Преглед документа Уж-10131/2016 Word документ

Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије Снежана Марковић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Наташа Плавшић, чланови В ећа, у поступку по уставној жалби привредног друштва „E.“ д.о.о. Младеновац и М . Ђ . из Пријепоља, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 26. децембра 2019. године, донео је 

1. Привредно друштво „E.“ д.о.о. Младеновац и М . Ђ . из Пријепоља, преко пуномоћника Д. С , адвоката из Младеновца, поднели су Уставном суду, 28. децембра 20 16. године, уставну жалбу против решења Врховног касационог суда Узп. 300/16 од 1. септембра 2016. године, због повреде начела из члана 20. Устава Републике Србије и права из члана 32. с тав 1. и члана 36. став 1. Устава. 

У устав ној жалби се , поред осталог, наводи да је Врховни касациони суд одбацио као недозвољен захтев подносилаца за преиспитивање пресуде Управног суда којом је правноснажно окончан поступак јавне набавке у коме је одбијен њихов захтев за заштиту права. Према наводима уставне жалбе, становиште Врховног касационог суда је погрешно, јер се против решења којим се одбија захтев за заштиту права не може изјавити жалба, већ се може покренути управни спор. Уставном жалбом се, између осталог, предлаже да Уставни суд поништи оспорени акт и објави одлуку. 

2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. 

У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода. 

3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и осталу достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари: 

Оспореним решењем Врховног касационог суда Узп. 300/16 од 1. септембра 2016. године одбачен је као недозвољен захтев подносилаца уставне жалбе за преиспитивање пресуде Управног суда У. 7496/14 од 24. марта 2016. године. Врховни касациони суд је у образложењу оспореног решења најпре констатовао да је побијаном пресудом Управног суда одбијена тужба подносилаца уставне жалбе поднета против решења Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки (даље у тексту: Републичк а комисија) број 4-00-541/14 од 4. априла 2014. године, којим је одбијен као неоснован њихов захтев за заштиту права. Врховни касациони суд је даље навео да из побијане пресуде, навода захтева и списа предмета Управног суда У. 7496/14 произилази: да је пре доношења предметног решења Републичке комисије вођен управни поступак у коме су понуђачи привредно друштво „E.“ д.о.о. Младеновац и М . Ђ . из Пријепоља поднели захтев за заштиту права; да је наведени захтев одбијен предметним решењем Републичке комисије; да је одлука наручиоца о избору најповољније понуде првостепена одлука, против које се наручиоцу може поднети захтев за заштиту права; да наручилац о том захтеву одлучује у својству првостепеног органа, и да се све активности наручиоца о поднетом захтеву могу подвести под рад првостепеног органа по жалби , сагласно одредбама чл. 224. до 229. Закона о општем управном поступку; да Републичка комисија о поднетом захтеву за заштиту права одлучује у својству другостепеног органа у смислу члана 139. Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, број 124/12) и може да усвоји захтев и у целини или делимично поништи поступак јав не набавке, с тим да има могућност да отклони пропу ст у раду првостепеног органа, што се може подвести под рад другостепеног органа по жалби, сагласно члану 229. Закона о општем управном поступку. Налазећи да је предметно решење Републичке комисије донето од стране другостепеног органа, Врховни касациони суд је оценио да нису испуњени услови прописани одредбом члана 49. став 2. Закона о управним споровима („Службени гласник Р С”, број 111/09) за подношење овог ванредног правног средства, јер захтев за преиспитивање није предвиђен законом у овој управној ствари, Управни суд није одлучивао у пуној јурисдикцији и у управном поступку није било искључен о двостепено одлучивање. Врховни касациони суд је, стога, применом одредбе члана 53. став 1. Закона о управним споровима, одлучио као у диспозитиву решења. 

4. Одредбама Устава, на чију повреду се подносиоци у уставној жалби позива ју, утврђено је: да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.); да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати (члан 20. став 2.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.). 

За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих закона и других прописа: 

Одредбама Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, број 124/12), у тексту који је важио на дан доношења решења о предметном захтеву за заштиту права, било је прописано: да након спроведене стручне оцене понуда, на основу извештаја комисије наручилац доноси одлуку о додели уговора, ако је прибавио најмање једну прихватљиву понуду (члан 107. став 3.); да Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки у оквиру својих надлежности одлучује о захтеву за заштиту права (члан 139. тачка 1)); да захтев за заштиту права може да поднесе понуђач, подносилац пријаве, кандидат, односно заинтересовано лице, као и Управа за јавне набавке, Државна ревизорска институција, јавни правобранилац и „грађански надзорник“ (члан 148. ст. 1. и 3.); да се на питања поступка заштите права која нису уређена овим законом сходно примењују одредбе закона којим се уређује управни поступак (члан 148. став 6.); да се захтев за заштиту права подноси Републичкој комисији, а предаје наручиоцу (члан 149. став 1.); да се захтев за заштиту права може поднети у току целог поступка јавне набавке, против сваке радње наручиоца, осим ако овим законом није другачије одређено (члан 149. став 2.); да по пријему захтева за заштиту права, наручилац проверава да ли је захтев поднет у року и да ли је изјављен од стране лица које има активну легитимацију (члан 152. став 1.); да а ко је захтев за заштиту права неблаговремен или га је поднело лице које нема активну легитимацију, наручилац ће такав захтев одбацити закључком (члан 152. став 2.); да п ротив закључка из става 2. овог члана подносилац захтева може, у року од три дана од дана пријема тог закључка, поднети жалбу Републичкој комисији , док копију жалбе истовремено доставља наручиоцу (члан 152. став 3.); да ће, после претходног испитивања, у року од пет дана од дана пријема уредног захтева за заштиту права, наручилац решењем усвојити захтев за заштиту права (члан 153. став 1. тачка 1)) или доставити одговор на захтев за заштиту права и комплетну документацију из поступка јавне набавке Републичкој комисији ради одлучивања о захтеву за заштиту права (члан 153. став 1. тачка 2)); да Републичка комисија решењем усваја захтев за заштиту права и, у целини или делимично, поништава поступак јавне набавке, уколико је захтев за заштиту права основан (члан 157. став 6. тачка 1)), односно одбија захтев за заштиту права као неоснован (члан 157. став 6. тачка 2 )); да се против одлуке Републичке комисије не може изјавити жалба, већ се може покренути управни спор у року од 30 дана од дана пријема одлуке (члан 159. ст. 1. и 2.). 

Одредбама члана 200. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01) било је прописано: да првостепени орган испитује да ли је жалба допуштена, благовремена и изјављена од овлашћеног лица (члан 224. став 1.); да ће недопуштену, неблаговремену или од неовлашћеног лица изјављену жалбу првостепени орган одбацити својим закључком (члан 224. став 2.); да против закључка којим је жалба одбачена на основу става 2. овог члана странка има право на посебну жалбу, а ако орган који одлучује по жалби нађе да је жалба оправдана, одлучиће уједно и по жалби која је била одбачена (члан 224. став 4.); да ако орган који је донео првостепено решење нађе да је жалба основана, а није потребно спроводити нов посебни испитни поступак, може ствар решити друкчије и новим решењем заменити решење које се жалбом побија (члан 225. став 1.); да против новог решења странка има право жалбе (члан 225. став 2.); да кад орган који је донео првостепено решење нађе да је поднета жалба допуштена, благовремена и изјављена од овлашћеног лица, а није новим решењем заменио решење које се жалбом побија, дужан је, без одлагања, а најкасније у року од 15 дана од дана пријема жалбе, доставити жалбу органу надлежном за решавање по жалби (члан 228. став 1.); да ако је жалба недопуштена, неблаговремена или изјављена од неовлашћеног лица, а првостепени орган је пропустио да је због тога одбаци, одбациће је орган који је надлежан за решавање по жалби (члан 229. став 1.) ; да д ругостепени орган може одбити жалбу, поништити решење у целини или делимично, или га изменити (члан 229. став 2.) . 

Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је : да се управни спор може покренути и против првостепеног управног акта против кога није дозвољена жалба у управном поступку (члан 14. став 2.); да против правноснажне одлуке Управног суда странка и надлежни јавни тужилац могу да поднесу Врховном касационом суду захтев за преиспитивање судске одлуке (члан 49. став 1.); да захтев може да се поднесе када је то законом предвиђено, у случајевима када је суд одлучивао у пуној јурисдикцији и у стварима у којима је у управном поступку била искључена жалба (члан 49. став 2. тач. 1), 2) и 3)). 

5. Подносиоци уставне жалбе сматрају да је Врховни касациони суд био дужан да мериторно одлучи о њиховом захтеву за преиспитивање пресуде Управног суда У. 7496/14 од 24. марта 2016. године , јер против решења Републичке комисије којим се одлучује о захтеву за зашти ту права није дозвољена жалба . Полазећи од ових навода подносилаца, Уставни суд је испитивао уставну жалбу са становишта права на правно средство. 

Уставни суд најпре констатује да се одредбом члана 36. став 2. Устава јемчи право да се изјављивањем жалбе или другог правног средства тражи од надлежног суда да преиспита одлуку којом је одлучено о нечијим правима, обавезама или на закону заснованом интересу и да поводом изјављеног правног средства донесе своју одлуку. Иако наведена уставна гаранција не подразумева обавезно обезбеђивање правне заштите и у поступку по ванредним правним средствима – ако је одговарајућим процесним законом прописано неко ванредно правно средство, до повреде Уставом зајемченог права може доћи и ако се подносиоцу ускрати могућност његовог коришћења. При том, ово уставно право се не исцрпљује у строго формалном смислу само кроз могућност изјављивања правног средства, већ подразумева делотворну правну заштиту, која означава дужност надлежног суда да о изјављеном правном средству одлучи мериторно у случају његове дозвољености, односно дужност да оцени све релевантне наводе правног средства и правично расправи и одлучи о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе . 

Уставни суд даље констатује да је Врховни касациони суд у оспореном решењу Узп. 300/16 од 1. септембра 2016. године оценио да је одлука наручиоца о избору најповољније понуде првостепена одлука, против које се наручиоцу може поднети захтев за заштиту права, о коме наручилац одлучује у својству првостепеног органа и да се све активности наручиоца о поднетом захтеву могу подвести под рад првостепеног органа по жалби, сагласно одредбама чл. 224. до 229. За кона о општем управном поступку. Такође је оцењено да Републичка комисија о поднетом захтеву за заштиту права одлучује у својству другостепеног органа у смислу члана 139. Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, број 124/12). 

Полазећи од наведених од редаба Закона о јавним набавкама које су меродавне за одлучивање, Уставни суд је констатовао: да се захтев за заштиту права може поднети, не само против одлуке о додели уговора, већ против сваке радње наручиоца; да се на питања поступка заштите права која нису уређена овим законом сходно примењују одредбе закона којим се уређује управни поступак; да о захтеву за заштиту права одлучује Републичка комисија ; да наручилац спроводи поступак претходног испитивања захтева за заштиту права, у коме може усвојити захтев или га одбацити из процесних разлога, односно доставити одговор на захтев за заштиту права и комплетну документацију Републичкој комисији ради одлучивања о захтеву за заштиту права; да се против решења Републичке комисиј е којим се одлучује о захтеву за заштиту права не може изјавити жалба, већ се може покренути управни спор. По оцени овог суда, с истем заштите права у важећем Закону о јавним набавкама заснован је на принципу двостепености, што подразумева да одлуку о поднетом захтеву за заштиту права у првом степену доноси наручилац, док у другом степену одлучује Републичка комисија и њене одлуке подлежу судској контроли у управном спору. Дакле, Републичка комисија у другом степену решава спорове настале између наручилаца и понуђача и санкционише утврђене неправилности у поступцима јавних набавки. Уставни суд, међутим, указује да у ситуацији када наручилац после претходног испитивања не донесе решење којим усваја захтев за заштиту права, он се доставља Репу бличкој комисији на одлучивање, из чега следи да у том случају изостаје одлука наручиоца о захтеву у првом степену. Овај суд, с тим у вези, указује да је, према р аније важећем Закону о јавним набавкама („Службени гласник PC “, број 116/08), наручилац у сваком случају доносио првостепену одлуку у поступку по заштиту права, па и решење којим се одбија захтев (члан 111. тог закона). 

Уставни суд, такође, указује на то да су Директивом 2007/66/ЕЗ Европског парламента и Савета од 11. децембра 2007. године измењене и допуњене Директиве Савета 89/665//ЕЕЗ и 92/13/ЕЕЗ, у смислу веће делотворности поступка ревизије у вези с доделом уговора о јавним набавкама. Поред осталог, измењен је члан 2. став. 3, тако да прва реченица гласи: „ Кад тело у првостепеној инстанци, не зависно од јавног наручиоца, преиспитује одлуку о додели уговора, државе чланице ће се побринути да уговорни субјект не може склопити уговор пре него што ревизијско тело донесе одлуку о примени привремених мера или о ревизији“. Из наведене директиве произлази да у поступку јавне набавке о ревизији, односно о захтеву за заштиту права , у првом степену не одлучује наручилац, него тело (административно или правосудно) независно од наручиоца. 

Уставни суд је имао у виду да су у предметном поступку јавне набавке подносиоци уставне жалбе поднели захтев за заштиту права, да је наручилац доставио Републичкој комисији одговор на захтев и да је Републичк а комисиј а донела решење којим се одбија захтев подносилаца уставне жалбе за заштиту права. По оцени Уставног суда, из наведеног произлази да је Републичка комисија, одлучујући у првом степену, донела решење о одбијању захтев а подносилаца за заштиту права. С обзиром на то да се против решења Републичке комисије којим се одлучује о захтеву за заштиту права не може изјавити жалба, а имајући у виду одредбу члана 49. став 2. тачка 3 ) Закона о управним споровима, Уставни суд налази да је уставноправно неприхватљиво становиште Врховног касацион ог суд а о недозвољености захтев а подносилаца уставне жалбе за преиспитивање правноснажне пресуде Управног суда У. 7496/14 од 24. марта 2016. године. 

Уставни суд је, полазећи од свега наведеног, оценио да је оспореним решењем Врховн ог касационог суд а повређено право подносилаца на правно средство из члана 36. став 2. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке. 

6. Уставни суд је, имајући у виду природу учињене повреде права у конкретном случају, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, поништио решење Врховног касационог суда Узп. 300/16 од 1. септембра 2016. године и одредио да исти суд донесе нову одлуку о захтеву подноси лаца уставне жалбе за преиспитивање пресуде Управног суда У. 7496/14 од 24. марта 2016. године, одлучујући као у тачки 2. изреке. 

Уставни суд није посебно разматрао уставну жалбу са становишта начела из члана 20. Устава, те права на правично суђење и права на једнаку заштиту права из члана 32. с тав 1. и члана 36 . став 1. Устава, јер је утврдио повреду права на правно средство и поништио оспорени акт. 

7. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9 ) Закона о Уставном суду, Уставни с уд је донео Одлуку као у изреци. 

ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА 

Весна Илић Прелић, с.р.