Ustavni sud, predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Đurkić, Bratislav Đokić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava, na sednici održanoj 25. aprila 2019. godine, doneo je
Z A K LJ U Č A K
Odbacuje se predlog za ocenu ustavnosti odredbe člana 45. stav 4. Zakona o zaštiti konkurencije („Službeni glasnik RS“, br. 51/09 i 95/13).
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podnet je predlog za ocenu ustavnosti odredbe člana 45. stav 4. Zakona o zaštiti konkurencije („Službeni glasnik RS“, br. 51/09 i 95/13). U predlogu se navodi da iz odredaba člana 45. Zakona o zaštiti konkurencije proizlazi da zaštićeni podaci jesu podaci kojima raspolaže Komisija za zaštitu konkurencije, koji su, kao takvi nastali u postupku pred Komisijom, pa zaštićeni podaci i druge informacije kojima Komisija raspolaže, nastale u radu ili u vezi sa njenim radom, sadržane u određenom dokumentu, jesu informacije od javnog značaja u smislu čl. 2. i 4. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, pa stoga, podnosilac predloga smatra da u pogledu prava pristupa tim informacijama mora važiti režim uspostavljen Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja („Službeni glasnik RS“, br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10). Suprotno tome, osporenom odredbom člana 45. stav 4. Zakona o zaštiti konkurencije utvrđuje se da zaštićeni podaci nemaju svojstvo informacije od javnog značaja u smislu zakona kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja i time se, prema navodima predlagača, ova kategorija informacija od javnog značaja apsolutno izuzima iz pravnog režima koji je uspostavljen Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i koji pod jednakim uslovima važi za sve informacije kojima raspolažu organi javne vlasti u Republici Srbiji. Stoga je, prema shvatanju predlagača, osporena odredba Zakona nesaglasna sa odredbama člana 51. i 194. Ustava. Podnosilac predloga takođe smatra da osporena odredba Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, br. 12/10 i 10/15) (sloboda izražavanja) i člana 19. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima („Službeni list SFRJ“, broj 7/71 i „Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori“, broj 4/01), koje su samo citirane u predlogu, bez navođenja razloga osporavanja.
U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je odredbama člana 45. st. 1. do 3. Zakona o zaštiti konkurencije propisano: da se na zahtev stranke, lica koje je podnosilac inicijative za ispitivanje povrede konkurencije ili trećeg lica koje je dostavilo, odnosno stavilo na uvid tražene podatke u postupku, može odrediti mera zaštite izvora podataka ili određenih podataka (zaštićeni podaci), ako se oceni da je interes podnosioca tog zahteva opravdan i da je po značaju bitno veći u odnosu na interes javnosti u pogledu predmeta zahteva (stav 1.); da je podnosilac zahteva iz stava 1. ovog člana dužan da u zahtevu učini verovatnim mogućnost nastanka znatne štete zbog otkrivanja izvora podataka, odnosno podataka na koje se zahtev odnosi (stav 2.); da o zahtevu iz stava 1. ovog člana odlučuje zaključkom predsednik Komisije i da je protiv zaključka kojim se zahtev odbacuje ili odbija dopuštena posebna žalba o kojoj odlučuje Savet (stav 3.). Osporenom odredbom člana 45. stav 4. Zakona je propisano da zaštićeni podaci nemaju svojstvo informacije od javnog značaja u smislu zakona kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja.
Ispitujući razloge osporavanja podnosioca predloga, Ustavni sud je najpre pošao od odredbe člana 84. stav 2. Ustava Republike Srbije, kojom je utvrđeno da su zabranjeni akti kojima se suprotno zakonu, ograničava sloboda konkurencije, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja. Polazeći od navedenog, Zakonom o zaštiti konkurencije štiti se konkurencija na tržištu Republike Srbije u cilju ekonomskog napretka i dobrobiti društva, a naročito koristi potrošača, dok Komisija za zaštitu konkurencije (u daljem tekstu: Komisija) osnovana ovim zakonom, ima prvenstveni zadatak da u postizanju navedenog cilja Zakona rešava o pravima i obavezama učesnika na tržištu, u skladu sa zakonom, što čini u Zakonom propisanom postupku, koji se može pokrenuti po službenoj dužnosti ili po zahtevu stranke (postupak po prijavi koncentracije ili postupak za pojedinačno izuzeće). Komisija sprovodi ispitni postupak u kojem se preduzimaju potrebne dokazne radnje u cilju pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja, a naročito se uzimaju izjave stranaka, svedoka, obavlja se veštačenje, pribavljaju se podaci, isprave i stvari, vrši uviđaj i privremeno oduzimanje stvari. Odredbama člana 44. Zakona propisana je obaveza strankama u postupku da dostave, odnosno stave na uvid relevantne podatke za potrebe vođenja postupka. Pojedini podaci koji se dostave u postupku pred Komisijom, na zahtev lica koje je dostavilo podatke (stranka, treće lice), mogu biti zaštićeni, odnosno predsednik Komisije može doneti posebnu procesnu meru zaštite tih podataka ili zaštite izvora tih podataka. Prilikom odlučivanja o zahtevu za primenu ove mere, predsednik Komisije ispituje na prvom mestu, postojanje opravdanog interesa za zaštitu podataka, a potom da li je takav interes po značaju bitno veći od interesa javnosti za uvid u te podatke. Dejstvo ovakve odluke podrazumeva zabranu objavljivanja i stavljanja na uvid zaštićenih podataka javnosti, odnosno izuzimanje tih podataka iz pravnog režima informacija od javnog značaja.
Odredbama člana 9. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja predviđeni su slučajevi u kojima organ javne vlasti neće tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja, pa je tako zabranjen pristup informacijama od javnog značaja, između ostalog, i u slučajevima kada bi se njihovim pribavljanjem omelo ili otežalo vođenje sudskog postupka ili koji drugi pravno uređeni postupak.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud ukazuje na to da propisivanje zaštite pribavljenih podataka ili zaštite izvora tih podataka, i to na zahtev lica koje je takve podatke dostavilo Komisiji radi vođenja postupka i na osnovu kriterijuma utvrđenih Zakonom, predstavlja jednu posebnu procesnu meru koja je predviđena u cilju neometanog sprovođenja postupka pred Komisijom, koji je uređen Zakonom o zaštiti konkurencije, pa se samim tim podaci koji su proglašeni zaštićenim u toku vođenja ovog postupka izuzimaju iz režima informacija od javnog značaja, u smislu zakona kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja.
Kako je Ustavom utvrđeno da se pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja ostvaruje u skladu sa zakonom, to Ustavni sud nalazi da u konkretnom slučaju nije povređeno ovo Ustavom utvrđeno pravo, jer je Zakonom o zaštiti konkurencije uređen postupak pred Komisijom, a u okviru tog postupka i jedna posebna procesna mera u cilju zaštite stranaka postupka, odnosno trećih lica koje su dostavile određene informacije ili dokumentaciju na zahtev Komisije.
Saglasno navedenom, Ustavni sud je zaključio da je podneti predlog neosnovan, te je isti odbacio, saglasno članu 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15).
Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, doneo Zaključak kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić
IZDVOJENO MIŠLJENJE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)
u vezi sa Zaključkom Ustavnog suda broj IUz – 185/2018 od 25. aprila 2019. godine.
Ustavni sud, na sednici održanoj 25. aprila 2019. godine, u predmetu IUz – 185/2018, većinom glasova doneo je Zaključak sa kojom je odbacio predlog za ocenu ustavnosti odredbe člana 45. stav 4. Zakona o zaštiti konkurencije („Službeni glasnik RS“, br. 51/09 i 95/13).
Ne slažem se sa Zaključkom Ustavnog suda iz sledećih razloga.
I
ODBACIVANJE INICIJATIVE OVLAŠĆENOG PREDLAGAČA NA MALOM VEĆU USTAVNOG SUDA
Pre nego što iznesem svoje rezonovanje u vezi ustavnosti, odnosno neustavnosti osporene odredbe člana 45. Zakona o zaštiti konkurencije ukazaću na problematiku odbacivanja predloga ovlašćenog predlagača za ocenu ustavnosti zakona zaključkom, na tročlanom Malom veću Ustavnog suda. Naime, predlog zaključka o odbacivanju predloga za ocenu ustavnosti koji je 25. aprila, većinom glasova sudija donela sednica Ustavnog suda, bila je u gotovo istovetnom tekstu predložena na tročlanom Malom veću i na sednici Prvog velikog veća Ustavnog suda. Ustavni sud je na sednici suda raspravljao o predlogu ovlašćenog predlagača samo zato jer sam na svakoj od navedenih sednica glasao protiv takvog zaključka, te u nedostatku jednoglasnosti odluka nije doneta. Naravno, nema ničeg izuzetnog u samoj činjenici da neki predloženi akt stigne do sednice Ustavnog suda jer nije bilo jednoglasnosti u telima koji odlučuju isključivo jednoglasno. Ono što u ovom slučaju zaslužuje posebnu pažnju jeste, da se u ovom slučaju radi o predlogu za ocenu ustavnosti zakona koji je Ustavnom sudu dostavio ovlašćeni predlagač, tojest državni organ u skladu sa članom 168. stav 1. Ustava. U konkretnom slučaju radi se o nezavisnom državnom organu Povereniku za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, čija je osnovna funkcija da u navedenoj oblasti štiti ova prava između ostalog i preko pokretanja postupka normativne kontrole zakona i drugih opštih akata pred Ustavnim sudom. Uveren sam da ako državni organ koji je specijalizovan za ostvarivanje i zaštitu prava na informacije od javnog značaja, koji je već deceniju razvijao svoje administrativne i stručne kapacitete u ovoj uskoj oblasti zaštite ljudskih prava podnese predlog Ustavnom sudu, taj predlog zaslužuje da bude temeljno, sveobuhvatno i ozbiljno razmotren od strane Ustavnog suda, nezavisnog državnog organa čija je osnovna, Ustavom definisana funkcija zaštita ljudskih i manjinskih prava i sloboda, kao i zaštita ustavnosti i zakonitosti. Odbacivanje predloga specijalizovanog ombudsmana zbog očigledne neosnovanosti predloga za mene predstavlja neprihvatljiv odnos prema Povereniku. Naravno, teorijski je moguće da specijalizovani državni organ, uz ogromno iskustvo, razvijen stručni i administrativni kapacitet ipak podnese Ustavnom sudu nepismen predlog koji ne zavređuje meritorno razmatranje od strane Ustavnog suda, ali to jednostavno nije realno. U konkretnom slučaju smatram da nije bilo reči o nepismenom predlogu i da je Ustavni sud imao puno razloga da meritorno odluči o osnovanosti predloga, čak šta više da na osnovu predloga kasira osporenu odredbu Zakona.
II
PITANJE USTAVNOSTI OSPORENE ZAKONSKE ODREDBE
Ovlašćeni predlagač osporava ustavnost odredbe iz člana 45. stav 4. Zakona o zaštiti konkurencije kojim je propisano da zaštićeni podaci nemaju svojstvo informacije od javnog značaja u smislu zakona kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja.
Šta su zaštićeni podaci (koji prema osporenoj odredbi nemaju svojstvo informacija od javnog značaja) uređeno je stavovima 1-3. člana 45. Zakona o zaštiti konkurencije. Odredbama člana 45. st. 1. do 3. Zakona o zaštiti konkurencije propisano: da se na zahtev stranke, lica koje je podnosilac inicijative za ispitivanje povrede konkurencije ili trećeg lica koje je dostavilo, odnosno stavilo na uvid tražene podatke u postupku, može odrediti mera zaštite izvora podataka ili određenih podataka (zaštićeni podaci), ako se oceni da je interes podnosioca tog zahteva opravdan i da je po značaju bitno veći u odnosu na interes javnosti u pogledu predmeta zahteva (stav 1.); da je podnosilac zahteva iz stava 1. ovog člana dužan da u zahtevu učini verovatnim mogućnost nastanka znatne štete zbog otkrivanja izvora podataka, odnosno podataka na koje se zahtev odnosi (stav 2.); da o zahtevu iz stava 1. ovog člana odlučuje zaključkom predsednik Komisije i da je protiv zaključka kojim se zahtev odbacuje ili odbija dopuštena posebna žalba o kojoj odlučuje Savet (stav 3.).
Prema stavu ovlašćenog predlagača takozvani zaštićeni podaci jesu podaci od javnog značaja u smislu člana 2. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja jer su kao takvi nastali u postupku odnosno u radu ili u vezi sa radom Komisije i ti podaci se nalaze u njenim dokumentima. Komisija za zaštitu konkurencije jeste organizacija koja vrši javna ovlašćenja te nesporno spada u organe javne vlasti u smislu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja.
Na osnovu svega gore rečenog, ustavnopravno pitanje na koji je odgovor trebao dati Ustavni sud jeste, da li je odredba Zakona o zaštiti konkurencije (član 45. stav 4) sa kojom je propisano da zaštićeni podaci nemaju svojstvo informacije od javnog značaja u smislu zakona kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja suprotna odredbama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Ukoliko je odgovor na ovo pitanje potvrdan, onda treba razmotriti odnos odredaba opšteg, sistemskog zakona i posebnog zakona, odnosno da li propisivanje izuzetka od pravila opšteg zakona dozvoljeno odredbama sistemskog zakona, u našem slučaju Zakona o slobodnom pristupu informacija od javnog značaja. Na prvo pitanje nije potrebno trošiti puno vremena. Jezičko značenje odredbe člana 45. stav 4. Zakona o zaštiti konkurencije je nedvosmisleno, njome je propisano da zaštićeni podaci nemaju svojstvo informacije od javnog značaja u smislu zakona kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Ova odredba nije u skladu sa članom 2. Zakona o pristupu informacija o javnom značaju prema kome takozvani zaštićeni podaci jesu podaci od javnog značaja, jer su nastali u postupku, u radu organa javne vlasti i nalaze se u dokumentima takvog organa. Sledeći korak u postupku razmatranja ustavnosti osporene odredbe jeste da razmotrimo pravni karakter Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, da li se radi o takozvanom sistemskom ili sektorskom zakonu prema shvatanju Ustavnog suda i da li odredbe ovog zakona omogućuju da se posebnim zakonom uredi neko pitanje drugačije u odnosu na rešenja ovog sistemskog zakona. Analizom i tumačenjem odredaba Zakona o slobodnom pristupu informacija od javnog značaja, dopunjeno saznanjima do kojix možemo doći primenom metoda istorijskog i ciljnog tumačenje nedvosmisleno možemo zaključiti da Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja jeste sistemski zakon sa kojim se na celoviti način uređuje jedna pravna oblast u ovom slučaju pravni režim informacija od javnog značaja i način ostvarivanja slobode pristupa informacijama od javnog značaja.
Ustavni sud je u više svojih odluka razvio svojevrsnu doktrinu u pogledu sadržine načela jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava (vidi između ostalog Odluke Ustavnog suda : IUz-17/2011, IUz-27/2011, IUz-225/2005, IUz-882/2010, IUz-353/2009, IUz-82/2009). Prema tumačenju i shvatanju Ustavnog suda Republike Srbije ustavno načelo jedinstva pravnog poretka podrazumeva međusobnu usklađenost svih pravnih propisa u okviru pravnog sistema Republike Srbije, što načelno isključuje mogućnost da se zakonom kojim se uređuje jedna pravna oblast mogu menjati, odnosno dopunjavati pojedina zakonska rešenja sadržana u zakonu kojim se uređuje druga pravna oblast. U ovom pogledu Ustavni sud sadržinski pravi razliku između sistemskih zakona koji na celovit način uređuju neku oblast i običnih zakona koji to ne čine. Prema shvatanju Ustavnog suda, jedinstvo pravnog poretka zahteva da u slučaju ako „običan“ zakon sadrži posebna pravila i pravne izuzetke u odnosu na sistemski zakon u određenoj oblasti ovi pravni izuzeci moraju da se oslanjaju u potpunosti na pravila u sistemskom zakonu, bez toga krši se Ustav i ustavno načelo jedinstva pravnog poretka. U konkretnom ustavnopravnom sporu, Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja ni u jednoj svojoj odredbi ne omogućuje izuzimanje informacije od javnog značaja iz režima koji je propisan tim zakonom. To se nedvosmisleno može zaključiti iz člana 8 koji glasi: Prava iz ovog zakona mogu se izuzetno podvrći ograničenjima propisanim ovim zakonom ako je to neophodno u demokratskom društvu radi zaštite od ozbiljne povrede pretežnijeg interesa zasnovanog na Ustavu ili zakonu. Nijedna odredba ovog zakona ne sme se tumačiti na način koji bi doveo do ukidanja nekog prava koje ovaj zakon priznaje ili do njegovog ograničenja u većoj meri od one koja je propisana u stavu 1. ovog člana. Propisivanjem da zaštićeni podaci nemaju svojstvo informacije od javnog značaja, te na taj način se izuzimaju i od zaštite tog prava koju pruža Poverenik, nedvosmisleno se odstupilo od gore citirane odredbe člana 8.
Na kraju, svojoj argumentaciji dodao bih još nešto. U obrazloženju svog zaključka o odbacivanju predloga ovlašćenog predlagača kao očigledno neosnovanog Ustavni sud smatra da je ustavnopravno nesporno izuzimanje zaštićenih podataka iz režima Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, ali pri tome ograničenje slobode pristupa informaciji obrazlaže odredbom zakona koja se isključivo odnosi na informacije od javnog značaja. Citiram: Odredbama člana 9. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja predviđeni su slučajevi u kojima organ javne vlasti neće tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja, pa je tako zabranjen pristup informacijama od javnog značaja, između ostalog, i u slučajevima kada bi se njihovim pribavljanjem omelo ili otežalo vođenje sudskog postupka ili koji drugi pravno uređeni postupak.
Na osnovu svega rečenog smatram da je član 45. stav 4. Zakona o zaštiti konkurencije celu jednu kategoriju podataka od javnog interesa izuzeo od režima koji je propisan Zakonom o slobodnom pristupu informacija od javnog značaja, uključivši i zaštitu koju pruža Poverenik. Sa ovim zakonodavac je povredio načelo Jednistva pravnog poretka iz člana 4. Ustava ali je takođe izvršio ograničenje ustavom zajamčenog ljudskog prava iz člana 51. stav 2. suprotno načelima iz člana 18. i 20. Ustava.
sudija Ustavnog suda
dr Tamaš Korhec
(Dr. Korhecz Tamás)