Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Владан Петров, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 26. децембра 2019. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 77а став 4. Закона о јавном тужилаштву („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11, 101/11, 38/12 - Одлука УС, 121/12, 101/13, 111/14 - Одлука УС, 117/14, 106/15, 63/16 - Одлука УС).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката или радњи предузетих на основу оспорене одредбе Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду је поднета иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 77а став 4. Закона наведеног у изреци. По мишљењу иницијатора оспорена одредба није у сагласности са одредбама чл. 21. и 53, члана 164. став 1, члана 165. и члана 194. ст. 3. и 5. Устава. У иницијативи се наводи да се оспореном одредбом повређује начело једнакости грађана који се налазе у истој правној ситуацији, односно који испуњавају Законом о јавном тужилаштву прописане услове за избор, будући да се уводи категорија кандидата чију стручност и оспособљеност проверава Државно веће тужилаца и друга категорија чија се стручност и оспособљеност не проверава од стране тог већа, већ се као мерило њихове стручности и оспособљености узима завршна оцена на почетној обуци на Правосудној академији. Иницијатор сматра да примена оспорене одредбе Државно веће тужилаца ставља у позицију да приликом предлагања кандидата за први избор дискриминише одређене групе кандидата. Даље се наводи да се оспореном одредбом повређује право на ступање на јавне функције под једнаким условима, зајемчено чланом 53. Устава, јер оспорена одредба по логици ствара неједнаке услове, будући да прописује различите начине утврђивања стручности и оспособљености кандидата, од стране различитих органа, у засебним поступцима и уз примену различитих мерила. Позивајући се на Одлуку Уставног суда у предмету IУз-428/2013 од 12. јуна 2014. године, иницијатор сматра да је законодавац оспореном одредбом поново нарушио остваривање уставних функција Државног већа тужилаца из члана 164. став 1. и члана 165. Устава, да као самосталан орган самостално утврђује предлог кандидата за први избор заменика јавних тужилаца, и то тако што је Већу онемогућено да провери стручност и оспособљеност кандидата који имају завршну оцену са почетне обуке на Правосудној академији и што се обавезује да наведену оцену узме као мерило њихове стручности и оспособљености, због чега нема ни говора о самосталности Већа у погледу утврђивања предлога кандидата. По мишљењу иницијатора уставни оквир не оставља могућност да било који орган или институција упоредо или уместо Државног већа тужилаца учествује у провери стручности и оспособљености кандидата у поступку предлагања за први избор на функцију заменика јавног тужиоца. Даље се истиче да наведено ограничење Државног већа тужилаца да самостално предлаже кандидате за први избор заменика јавних тужилаца ограничава и функцију тог већа да обезбеди и гарантује самосталност јавних тужилаца и њихових заменика и да се поставља питање на који начин Веће може да гарантује самосталност јавних тужилаца и њихових заменика ако није у могућности да самостално провери стручност и оспособљеност кандидата које предлаже за избор на јавнотужилачку функцију. Уз констатацију да почетна обука на Правосудној академији више не носи извесност избора на судијску функцију, у иницијативи се наводи да се поставља питање дозвољености утицаја завршне оцене почетне обуке на поступање Државног већа тужилаца у поступку предлагања за први избор заменика јавних тужилаца, односно „поставља се питање да ли Правосудна академија, која кроз почетну обуку организује стицање практичних и теоријских знања и вештина својих полазника, истовремено може и да цени резултат свог рада односно да кроз завршну оцену уместо Државног већа тужилаца проверава у којој мери су њени полазници стручни и оспособљени за обављање јавнотужилачке функције.“ Обавезивање Државног већа тужилаца да прихвати као унапред утврђену стручност и оспособљеност кандидата на основу завршне оцене којом је кандидате оценила иста институција која их је и обучавала, по мишљењу иницијатора, може се третирати искључиво као ограничавање и суспендовање уставних надлежности Државног већа тужилаца. Указује се и да је иницијатор имао у виду да се у образложењу Одлуке Уставног суда IУз-497/2011 наводи да за Уставни суд није спорно да стручна обука правосудних кадрова доприноси подизању квалитета у обављању ових функција и да стога треба да буде адекватно вреднована у оквиру законом прописаних критеријума како за први избор на судијску односно јавнотужилачку функцију тако и приликом избора у виши суд односно јавно тужилаштво. Истиче се и да је оспорена одредба у колизији са Мишљењем број 4 (2009) Консултативног савета европских тужилаца и супротна Препоруци Рец (2000) 19 Савета Министара, у којој се наводи да државе треба да предузму мере којима се обезбеђује да се запошљавање, унапређивање и премештај јавних тужилаца врши у складу са поштеним и непристрасним поступком који садржи мере обезбеђења против било каквог приступа који фаворизује интерес одређених група и којим се искључује дискриминација по било ком основу. На крају је предложено и да Уставни суд до доношења одлуке о уставности оспорене одредбе обустави извршење појединачних аката и радњи предузетих на основу члана 77а став 4. Закона о јавном тужилаштву.
II
У спроведеном претходном поступку Уставни суд је констатовао да је Закон о јавном тужилаштву донела Народна скупштина на седници одржаној 22. децембра 2008. године. Закон је ступио на снагу даном конституисања Државног већа тужилаца, а почео је да се примењује 1. јануара 2010. године, изузев одредаба чл. 74-84, које се примењују од дана конституисања Државног већа тужилаца. Основни текст Закона је мењан и допуњаван у више наврата. Последње допуне су извршене Законом о допунама Закона о јавном тужилаштву („Службени гласник РС“, број 106/15), који је ступио на снагу 29. децембра 2015. године и којим су, између осталог, у основни текст интегрисане одредбе члана 77а, чији је став 4. оспорен.
Чланом 77а Закона уређује се утврђивање стручности и оспособљености кандидата за заменика јавног тужиоца који се први пут бира, након што је Одлуком Уставног суда IУз-428/2013 од 12. јуна 2014. године утврђено да није у сагласности са Уставом друга реченица члана 75. став 2. Закона о јавном тужилаштву („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-други закон, 101/11, 38/12-Одлука УС, 121/12 и 101/13), која је гласила: „Државно веће тужилаца дужно је да приликом предлагања кандидата за избор заменика основног јавног тужиоца, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Правосудној академији, у складу са посебним законом.“ Наведеним чланом 77а Закона, чији је став 4. оспорен, прописано је: да се у поступку избора заменика јавног тужиоца који се први пут бира на функцију у јавном тужилаштву проверава стручност и оспособљеност кандидата (став 1.); да се стручност и оспособљеност кандидата проверава на испиту који организује Државно веће тужилаца (став 2.); да се успех на испиту изражава оценама од 1 до 5 (став 3.); да кандидат за заменика јавног тужиоца који се први пут бира на функцију у основном јавном тужилаштву и који је завршио почетну обуку на Правосудној академији није дужан да полаже испит који организује Државно веће тужилаца, већ се њему као мерило стручности и оспособљености узима завршна оцена на почетној обуци на Правосудној академији (став 4.) и да Државно веће тужилаца прописује програм и начин полагања испита на коме се проверава стручност и оспособљеност кандидата (став 5.).
III
Уставом Републике Србије је утврђено да је Државно веће тужилаца самосталан орган који обезбеђује и гарантује самосталност јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца у складу са Уставом (члан 164. став 1.) и да Државно веће тужилаца предлаже Народној скупштини кандидате за први избор за заменика јавног тужиоца, бира заменике јавних тужилаца за трајно обављање функције заменика јавног тужиоца, бира заменике јавних тужилаца који су на сталној функцији за заменике јавног тужиоца у другом јавном тужилаштву, одлучује у поступку за престанак функције заменика јавних тужилаца, на начин предвиђен Уставом и законом, врши и друге послове одређене законом (члан 165.), као и да Народна скупштина, на предлог Државног већа тужилаца, бира за заменика јавног тужиоца лице које се први пут бира на ову функцију (члан 159. став 5.). Уставом је такође утврђено да су пред Уставом и законом сви једнаки, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. и 3.), да грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким условима ступају у јавне службе и на јавне функције (члан 53.).
Уставни суд налази да је, ради целовитијег сагледавања спорних уставноправних питања, потребно имати у виду и одредбе Закона о јавном тужилаштву којима је прописано: да за јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца може бити изабран држављанин Републике Србије који испуњава опште услове за рад у државним органима, који је завршио правни факултет, положио правосудни испит и достојан је функције јавног тужиоца (члан 76.); да за јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца може бити изабрано лице које, поред општих услова, има радно искуство у правној струци након положеног правосудног испита, и то – четири године за основног јавног тужиоца и три године за заменика основног јавног тужиоца, седам година за вишег јавног тужиоца и шест година за заменика вишег јавног тужиоца, десет година за апелационог јавног тужиоца и јавног тужиоца посебне надлежности и осам година за заменике апелационог јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца посебне надлежности, дванаест година за Републичког јавног тужиоца и једанаест година за заменика Републичког јавног тужиоца (члан 77.); да Државно веће тужилаца прибавља податке и мишљења о стручности, оспособљености у раду и достојности кандидата и да се подаци и мишљења прибављају од органа и организација у којима је кандидат радио у правној струци (члан 80.); да пре доношења одлуке о избору, Државно веће тужилаца обавља разговор са пријављеним кандидатом (члан 81.); да при предлагању и избору кандидата за јавнотужилачку функцију Државно веће тужилаца саставља ранг листу кандидата на основу стручности, оспособљености и достојности кандидата, а према критеријумима и мерилима за оцену стручности, оспособљености и достојности које прописује Државно веће тужилаца, у складу са законом, те да, између осталог, стручност подразумева поседовање теоријског и практичког знања потребног за обављање јавнотужилачке функције, а оспособљеност вештине које омогућавају ефикасну примену специфичних правничких знања у решавању јавнотужилачких предмета, да се при избору и предлагању за избор јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца води рачуна о националном саставу становништва, одговарајућој заступљености припадника националних мањина и познавању стручне правне терминологије на језику националне мањине која је у службеној употреби у суду, као и да је приликом избора и предлагања кандидата за јавнотужилачку функцију забрањена дискриминација по било ком основу (члан 82. ст. 1. до 6.).
Законом о Правосудној академији („Службени гласник РС“, бр. 104/09, 32/14- Одлука УС и 106/15) прописано је: да циљ оснивања Академије јесте да допринесе професионалном, независном, непристрасном и ефикасном обављању судијске и тужилачке функције и стручном и ефикасном обављању послова судског и тужилачког особља (члан 2.); да Академија, између осталог, организује и спроводи почетну обуку (члан 5. став 1. алинеја друга); да је почетна обука организовано стицање практичних и теоријских знања и вештина, разумевање улоге и основних принципа поступања судије и заменика јавног тужиоца у циљу самосталног, стручног и ефикасног вршења функције судије у прекршајном и основном суду и заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву (члан 25.); да програм почетне обуке обухвата примену материјалних и процесних закона, судску и тужилачку праксу, стандарде судијске и тужилачке етике, међународне правне стандарде, унутрашњу организацију рада судова и тужилаштва, научне и стручне радове у области домаћег и међународног права, као и вештине судског и тужилачког посла, да програм почетне обуке утврђују Високи савет судства и Државно веће тужилаца, на основу предлога који је утврдио Програмски савет, а усвојио Управни одбор Академије, да почетна обука траје две године, почиње 1. октобра и састоји се од теоријског и практичног дела у области уставног, грађанског, кривичног и прекршајног права, као и опште и професионалне културе, да се практични део почетне обуке обавља у суду, јавном тужилаштву, као и у другим државним органима, адвокатским канцеларијама и другим организацијама, да се време трајања обуке за сваку област утврђује програмом почетне обуке, да се теоријски део обуке одвија кроз обраду одређених тематских целина у организацији Академије, а практични део кроз рад у правосудним органима под надзором ментора и кроз рад у институцијама изван правосуђа (члан 35.); да по завршетку сваког дела почетне обуке ментор и предавач из тог дела обуке која се обавља у суду и тужилаштву дају оцену, да се рад у институцијама изван правосуђа не оцењује и да се оцењивање почетне обуке врши оценама од 1 до 5 (члан 36. ст. 1. и 2.); да по завршетку почетне обуке корисници почетне обуке полажу завршни испит на коме се проверавају искључиво практична знања и способности стечена на почетној обуци за обављање посла судије прекршајног суда, основног суда и заменика јавног тужиоца у основном тужилаштву, да се завршни испит полаже пред комисијом од пет чланова, од којих су три члана судије, а два тужиоци, да се оцењивање завршног испита изражава оценама од 1 до 5 (члан 37. ст. 1-3.); да Академија издаје кориснику уверење о завршеној почетној обуци које садржи оцену за сваки део обуке и завршну оцену (члан 39. став 1.).
IV
Испитујући испуњеност претпоставки за поступање по поднетој иницијативи, а крећући се у оквиру навода и разлога иницијативе, Уставни суд је, полазећи од чланом 165. Устава утврђене надлежности Државног већа тужилаца да предлаже Народној скупштини кандидате за први избор за заменика јавног тужиоца и бира заменике јавних тужилаца за трајно обављање функције заменика јавног тужиоца, констатовао да су сагласно наведеном, услови и поступак за избор заменика јавних тужилаца за трајно обављање јавнотужилачке функције, односно за предлагање кандидата за заменике јавних тужилаца који се по први пут бирају на ову функцију, прописани Законом о јавном тужилаштву. Да би једно лице могло бити изабрано за јавног тужиоца, односно заменика јавног тужиоца, оно мора бити држављанин Републике Србије, који испуњава опште услове за рад у државним органима, мора имати завршен правни факултет, положен правосудни испит и мора бити достојно јавнотужилачке функције. Посебни услови за избор јавног тужиоца, односно заменика јавног тужиоца односе се на потребно радно искуство које ова лица морају да имају у правној струци након положеног правосудног испита, а у зависности од функције на коју се бирају и врсте јавног тужилаштва у које се бирају.
У поступку за избор заменика јавних тужилаца (независно од тога да ли се бирају први пут или на сталну функцију), Државно веће тужилаца има обавезу да прибавља податке и мишљења о стручности, оспособљености у раду и достојности кандидата од органа и организација у којима је кандидат радио у правној струци, да обави разговор са пријављеним кандидатима и да састави ранг листу кандидата. Ранг листа кандидата сачињава се на основу њихове стручности, оспособљености и достојности, а Веће је овлашћено да пропише критеријуме и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата, у складу са законом. Законодавац је посебно прописао начин утврђивања стручности и оспособљености кандидата за заменика јавног тужиоца који се први пут бира, и то путем испита који организује Државно веће тужилаца. Успех на испиту вреднује се оценама од 1 до 5, а програм и начин полагања испита прописује Државно веће тужилаца. Од таквог начина провере стручности и оспособљености, према оспореној одредби, ослобођени су кандидати који су завршили почетну обуку на Правосудној академији када конкуришу за заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву, а као мерило стручности и оспособљености њима се у том случају узима завршна оцена са почетне обуке. Из наведеног следи да је успешно завршена почетна обука на Правосудној академији у суштини доказ о стручности и оспособљености полазника те обуке за обављање функције заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву.
Имајући у виду да циљ оснивања Академије јесте да допринесе професионалном, независном, непристрасном и ефикасном обављању судијске и тужилачке функције, да је почетна обука организовано стицање практичних и теоријских знања и вештина, разумевање улоге и основних принципа поступања судије и заменика јавног тужиоца у циљу самосталног, стручног и ефикасног вршења функције судије у прекршајном и основном суду и заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву, да се оценом од 1 до 5 вреднује успех кандидата и на испиту у поступку избора и на почетној обуци, као и да Државно веће тужилаца утврђује и програм почетне обуке на Правосудној академији и програм испита за проверу стручности и оспособљености кандидата у поступку првог избора заменика јавног тужиоца, Уставни суд налази да је законодавац, сагласно свом уставном овлашћењу да пропише услове и поступак за избор заменика јавног тужиоца, прописао и да кандидати са завршеном почетном обуком нису дужни да полажу наведени испит, већ да се као мерило њихове стручности и оспособљености узима завршна оцена са почетне обуке. Поводом навода иницијативе да су на тај начин ограничене уставне надлежности Државног већа тужилаца да предлаже кандидате за први избор заменика јавних тужилаца јер му је онемогућено да провери стручност и оспособљеност кандидата са завршеном почетном обуком, Уставни суд налази да уставне одредбе о Државном већу тужилаца и његовим надлежностима не дају основа за тврдњу да је то веће дужно да непосредно врши проверу стручности и оспособљености кандидата за заменике јавних тужилаца. Уставом утврђена надлежност Државног већа тужилаца јесте да предлаже кандидате који се први пут бирају на функцију заменика јавног тужиоца, а у складу са положајем који то веће има као самосталан орган који обезбеђује и гарантује самосталност јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца. Одлуку о томе кога ће од кандидата са утврђене ранг листе предложити за избор Веће доноси самостално, будући да Законом у том смислу ни на који начин није обавезано, па чак ни тиме да мора да предложи првог кандидата са листе. С тим у вези, Уставни суд примећује и да, према Правилнику о програму и начину полагања испита на коме се проверава стручност и оспособљеност кандидата који се први пут бира на функцију заменика јавног тужиоца („Службени гласник РС“, бр. 82/17 и 91/18), који је донело Државно веће тужилаца, испит не спроводи Веће, већ посебне комисије које оно образује. Сагласно свему наведеном, Уставни суд сматра да се тиме што су кандидати са завршеном почетном обуком изузети од полагања испита за проверу стручности и оспособљености у поступку првог избора за заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву не доводи у питање Уставом утврђен положај Државног већа тужилаца и његова надлежност да предлаже кандидате за први избор заменика јавног тужиоца.
Што се тиче осталих навода иницијативе којима се одредба члана 77а став 4. Закона оспорава у односу на уставни положај и надлежности Државног већа тужилаца, Уставни суд је констатовао да они не представљају уставноправнe разлоге оспоравања, већ иницијатор поставља питања у вези уставног положаја Већа и могућности да Правосудна академија која организује стицање практичних и теоријских знања и вештина својих полазника цени резултат свог рада кроз завршну оцену полазника.
У односу на наводе иницијативе да се оспореном одредбом крши начело једнакости грађана који се налазе у истој правној ситуацији, односно који испуњавају Законом о јавном тужилаштву прописане услове за избор, Уставни суд најпре указује да Устав не познаје принцип једнакости као општи, апстрактни појам који се у свакој правној ситуацији подједнако односи и на различите правне субјекте, већ гарантује једнакост при истом чињеничном и правном стању, у оквиру исте категорије правних субјеката. Када су у питању кандидати за први избор за заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву Уставни суд налази да у погледу њих не постоји исто чињенично и правно стање, будући да су једни завршили законом установљену почетну обуку на Правосудној академији (која је организовано стицање практичних и теоријских знања и вештина, разумевање улоге и основних принципа поступања судије и заменика јавног тужиоца у циљу самосталног, стручног и ефикасног вршења функције судије у прекршајном и основном суду и заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву), док други нису. Уважавајући наведене разлике законодавац је прописао да испит за проверу стручности и оспособљености у поступку предлагања кандидата за први избор за заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву нису дужни да полажу кандидати са завршеном почетном обуком. С тим у вези Уставни суд указује да је и у Одлуци IУз-428/2013 од 12. јуна 2014. године изнео становиште да за овај суд није спорно да стручна обука правосудних кадрова, и то не само оних лица која се припремају за вршење јавнотужилачке функције, већ и изабраних јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца, доприноси подизању квалитета у обављању јавнотужилачке функције и да стога треба да буде адекватно вреднована у оквиру законом прописаних критеријума како за први избор заменика јавних тужилаца, тако и приликом избора носилаца јавнотужилачке функције за трајно обављање те функције. Уставни суд даље констатује да наводи иницијативе да „примена оспорене одредбе Државно веће тужилаца ставља у позицију да приликом предлагања кандидата за први избор дискриминише одређене групе кандидата“ не представљају уставноправне разлоге оспоравања наведене законске одредбе, већ хипотетичке ситуације до којих евентуално може доћи у примени Закона, што Уставни суд, сагласно члану 167. став 1. Устава, није надлежан да цени у поступцима нормативне контроле општих аката.
Поводом оспоравања уставности члана 77а став 4. Закона у односу на члан 53. Устава, Уставни суд налази да садржина оспорене одредбе не може да се доведе у непосредну уставноправну везу са наведеном уставном одредбом којом је зајемчено право грађана да под једнаким условима ступају на јавне функције. Ово стога што се оспореном одредбом Закона ни непосредно ни посредно не уводе различити услови под којима поједине категорије грађана могу да ступе на функцију заменика јавног тужиоца, већ се уређује начин утврђивања стручности и оспособљености кандидата, а ради сачињавања ранг листе са које потом Државно веће тужилаца једног од кандидата предлаже Народној скупштини за избор.
Што се тиче навода иницијативе да је оспорена одредба у супротности са Мишљењем број 4 (2009) Консултативног савета европских тужилаца и Препоруком Рец 19 (2000) Савета министара, Уставни суд указује да сагласно члану 167. Устава овај суд одлучује о сагласности закона и других општих аката са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима, а да наведени акти не представљају ни потврђене међународне уговоре ни општеприхваћена правила међународног права.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима у иницијативи није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члана 77а став 4. Закона, па је, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), решио као у тачки 1. изреке.
Како је Суд на овај начин коначно одлучио о поднетој иницијативи, захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу оспорене одредбе Закона је одбацио, као у тачки 2. изреке, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду.
На основу изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић