решења то што је оно донето на основу акта о урбанистичким условима Општинске управе Неготин број 350-44/2005-IV/01 од 9. маја 2005. године, за који је урбанистички инспектор, након извршеног ванредног инспекцијског надзора 3. октобра 2006. године, нашао да није издат у складу са законом, те је наложио Општинској управи Неготин да га поништи. Решење је достављено подносиоцу уставне жалбе 26. децембра 2006. године.
Подносилац уставне жалбе је 19. септембра 2006. године поднео ургенцију Министарству за капиталне инвестиције којом је тражио доношење другостепене одлуке, а 2. октобра 2006. године поднео је Врховном суду Србије тужбу због ћутања управе. Поводом наведене тужбе формиран је пред Врховним судом Србије предмет У. 5176/06. Решавајућу у предметном управном спору, Врховни суд Србије је донео решење У. 5176/06 1. децембра 2006. године којим је наложено подносиоцу уставне жалбе да уреди тужбу у року од 10 дана од пријема решења. Поступајући по наведеном решењу, подносилац уставне жалбе је 19. децембра 2006. године доставио поднесак Врховном суду Србије. Поднеском од 26. децембра 2006. године подносилац уставне жалбе је обавестио суд да је Министарство за капиталне инвестиције у међувремену донело решење број 220-351-28/2005-04/2 од 3. октобра 2006. године, али да он није задовољан тим решењем, те да стога проширује тужбу и на то решење. Поднесцима од 4. и 8. јануара 2007. године подносилац уставне жалбе је допунио наводе из тужбе. Суд је 21. марта 2007. године доставио тужбу и друге поднеске подносиоца уставне жалбе туженом другостепеном органу на изјашњење, а другостепени орган је одговор на наводе из тужбе доставио суду 25. априла 2007. године. Одлучујући у предметном управном спору, Врховни суд Србије донео је оспорену пресуду У. 5176/06 од 4. јула 2007. године којом је одбијена тужба подносиоца уставне жалбе. У образложењу пресуде је наведено да је решење о одобрењу за изградњу од 25. новембра 2005. године издато без акта о урбанистичким условима, те да је тужени орган правилно поништио наведено решење као незаконито и да је за своју одлуку дао разлоге које прихвата и Врховни суд. Наведена пресуда достављена је подносиоцу уставне жалбе 19. новембра 2007. године.
4. За оцену навода и разлога из уставне жалбе са становишта Уставом зајемчених права, на чију повреду се подносилац уставне жалбе позива, релевантне су следеће уставне и законске одредбе.
Уставом Републике Србије је утврђено: да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, као и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, као и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на законом заснованом интересу (члан 36.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, да се законом може ограничити начин коришћења имовине, као и да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом (члан 58.).
Законом о планирању и изградњи (''Службени гласник РС'', бр. 47/03 и 34/06), који је важио у време покретања предметног управног поступка и управног спора, било је прописано: да се изградња објекта врши на основу одобрења за изградњу, а према техничкој документацији за изградњу објекта (члан 88. став 1.); да се одобрење за изградњу издаје решењем у року од 15 дана од дана подношења уредног захтева за издавање одобрења за изградњу, као и да је саставни део решења идејни пројекат и извод из урбанистичког плана, односно акт о урбанистичким условима (члан 94. став 2.); да одобрење за изградњу престаје да важи ако се не отпочне са грађењем објекта, односно са извођењем радова, у року од две године од дана правноснажности одобрења за изградњу (члан 96.).
Законом о општем управном поступку (''Службени лист СРЈ'', број 33/97) прописано је: да се решење против кога се не може изјавити жалба, нити покренути управни спор (правноснажно решење), а којим је странка стекла одређена права, односно којим су странци одређене неке обавезе, може поништити, укинути или изменити само у случајевима предвиђеним законом (члан 13.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок, а да је у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити првостепеном органу на поновни поступак, као и да је у том случају другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а да је првостепени орган дужан да у свему поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење (члан 232. став 2.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци, што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбом члана 24. став 1. Закона о управним споровима (''Службени лист СРЈ'', број 46/96), који је био на снази у време вођења предметног управног спора, било је прописано да ако другостепени орган није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по поновљеном тражењу, странка може покренути управни спор као да јој је жалба одбијена.
5. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби са становишта наведених одредаба Устава и закона, Уставни суд је оценио да оспореним решењем другостепеног органа управе и пресудом Врховног суда Србије донетом у управном спору није повређено уставно право подносиоца уставне жалбе на правично суђење зајемчено чланом 32. став 1. Устава, јер су оспорени акти донети од стране законом установљених органа управе и суда, у границама њихове надлежности и у поступку спроведеном на основу закона, у коме је подносиоцу уставне жалбе било омогућено предузимање законом прописаних процесних радњи и изјављивање правних средстава. Другостепени орган управе у управном поступку, као и суд који је решавао у управном спору, у оспореним актима образложили су своје правно становиште и дали уставноправно прихватљиве разлоге, тако да се не може сматрати да су та правна становишта последица произвољног тумачења и уставноправно неприхватљиве примене закона од стране наведених органа, нити указују на повреду права подносиоца уставне жалбе на правично суђење. Разлози које подносилац уставне жалбе наводи тврдећи да је оспореним актима повређено његово право на правично суђење односе се на решење другостепеног органа управе од 29. јуна 2005. године које није оспорено поднетом уставном жалбом, а против којег подносилац уставне жалбе није ни покренуо управни спор, иако је имао право на то, као и на поништај акта о урбанистичким условима, који такође није предмет одлучивања у овом уставносудском поступку. Имајући у виду наведено, Уставни суд налази нису основане тврдње подносиоца уставне жалбе да му је оспореним актима повређено право на правично суђење.
Уставни суд оцењује да нема основа ни за тврдње подносиоца уставне жалбе да је оспореним решењем и пресудом повређено начело забране дискриминације из члана 21. Устава на штету подносиоца уставне жалбе, с обзиром на то да у уставној жалби није пружио доказе да му је због неког личног својства повређено људско или мањинско право зајемчено Уставом, а што је неопходна претпоставка за утврђивање повреде уставног принципа забране дискриминације. Према оцени Уставног суда, наводи подносиоца уставне жалбе о томе да је према њему "учињена дискриминација" због подношења кривичних пријава против другостепеног органа управе, нису поткрепљени уставноправно прихватљивим разлозима и представљају израз субјективне оцене подносиоца уставне жалбе.
Такође, Уставни суд налази да подносиоцу уставне жалбе није повређено ни право на једнаку заштиту права пред судовима из члана 36. став 1. Устава, јер се ни из оспорених аката, нити из достављених доказа такав закључак није могао извести.
Оцењујући наводе и разлоге уставне жалбе са становишта одредaба члана 58. Устава, Уставни суд је утврдио да оспореним актима није повређено право подносиоца уставне жалбе на имовину, из разлога што оспореним решењем другостепеног органа управе и пресудом Врховног суда Србије у управном спору није правноснажно одлучено о захтеву подносиоца уставне жалбе за издавање одобрења за изградњу. Наиме, изградња објекта, сагласно закону, врши се на основу правноснажног одобрења за изградњу, а оспореним другостепеним решењем поништено је решење првостепеног органа и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак, док је оспореном пресудом Врховног суда Србије одбијена тужба изјављена против решења другостепеног органа. Тврдња подносиоца уставне жалбе да му је оспореним актима повређено право на имовину, јер се доводи у питање рушење онога што је изградио по одобрењу за изградњу од 2. јуна 2005. године, нису основане, будући да наведено одобрење за изградњу није било правноснажно, пошто је поништено решењем другостепеног органа управе од 29. јуна 2005. године, те подносилац уставне жалбе није имао право да отпочне изградњу објекта без правноснажног одобрења за изградњу.
У погледу навода подносиоца уставне жалбе да му је повређено право на суђење у разумном року у управном поступку и управном спору у којима су донети акти оспорени уставном жалбом, Уставни суд констатује да је период за оцену разумне дужине трајања поступка који спада у надлежност Уставног суда почео да тече од 8. новембра 2006. године, када је ступио на снагу Устав Републике Србије. Међутим, Уставни суд је оценио да се ради утврђивања оправданости дужине трајања поступка мора узети у обзир и стање предмета на дан 8. новембра 2006. године и да су, у конкретном случају, испуњени услови да се приликом оцене узме у обзир целокупан период трајања управног поступка и са њим повезаног управног спора.
Анализирајући дужину трајања поступка пред органима управе и пред Врховним судом Србије, а који су оспорени уставном жалбом, Уставни суд је утврдио да је управни поступак покренут 17. маја 2005. године, када је подносилац уставне жалбе поднео Општинској управи општине Неготин, Одељењу за урбанизам, грађевинарство, стамбено-комуналне послове и општу управу захтев за издавање одобрења за изградњу, а да је окончан доношењем пресуде Врховног суда Србије 4. јула 2007. године, која је подносиоцу уставне жалбе достављена 12. новембра 2007. године.
Трајање предметног поступка могло би да укаже да поступак није окончан у оквиру разумног рока, али приликом одлучивања о томе да ли је подносиоцу уставне жалбе повређено наведено Уставом зајемчено право из члана 32. став 1. Устава, морају се имати у виду следеће чињенице и околности:
У управном поступку, чија дужина трајања је оспорена уставном жалбом, првостепени орган управе донео је решење о одобрењу за изградњу и доставио га подносиоцу уставне жалбе у року од 16 дана од дана подношења захтева за издавање одобрења за изградњу, док је другостепени орган, решавајући о жалби подносиоца, донео решење у року од 20 дана од дана предаје жалбе, а оно је достављено подносиоцу у року од два месеца и 21 дана од дана његовог доношења. У поновном поступку, у коме је одржана усмена расправа и коме су приступила и два заинтересована лица, првостепени орган управе донео је решење у року од два месеца и 19 дана од дана пријема предмета и доставио га подносиоцу уставне жалбе у року од шест дана од дана доношења. Другостепени орган управе, одлучујући о жалбама подносиоца и заинтересованих лица у поступку, донео је решење након 10 месеци од дана предаје жалбе, а писмени отправак решења достављен је подносиоцу уставне жалбе у року од два месеца и 23 дана од његовог доношења.
Уставни суд је оценио да се дужина трајања поступка пред првостепеним органом управе и другостепеним органом када је први пут одлучивао о жалби на првостепено решење не може сматрати неразумном. Иако наведена решења нису донета у законом прописаним роковима, ти рокови нису прекорачени у већој мери, те Уставни суд, ценећи све околности конкретног случаја, налази да то не може бити довољан основ за утврђивање да је спроведени управни поступак трајао неоправдано дуго. У погледу дела управног поступка у коме је другостепеном органу требало више од 10 месеци од дана предаје жалбе да донесе решење, а полазећи од тога да је одредбом члана 237. став 1. Закона о управном поступку прописано да се решење по жалби мора донети и доставити странци најдоцније у року од два месеца, Уставни суд је утврдио да тај део поступка није окончан у разумном року. За овако дуго трајање поступка пред другостепеним органом управе, према оцени Уставног суда, одговоран је и сам подносилац уставне жалбе, због непредузимања одговарајућих процесних активности у овом поступку. Наиме, подносилац уставне жалбе је имао могућност да, у складу са одредбом наведеног члана 24. став 1. Закона о управним споровима, уколико о жалби није одлучено у року од 60 дана или у законом краћем року, поднесе ургенцију другостепеном органу да поступи по жалби у даљем року од седам дана. Међутим, подносилац уставне жалбе је ургенцију због "ћутања администрације" поднео тек 19. септембра 2006. године, дакле након више од осам месеци од дана подношења жалбе. Имајући то у виду, Уставни суд је оценио да претежну одговорност за овако дуго трајање наведеног другостепеног управног поступка сноси подносилац уставне жалбе, због некоришћења законом датих процесних права.
У погледу дужине трајања предметног управног спора пред Врховним судом Србије, Уставни суд је имао у виду да је подносилац уставне жалбе прво поднео тужбу због ћутања управе, а да је након доношења другостепеног решења подносилац уставне жалбе тужбу проширио и на то решење, те да је поступак пред Врховним судом Србије трајао укупно годину дана, један месец и осам дана. Наиме, Врховни суд Србије је одлучујући у предметном управном спору, донео пресуду у року од девет месеци од дана покретања управног спора, а писмени отправак пресуде достављен је подносиоцу уставне жалбе у року од четири месеца од дана њеног доношења. Према оцени Уставног суда, Врховни суд Србије јесте допринео одуговлачењу поступка тиме што му је требало четири месеца да изради и достави подносиоцу писмени отправак пресуде, али имајући у виду укупну дужину трајања судског поступка, као и све друге околности предметног поступка, Уставни суд је утврдио да поступак пред Врховним судом Србије није трајао неразумно дуго.
С обзиром на то да је Врховни суд Србије одлучио о поднетој тужби у року од нешто више од једне године од дана покретања управног спора, као и да се дужина трајања управног поступка који је претходио судском поступку може приписати у кривицу самог подносиоца уставне жалбе који није предузимао одговарајуће процесне радње у циљу убрзања поступка, Уставни суд је оценио да подносиоцу уставне жалбе није повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава.
6. Полазећи од изложеног, Уставни суд је утврдио да уставна жалба није основана, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07), уставну жалбу одбио.
На основу наведеног и одредбе члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић