Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Владан Петров, чланови В ећа, у поступку по уставној жалби С. Ј. из Лесковца на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 2. јула 2020. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба С. Ј. изјављена против пресуде Врховног касационог суда Кзз. 595/15 од 14. јула 2015. године, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. Ј. из Лесковца је, 7. октобра 201 5. године, преко пуномоћника М. С , адвоката из Лесковца, Уставном суду поднео уставну жалбу против пресуде Врховног касационог суда Кзз. 595/15 од 14. јула 2015. године, пресуде Вишег суда у Лесковцу Кж. 90/15 од 23. априла 2015. године и пресуде Основног суда у Лесковцу К. 317/14 од 24. фебруара 2015. године, због повреде права на правично суђење и права на правну сигурност у казненом праву, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 3 4. став 1. Устава Републике Србије.
Подносилац у уставној жалби, поред осталог, наводи: да је оспореном пресудом Основног суда у Лесковцу К. 317/14 од 24. фебруара 2015. године оглашен кривим због извршења кривичног дела грађење без грађевинске дозволе из члана 219а став 1. Кривичног законика, за које му је изречена условна осуда и новчана казна; да је Виши суд у Лесковцу оспореном пресудом Кж. 90/15 од 23. априла 2015. године одбио као неосновану његову жалбу изјављену против првостепене пресуде и првостепену пресуду потврдио; да је против наведених пресуда, преко браниоца, поднео захтев за заштиту законитости, који је Врховни касациони суд одбио као неоснован оспореном пресудом Кзз. 595/15 од 14. јула 2015. године.
Подносилац уставне жалбе сматра да су његова уставна права повређена тиме што радња за коју је осуђен не представља крвично дело, јер је за реконструкцију и затварање лође његовог стана је , члан ом 145. став 1. Закона о планирању и изградњи , пр описано издавање решења о одобрењу извођења радова, а не издавање решења о грађевинској дозволи, па су судови, поистовећивањем ова два решења, подносиоца огласили кривим и казнили за кривично дело које није извршио, односно радњу која не представља кривично дело су третирали радњом извршења кривичног дела. У уставној жалби је наведено да је само грађење без грађевинске дозволе кривично дело, док се грађање без решења о одобрењу не може сматрати кривичним делом.
Поред наведеног, подносилац је у прилог тврдње да радње које је извршио не представљају кривично дело, доставио пресуду Апелационог суда у Београду Кж.1. 5471/11 од 28. фебруара 2012. године, којом је окривљени ослобођен од оптужбе да је извршио кривично дело грађење без грађевинске дозволе, јер дозиђивање просторије без грађевинске дозволе, којом се није изашло из габарита постојеће терасе, представља дело малог значаја из члана 18. Кривичног законика, с обзиром на то да су последице предметног дела незнатне, а општа сврха кажњавања не захтева изрицање кривичне санкције , па је у том светлу радња подносиоца још мањег значаја.
Предложено је поништавање оспорених пресуда и налагање доношења нове одлуке о захтеву за заштиту законитости.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено његово Уставом зајемчено право или слобода.
Одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), којим је уређен поступак по уставној жалби, прописано је да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у документацију приложену уз уставну жалбу, те је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Оспореном пресудом Основног суда у Лесковцу К. 317/14 од 24. фебруара 2015. године подносилац је оглашен кривим због извршења кривичног дела грађење без грађевинске дозволе из члана 219а став 1. Кривичног законика, зато „што је неутврђеног дана током новембра месеца 2013. године у Лесковцу, у улици П. број 5, извршио реконструкцију пост ојећег објекта без грађевинске дозволе, односно решења којим се одобрава извођење радова на реконструкцији овог објекта..., на тај начин што је на својој породичној стамбеној згради, на југоисточној страни исте сазидао зид дужине 2,21 м, дебљине 0,25 м, односно извео грађевинске радове који се на основу члана 2. став 1. тачка 32) Закона о планирању и изградњи, сматрају реконструкцијом, а да за извођење ових радова није поседовао одобрење надлежног органа, сходно члану 145. став 1. Закона о планирању и изградњи...“, и изрекао му условну осуду, тако што му је за учињено кривично дело утврдио казну затвора у трајању од три месеца, која се неће извршити уколи ко окривљени у року од једне године по правоснажности пресуде не учини ново кривично дело, као и на новчану казну у износу од 30.000,00 динара.
Виши суд у Лесковцу је оспореном пресудом Кж. 90/15 од 23. априла 2015. године одбио као неосновану жалбу подносиоца, изјављену против првостепене пресуде, и првостепену пресуду потврдио.
У образложењу оспорене другостепене пресуде је, поред осталог, наведено:
„Када се ради о наводима из жалбе браниоца окривљеног, а који се тичу навода да, у смислу члана 145. став 1. Закона о планирању и изградњи, окривљени није градио без грађевинске дозволе, већ изводио радове за које се не издаје грађевинска дозвола, већ решење о одобрењу, како је прописано у ставу 2. напред наведеног члана Закона о планирању и изградњи, другостепени суд налази да су и ови наводи неосновани. Законом о планирању и изградњи и то у члану 2. став 1. тачка 32) предвиђен је појам „реконструкција“, под којим се подразумева промена габарита, волумена, положаја или опреме грађевин ског објекта, а чланом 145. став 1. истог закона, предвиђено је да се, поред осталих грађевин ских радова, и „реконструкција“ врши на основу решења којим се одобрава извођење грађевин ских радова... Радња извршења кривичног дела из члана 219а став 1. КЗ, која представља елеменат бића кривичног дела је како грађење објекта без грађевинске дозволе, тако и извођење радова на реконструкцији постојећег објекта без грађевинске дозволе, при чему је појам грађевинске дозволе очигледно универзални појам који инкриминише радње предузете како на изградњи, тако и на реконструкцији објеката без „дозволе“, а коју у формалном смислу прецизира Закон о планирању и изградњи, тако што за радове на реконструкцији, као услова радова, није неопходна грађевинска дозвола, али је неопходно одобрење које управо издаје исти орган који је надлежан и за издавање грађевинске дозволе, али у форми решења којим се одобрава извођење радова – реконструкција.
Из ових разлога очигледна непрецизност у диспозитиву оптужења и првостепене пресуде, где се радња извршења кривичног дела на реконструкцији, која се ставља на терет окривљеном, формулише „без грађевинске дозволе, односно решења којим се одобрава извођење радова на реконструкцији...“ не утиче на постојање битних елемената кривичног дела из члана 219а став 1. КЗ, управо имајући у виду радњу извршења овог кривичног дела како је то напред наведено“.
Оспореном пресудом Врховног касационог суда Кзз. 595/15 од 14. јула 2015. године одбијен је као неоснован захтев за заштиту законитости браниоца окривљеног као подносиоца, поднет против правноснажних пресуда Основног суда у Лесковцу К 317/14 од 24. фебруара 2015. године и Вишег суда у Лесковцу Кж 90/15 од 23. априла 2015. године.
У образложењу ове пресуде је, поред осталог, наведено:
„Бранилац окривљеног С. Ј . у захтеву наводи да је суд, оглашавајући окривљеног кривим за грађење без грађевинск е дозволе, a позивајући се на члан 145. сгав 1. Закона о планирању и изградњи, којим се регулишу случајеви у којима се за извођење радова не издаје грађевинска дозвола већ решење о одобрењу, учинио повреду закона из члана 439. тачка 1. ЗКП, будући да градња без решења о одобрењу (које је у овом ко нкретном случају било потребно обзиром да се радило само о реконструкцији), не представља кривично дело.
Изнете наводе захтева Врховни касациони суд оцењује неоснованим. Наиме, наводе садржане у захтеву за заштиту законитости бранилац окривљеног С. Ј . истицао је и у жалби изјављеној против првостепене пресуде, а другостепени суд је нашао да су ти жалбени наводи неосновани и у образложе њу пресуде је дао јасне и довољне разлоге да се у радњама окривљеног стичу сви субјективни и објективни елементи кривичног дела за које је првостепеном пресудом оглашен кривим, које Врховни касациони суд у свему прихвата и у смислу члана 491. став 2. ЗКП на њих упућује“.
4. Одредбама Устава, на чије повреде се подносилац позива у уставној жалби, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега ( члан 32. став 1.); да се нико не може огласити кривим за дело које, пре него што је учињено, законом или другим прописом заснованим на закону није било предвиђено као кажњиво, нити му се може изрећи казна која за то дело није била предвиђена (члан 34. став 1.).
Чланом 482. став 1. Законика о кривичном поступку („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 101/11, 121/12, 32/13, 45/13 и 55/14) (у даљем тексту: ЗКП), прописано је да против правноснажне одлуке јавног тужиоца или суда или због повреде одредаба поступка који је претходио њеном доношењу, овлашћено лице може поднети захтев за заштиту законитости под условима прописаним у овом законику.
Одредбама члана 485. став 1. тачка 1) овог законика је прописано да се захтев за заштиту законитости може поднети ако је правноснажном одлуком или одлуком у поступку који је претходио њеном доношењу повређен закон.
Чланом 1. Кривичног законика („Службени гласник РС“, бр. 85/05, 88/05, 107/05, 72/09, 111/09 и 121/12) прописано је да никоме не може бити изречена казна или друга кривична санкција за дело које пре него што је учињено законом није било одређено као кривично дело, нити му се може изрећи казна или друга кривична санкција која законом није била прописана пре него што је кривично дело учињено.
Одредбама члана 18. овог законика, које су важиле до 1. јуна 2017. године, било је прописано: да није кривично дело оно дело које, иако садржи обележја кривичног дела, представља дело малог значаја (став 1.); да је дело малог значаја ако је степен кривице учиниоца низак, ако су штетне последице одсутне или незнатне и ако општа сврха кривичних санкција не захтева изрицање кривичне санкције (став 2.); да се о дредбе ст. 1. и 2. овог члана могу применити на кривична дела за која је прописана казна затвора до пет година или новчана казна (став 3.) .
Члан 219а став 1. Законика прописује да ће се лице које је извођач радова или одговорно лице у правном лицу које је извођач радова на објекту који се гради, односно које изводи радове на реконструкцији постојећег објекта, без грађевинске дозволе, казнити затвором од три месеца до три године и новчаном казном.
Чланом 1. став 1. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09, 64/10 – Одлука УС, 24/11, 121/12, 42/13 – Одлука УС, 50/13 – Одлука УС и 54/13 – Решење УС), прописано је: да се овим законом уређује: услови и начин уређења простора, уређивање и коришћење грађевинског земљишта и изградња објеката; вршење надзора над применом одредаба овог закона и инспекцијски надзор; друга питања од значаја за уређење простора, уређивање и коришћење грађевинског земљишта и за изградњу објеката, док је чланом 2. став 1. овог закона, поред осталог, прописано – да грађење јесте извођење грађевинских и грађевинско-занатских радова, уградња инсталација, постројења и опреме (тачка 31)) , да реконструкција јесте извођење грађевинских радова на постојећем објекту у габариту и волумену објекта, којима се утиче на стабилност и сигурност објекта и заштиту од пожара , мењају конструктивни елементи или технолошки процес , мења спољни изглед објекта или повећава број функционалних јединица , врши замена уређаја, постројења, опреме и инсталација са повећањем капацитета (тачка 32)).
Члан 110. Закона прописује да се грађење објекта врши на основу грађевинске дозволе и техничке документације, под условима и на начин утврђен овим законом.
Чланом 133. став 1. овог закона, који је био на снази до 9. децембра 2014. године, било је предвиђено да грађевинску дозволу за изградњу објеката издаје министарство надлежно за послове грађевинарства (у даљем тексту: Министарство), ако овим законом није другачије одређено, док је ставом 2. истог члана било прописано да Министарство издаје грађевинску дозволу за изградњу објеката, и то: 1) високих брана и акумулација напуњених водом, јаловином или пепелом за које је прописано техничко осматрање; 2) нуклеарних објеката и других објеката који служе за производњу нуклеарног горива, радиоизотопа, озрачивања, ускладиштење радиоактивних отпадних материја за научно-истраживачке сврхе; 3) објеката за прераду нафте и гаса, међународних и магистралних продуктовода, гасовода и нафтовода за транспорт, гасовода називног радног натпритиска преко 16 бара, уколико прелазе најмање две општине, складишта нафте, гаса и нафтних деривата капацитета преко 500 тона, магистралних и регионалних топлодалековода, објеката за производњу биодизела; 4) објеката базне и прерађивачке хемијске индустрије, црне и обојене металургије, објеката за прераду коже и крзна, објеката за прераду каучука, објеката за производњу целулозе и папира и објеката за прераду неметаличних минералних сировина, осим објеката за примарну прераду украсног и другог камена, у складу са капацитетима дефинисаним у Уредби о утврђивању листе пројеката за које је обавезна процена утицаја и листе пројеката за које се може захтевати процена утицаја на животну средину; 5) стадиона за 10.000 и више гледалаца, објеката конструктивног распона 50 и више метара, објеката висине 50 и више метара, силоса капацитета преко 10.000 м3, објеката казнено-поправних установа, објеката за службене потребе дипломатско-конзуларних представништава страних држава, односно канцеларија међународних организација у Републици Србији, уколико је то прописано билатералним споразумом, као и стамбених комплекса вишепородичног становања када је инвеститор Република Србија; 6) хидроелектране и хидроелектране са припадајућом браном снаге 10 и више МW, термоелектране снаге 10 и више МW и термоелектране-топлане електричне снаге 10 и више МW и далековода и трафостаница напона 110 и више кВ; 7) међурегионалних и регионалних објеката водоснабдевања и канализације, постројења за припрему воде за пиће капацитета преко 40 л/с и постројења за пречишћавање отпадних вода у насељима преко 15.000 становника или капацитета 40 л/с; 8) регулационих радова за заштиту од великих вода градских подручја и руралних површина већих од 300 ха; 9) објеката у границама непокретних културних добара од изузетног значаја и културних добара уписаних у Листу светске културне и природне баштине, објеката у заштићеној околини културних добара од изузетног значаја са одређеним границама катастарских парцела и објеката у заштићеној околини културних добара уписаних у Листу светске културне и природне баштине, објеката у заштићеним подручјима у складу са актом о заштити културних добара (осим претварања заједничких просторија у стан, односно пословни простор у заштићеној околини културних добара од изузетног значаја и културних добара уписаних у Листу светске културне баштине), као и објеката у границама националног парка и објеката у границама заштите заштићеног природног добра од изузетног значаја (осим породичних стамбених објеката, пољопривредних и економских објеката и њима потребних објеката инфраструктуре, који се граде у селима), у складу са законом; 10) постројења за третман неопасног отпада, спаљивањем или хемијским поступцима, капацитета више од 70 т дневно; 11) постројења за третман опасног отпада спаљивањем, термичким и/или физичким, физичко-хемијским, хемијским поступцима, као и централна складишта и/или депоније за одлагање опасног отпада; 12) аеродрома; 13) путничких пристаништа, лука, пристана и марина; 14) државних путева првог и другог реда, путних објеката и саобраћајних прикључака на ове путеве и граничних прелаза; 15) јавне железничке инфраструктуре са прикључцима и метроа; 16) телекомуникационих објеката, односно мрежа, система или средстава који су међународног и магистралног значаја и они који се граде на територији две или више општина; 17) хидрограђевинских објеката на пловним путевима; 18) пловних канала и бродских преводница који нису у саставу хидроенергетског система; 19) регионалних депонија, односно депонија за одлагање неопасног отпада за подручје настањено са преко 200.000 становника; 20) објеката за производњу енергије из обновљивих извора енергије, као и електрана са комбинованом производњом снаге 10 и више МW.
Одредбом члана 134. став 2. Закона је прописано да се поверава јединицама локалне самоуправе издавање грађевинских дозвола за изградњу објеката који нису одређени у члану 133. овог закона.
Члан 135. став 1. Закона прописује да се грађевинска дозвола издаје инвеститору који уз захтев за издавање грађевинске дозволе достави пројекат за грађевинску дозволу, има одговарајуће право на земљишту или објекту и који је доставио доказе прописане подзаконским актом којим се ближе уређује садржина и начин издавања грађевинске дозволе и платио одговарајуће административне таксе, а саставни део захтева је и извод из пројекта за издавање грађевинске дозволе потписан и оверен печатом личне лиценце од стране главног пројектанта.
Одредбама члана 137. овог закона је предвиђено да се грађевинска дозвола издаје за цео објекат, односно за део објекта, ако тај део представља техничку и функционалну целину (став 1.); да се п рипремни радови изводе на основу грађевинске дозволе из става 1. овог члана (став 2.).
Одредбама члана 144. Закона о планирању и изградњи , који је био на снази у време предузимања радњи које су подносиоцу уставне жалбе стављене на терет , као и у време доношења оспорени х пресуда, било је прописано да посебна врста објеката, односно радова за које није потребно прибављати акт надлежног органа за градњу, односно акт за извођење радова јесу: радови на текућем одржавању објекта или стана; постављање жичане или дрвене ограде; грађење објеката противградне одбране; грађење једноставних објеката који се граде на истој катастарској парцели на којој је саграђен главни објекат, а који се изводе на начин да не ометају редовно коришћење суседних објеката (вртна сенила до 15м2 основе, стазе, платои, вртни базени и рибњаци површине до 12м2 и дубине до 1м, надстрешнице основе до 10м2, дечја игралишта, дворишни камини површине до 2м и висине до 3м, колски прилази објектима ширине 2,5-3м, соларни колектори који се не прикључују на електродистрибутивну мрежу); сточне јаме до 20м2 у основи; гробнице и споменици на гробљу; пешачке стазе, плоче за обавештавање површине до 6м2 и друга опрема у заштићеним природним добрима (према одлуци привредног друштва, јавног предузећа, односно другог правног лица који управља тим природним добром); носачи антена са антенама на постојећим зградама, путевима, инфраструктури и контејнерима електронских комуникација, као и типски кабинети базних станица на одговарајућим носачима, средства електронских комуникација која се постављају или инсталирају на кабловима и мрежама електронских комуникација и каблови електронских комуникација који се постављају или инсталирају у постојећу линијску инфраструктуру електронских комуникација - кабловску канализацију; контејнери за смештај електронско комуникационе и електроенергетске опреме и уређаја, микроровови за оптичке и друге каблове, типски ормани за унутрашњу и спољашњу монтажу за смештај опреме електронске комуникације и сл.; радови на одржавању, поправке и замена опреме на објектима ветроелектрана који се изводе без грађевинских радова (замена елиса, замена гондола, замена одређених уређаја и њихових делова); стубићи катодне заштите за челичне цевоводе и станице катодне заштите, ознаке километраже, ознаке скретања и заштитне луле на укрштањима са путевима и пругама на линијским инфраструктурним објектима типа гасовода, нафтовода и продуктовода.
Чланом 145. став 1. Закона о планирању и изградњи, који је на санзи у време доношења оспорених пресуда , прописано је да се г рађење објеката из члана 2. тач. 24) и 24а) овог закона, извођење радова на инвестиционом одржавању објекта и уклањању препрека за особе са инвалидитетом, изградња секундарних, односно дистрибутивних мрежа комуналне инфраструктуре у оквиру постојеће регулације улица, као и уређење саобраћајница у оквиру постојеће регулације улица, реконструкција, адаптација, санација, промена намене објекта без извођења грађевинских радова, промена намене уз извођење грађевинских радова, извођење радова на раздвајању или спајању пословног или стамбеног простора, уградња унутрашњих инсталација (гас, струја, вода, топлотна енергија и сл.) у постојећи објекат, постављање антенских стубова и секундарних, односно дистрибутивних делова електронске комуникационе мреже, појединачни електродистрибутивни и електропреносни стубови, део средњенапонске електродистрибутивне мреже који обухвата 10 кв, 20 кв и кв вод, типске трансформаторске станице 10/04 кв, 20/04 кв и 35 кв напонски ниво и део електродистрибутивне мреже од трансформаторске станице 10/04 кв, 20/04 кв, 35/10 (20) кв и 35/04 кв до места прикључка на објекту купца (1 кв), 10 кв и 20 кв разводна постројења, мање црпне станице и мањи ски лифтови, прикључци на изграђену водоводну, канализациону, гасну и сл. Мрежу, компресорске јединице за гас, уређаји за испоруку гаса, електране које користе обновљиве изворе енергије инсталиране снаге 50 kw, типски топловодни прикључци, грађење зиданих ограда, врше на основу решења којим се одобрава извођење тих радова, односно промена намене објекта, које издаје орган надлежан за издавање грађевинске дозволе, а ставом 4. овог члана – да ће надлежни орган одбити решењем захтев ако је за радове наведене у захтеву потребно издавање грађевинске дозволе, у року од осам дана од дана подношења захтева.
Одредбом члана 148. став 1. овог закона је предвиђено да инвеститор подноси пријаву радова органу који је издао грађевинску дозволу најкасније осам дана пре почетка извођења радова.
Чланом 7. став 1. Правилника о начину издавања грађевинске дозволе („Службени г ласник РС“, бр. 93/11 и 103/13) прописано је да се у з захтев за издавање грађевинске дозволе подноси идејни или главни пројекат у три примерка, док је ставом 2. истог члана прописано да се, поред техничке документације из става 1. овог члана, уз захтев за издавање грађевинске дозволе прилаже и: 1) правноснажно решење о локацијској дозволи; 2) доказ о праву својине, односно праву закупа на грађевинском земљишту, односно праву својине на објекту, односно други доказ о решеним имовинско-правним односима предвиђен Законом; 3) доказ о уређивању односа у погледу плаћања накнаде за уређивање грађевинског земљишта; 4) доказ о уплати административне таксе, док је ставом 3. овог члана прописано да се у з захтев за издавање грађевинске дозволе за изградњу објеката за које грађевинску дозволу издаје министарство надлежно за послове грађевинарства, односно аутономна покрајина подноси, поред документације из ст. 1. и 2. овог члана и извештај ревизионе комисије у складу са чланом 135. став 13. Закона.
Члан 8. овог правилника прописује да, пре издавања решења о грађевинској дозволи, надлежни орган спроводи поступак у складу са законом, а чланом 9. став 1. да се грађевинска дозвола издаје решењем, у року од осам дана од дана подношења уредног захтева за издавање грађевинске дозволе, у складу са Законом.
5. Уставни суд, пре свега, констатује да се уставна жалба не може сматрати правним средством којим се испитује законитост одлука редовних судова. Уставни суд, одлучујући о уставној жалби, не може оцењивати правилност закључака редовних судова у погледу утврђеног чињеничног стања и начина на који су судови применили материјално право, уколико из разлога наведених у уставној жалби не произлази да је закључивање суда у оспореној судској одлуци било очигледно произвољно. У поступку по уставној жалби не врши се контрола оцене доказа или примене закона од стране редовних судова, осим ако докази нису цењени очигледно на штету странке која је поднела уставну жалбу, односно ако није уочљива грешка у тумачењу права заснована на начелно нетачном гледишту које је од значаја за остваривање и заштиту неког људског права и има посебну тежину у свом материјалном значењу за конкретан правни случај. У вези са тим, Уставни суд констатује да се суштина навода подносиоца уставне жалбе о повреди права из члана 32. став 1. и члана 34. став 1. Устава заснива на тврдњи да радња за коју је осуђен не представља кривично дело, па би, уколико је ова тврдња тачна, закључивање суда о кривици подносиоца било очигледно произвољн о.
Оцењујући основаност навода уставне жалбе, Уставни суд је пошао од садржине одредбе члана 219а став 1. Кривичног законика, према којој ово кривично дело (грађење без грађевинске дозволе) чини лице које је извођач радова или одговорно лице у правном лицу које је извођач радова на објекту који се гради, односно које изводи радове на реконструкцији постојећег објекта, без грађевинске дозволе. Дакле, биће овог кривичног дела чине елементи који представљају његова битна законска обележја, карактеришу само ово посебно кривично дело и одвајају га од сваког другог кривичног дела . Уколико недостаје било који од ових елемената није остварено његово законско биће и зато кривично дело не постоји. С обзиром на то да подносилац уставне жалбе истакнуте повреде права заснива на тврдњи да непостојање грађевинске дозволе, како је тај појам одређен у Закону о планирању и изградњи, представља конститутивни елеменат кривичног дела грађење без грађевинске дозволе из члана 219а Кривичног законика, Уставн и суд констатује да битна обележја овог кривичног дела, која произлазе из његовог законског описа, јесу: 1) извођење радова на објекту који се гради, односно извођење радова на реконструкцији постојећег објекта, и 2) извођење наведених радова без дозволе надлежног органа за извођење тих радова. Дакле, иако је законодавац у тексту одредбе члана 219а Кривичног законика користио искључиво само термин „грађевинска“ дозвола, Уставни суд сматра да је Кривичним закоником санкционисано свако оно извођење грађевинских радова без одгововарајуће дозволе, када је посебним законом прописано обавезно поседовање дозволе надлежног органа за извођење тих радова , како на објекту који се гради, тако и за предузимање грађевинских реконструктивних радова на постојећем објетку.
Појам грађевинске дозволе, грађења и реконструкције, као и услови под којима није потребна дозвола надлежног органа за извођење грађевинских радова, прописани су Законом о планирању и изградњи.
Из оспорених пресуда произлази да су редовни судови, полазећи од садржине одредаба чл. 1. и 110, члана 133. став 1, члана 134. став 2, члана 135. став 1. и члана 137. Закона о планирању и изградњи, утврдили да затварање лође подносиочевог стана представља реконструкцију, односно извођење грађевинских радова на постојећем објекту у габариту и волумену објекта, за шта је, сагласно одредби члана 145. став 1. наведеног закона потребно претходно прибавити решење о одобрењу извођења радова, које издаје орган који је надлежан и за издавање грађевинске дозволе, односно у конкретном случају, сагласно одредби члана 134. став 2. Закона, јединица локалне самоуправе.
Према наведеним одредбама Закона о планирању и изградњи, као и одредбама члана 144, члана 148. став 1. овог закона, те одредбама члана 7. став 1. и члана 8. Правилника о начину издавања грађевинске дозволе, може се закључити да је законодавац циљано направио разлику између ситуације у којој се, са једне стране одређени грађевин ски радови не могу изводити без одобрења надлежног органа – грађевинске дозволе и решења о одобрењу за извођење радова, с тим да је грађевинска дозвола неопходна за зидање објеката и извођење сложенијих и обимнијих грађевинских радова, док је решење о одобрењу извођења радова потребно за једноставније грађевинске радове, мањег обима, и са друге стране оних грађевинских радова за које није потребно прибављати било какву дозволу надлежног органа, јер се тим радовима не може утицати на стабилност и сигурност објекта, нити се мења структура постојећег објекта.
Стога, иако је процедура за добијање грађевинске дозволе неупоредиво сложенија и потребно је уз захтев за издавање приложити обимну пројектну у техничку документацију, сагласности и друго, законодавац је предвидео и да је за поједине грађевинске радове неопходно добити одобрење за извођење радова , као што је реконструкција објекта, јер се таквим радовима може утицати на стабилност и сигурност објекта и заштиту од пожара или се мењају конструктивни елементи или технолошки процес, односно ако се мења спољни изглед објекта или повећава број функционалних јединица, врши замена уређаја, постројења, опреме и инсталација са повећањем капацитета (члан 2. став 1. тачка 32 ) Закона о планирању и изградњи) .
Из свега наведеног Уставни суд закључује да акт надлежног органа за градњу (решење о грађевинској дозволи) и акт надлежног органа за извођење радова (решење о одобрењу извођења радова) нису исти акти, без обзира што их издаје исти орган (јединица локалне самоуправе), не односе се на исту врсту грађевинских радова, те се стога термин „грађевинска дозвола“ употребљен у смислу Заскона о планирању и изградњи није универзални појам и не односи се и на грађевинске радове зе које није потребна грађевинска дозвола, већ је довољно решење о одобрењу извођења радова.
Међутим, ratio legis одредбе члана 219а став 1. Кривичног законика је у томе да инкриминише оно понашање у области грађевинарства које може проузроковати такав степен друштвене опасности којим се угрожава човек , његова имовина и друге основне друштвене вредности, а који оправдава примену кривичноправне принуде.
Стога Уставни суд констатује да су одредбом члана 219а Кривичног законика прописана два основна облика која се разликују по извршиоцу , те да ово кривично дело може починити лице које је извођач радова (став 1.) и инвеститор (став 2.). У оба облика извршилац је физичко лице, односно одговорно лице у правном лицу када је извођач, односно инвеститор радова правно лице. Што се тиче радње извршења, она је је у оба облика овог кривичног дела одређена као градња објекта без грађевинске дозволе, док законодавац код облика кривичног дела из става 1. (када је учинилац извођач радова), као радњу извршења предвиђа и извођење радова на реконструкцији постојећег објекта без „грађевинске дозволе“. С обзиром на то да је одредбом члана 145. Закон а о планирању и изградњи прописано да се реконструкција постојећег објекта врши на основу обавезног решења надлежног органа управе којим се одобрава извођење тих радова, Уставни суд сматра да се циљним тумачењем одредбе члана 219а Кривичног законика и одредаба чл. 2. и 145. Закона о планирању и изградњи долази до закључка да се термин „грађевинске дозволе“ у смислу другог дела става 1. члана 219а Кривичног законика , када се говори о реконструкцији објекта, има схватити у духу Закона о планирању и изградњи, као „решење о одобрењу за извођење радова“.
Следствено томе, по оцени Уставног суда, лице које изводи радове на реконструкцији постојећег објекта, а не поседује решење о одобрењу надлежног органа јединице локалне самоуправе, када је то посебним законом прописано као обавезно, јесте учинилац кривичног дела грађење без грађевинске дозволе из члана 219а став 1. Кривичног законика.
По мишљењу Уставног суда, разлика између грађевинских радова за које је неопходна грађевинска дозвола и радова за које је потребно решење о одобрењу извођења радова, прописана Законом о планирању и изградњи, јесте условљена разликама у величини, сложености, обиму и значају једних и других радова. Стога је законодавац, имајући у виду значај, последице и друштвену опасност извођења грађевинских радова без грађевинске дозволе, као и реконструкције без решења о одобрењу којом се утиче на стабилност и сигурност објекта, односно мењају конструктивни елементи или технолошки процес, мења спољни изглед објекта или повећава број функционалних јединица, тамо где је прописано њихово издавање, такву врсту забрањеног понашања прописао као кривично дело и санкционисао Кривичним закоником.
С обзиром на наведено, Уставни суд је утврдио да је оцена Вишег суда у Лесковцу из образложења другостепене пресуде да „р адња извршења кривичног дела из члана 219а став 1. КЗ, која представља елеменат бића кривичног дела, како грађење објекта без грађевинске дозволе, тако и извођење радова на реконструкцији постојећег објекта без грађевинске дозволе, при чему је појам грађевинске дозволе очигледно универзални појам који инкриминише радње предузете како на изградњи, тако и на реконструкцији објеката без 'дозволе', а коју у формалном смислу прецизира Закон о планирању и изградњи, тако што за радове на реконструкцији, као услова радова, није неопходна грађевинска дозвола, али је неопходно одобрење које управо издаје исти орган који је надлежан и за издавање грађевинске дозволе, али у форми решења којим се одобрава извођење радова – реконструкција“, односно да „...очигледна непрецизност у диспозитиву оптужења и првостепене пресуде, где се радња извршења кривичног дела на реконструкцији, која се ставља на терет окривљеном, формулише 'без грађевинске дозволе, односно решења којим се одобрава извођење радова на реконструкцији...' не утиче на постојање битних елемената кривичног дела из члана 219а став 1. КЗ, управо имајући у виду радњу извршења овог кривичног д ела како је то напред наведено“, није заснована на произвољном тумачењу одредбе члана 219а став 1. Кривичног законика.
Како је Врховни касациони суд оспореном пресудом одбио као неоснован захтев за заштиту законитости браниоца окривљеног, овде подносиоца уставне жалбе, налазећи да се у радњама окривљеног стичу сви субјективни и објективни елементи кривичног дела за које је првостепеном пресудом оглашен кривим, коју је Врховни касациони суд у свему прихват ио и у смислу члана 491. став 2. ЗКП се на оспорене пресуде позвао и на њих упутио, Уставни суд је оценио да закључивање Врховног касационог суда у оспореној пресуди Кзз. 595/15 од 14. јула 2015. године, такође, није очигледно произвољно и није засновано на нетачном гледишту које је од значаја за остваривање и заштиту означених људских права и има посебну тежину у свом материјалном значењу за конкретан правни случај.
На основу свега изложеног и одредаба члана 89. став 1. Закона о Уставном суду , Уставни суд је уставну жалбу одбио као неосновану, јер је утврдио да оспореном пресудом Врховног касационог суда Кзз. 595/15 од 14. јула 2015. године није повређено право подносиоца уставне жалбе зајемчено одредбама члана 32. став 1. и члана 34. став 1. Устава, па је одлучио као у првом делу изреке.
6. Уставни суд је, у спроведеном претходном поступку , утврдио да је оспорена другостепена пресуда Вишег суда у Лесковцу Кж. 90/15 од 23. априла 2015. године, којом је правноснажно окончан кривични поступак против подносиоца уставне жалбе, подносиоцу и његовом браниоцу достављена пре 14. јула 2015. године, када је оспореном пресудом Врховног касационог суда Кзз. 595/15 одбијен као неоснован њихов захтев за заштиту законитости, изјављен против правоснажних, овде оспорених, пресуда.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду правни став Уставног суда да ће се у кривичном поступку доношењем одлуке по жалби против првостепене, односно другостепене пресуде, или по жалби против решења, сматрати да је исцрпљено последње правно средство пре изјављивања уставне жалбе, Уставни суд је, у односу на оспорене пресуду Вишег суда у Лесковцу Кж. 90/15 од 23. априла 2015. године и Основног суда у Лесковцу К. 317/14 од 24. фебруара 2015. године, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу као неблаговремену, јер је изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона, па је одлучио као у другом делу изреке.
7. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС “, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.