Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Татјана Ђуркић, Братислав Ђокић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Снежана Марковић, Мирослав Николић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 25. априла 2019. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Обуставља се поступак за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором Закона о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, бр. 116/14 и 99/16).
2. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 27е став 29. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-исправка, 108/13, 142/14, 68/15-др. закон, 103/15 и 99/16) и члана 2. Закона о изменама Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, број 142/14).
3. Одбацују се захтеви за обуставу извршења појединачних аката или радњи донетих, односно предузетих на основу Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
I
Предлогом овлашћених предлагача пред Уставним судом је покренут поступак за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором Закона о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, бр. 116/14 и 99/16), а већим бројем иницијатива захтевано је покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором истог закона. Поред тога, појединим иницијативама захтевано је и покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 27е став 29. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-исправка, 108/13, 142/14, 68/15-др. закон, 103/15 и 99/16) и одредбе члана 2. Закона о изменама Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, број 142/14).
У предлогу (који су у истоветном тексту поднели различити потписници), се наводи да систем обавезног пензијског осигурања треба да представља механизам одржавања нивоа пензија у старости, да држава има обавезу да у складу са чланом 70. став 2. Устава пензионерима обезбеди одређени ниво прихода на основу кога ће њихов стандард бити очуван у највећој могућој мери у односу на период када су били запослени, а потом се наводе подаци о вредности потрошачке корпе и висини пензија и да је смањење пензија неспојиво са системом обавезног пензијског и инвалидског осигурања и обавезом државе да се стара о економској сигурности пензионера и са „смањивањем достигнутог нивоа људских права утврђених чланом 20. став 2. Устава“, као и са државном гаранцијом за обавезе Фонда која је утврђена чланом 173. Закона о пензијском и инвалидском осигурању. Даље се наводи да је висина пензије и право на њено усклађивање утврђено коначним решењем, на основу критеријума из Закона о пензијском и инвалидском осигурању, да је коначно решење „основ стицања имовинског права и као такво, зајемчено чланом 58. став 1. Устава“, да према члану 58. став 2. Устава, право својине може бити одузето или ограничено на основу закона којим се утврђује јавни интерес, а да оспорени Закон нема ослонац који би прецизно дефинисао јавни интерес којим се оправдава да се једном делу грађана ограничи право на имовину. Позивајући се на члан 20. став 1. Устава, предлагачи истичу да људска права могу бити ограничена законом само ако такво ограничење допушта Устав, што за смањивање висине пензија није допуштено. Поред тога, позива се и на члан 173. Закона о пензијском и инвалидском осигурању уз навођење да је Република гарант за обавезе Фонда, да се гаранцијом држава обавезала на испуњење укупне обавезе Фонда по основу осигурања и да би гаранција била обесмишљена када би било могуће да се исплати само део пензија, односно да би тиме било омогућено држави да корисника омета у остваривању стеченог права. Предлагачи даље сматрају да је, чак и ако би се дозволила могућност уставног ограничења у коришћењу имовине, члан 4. Закона који исплате умањених пензија дефинише коначним неуставан, а да одузимање дела пензија мора бити регулисано обавезом државе на плаћање одштете, што је од суштинског значаја у процени да ли оспорени пропис поштује правичну равнотежу између јавног интереса и терета наметнутог једном броју грађана.
Предлагачи сматрају да је оспореним Законом повређен и члан 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, па позивајући се на праксу Европског суда за људска права у погледу допуштености ограничења права на уживање имовине, истичу да оспорени Закон не испуњава ниједан од три услова, који се односе на законитост, легитимност и сразмерност. Поводом захтеваног услова законитости наводи се да су пензије смањене Законом који у садржинском смислу не испуњава елементарне услове једног општег акта, јер декларативно констатује циљ због кога је донет, да јавни интерес није у складу са Уставом, да се дерогира системски закон, да је Закон произвољан, дискриминаторан, непропорционалан, нејасан, неодредивог рока трајања, а у наслову привремен. Осврћући се на образложење Решења Уставног суда донето у предмету IУз-531/2014, на седници одржаној 23. септембра 2015. године, предлагачи наводе да Суд образложењем да су мере уређене законом и као такве легалне прелази преко две чињенице које су услов законитости: прва је да услови одузимања или ограничења својине у јавном интересу морају бити утврђени законом који мора бити у складу са Уставом, док је оспореним Законом ограничено имовинско право декларативним позивом на јавни интерес и без накнаде, чиме је прекршен члан 58. став 2. Устава и члан 1. Протокола 1 уз наведену Европску конвенцију; друга је да појам законитости треба тумачити у суштинском а не у формалном смислу и да је Европски суд за људска права мишљења да се израз „закон“ односи и на квалитет закона, захтевајући да он буде сагласан владавини права, а његове норме у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве, те да се законитост везује и за забрану злоупотребе овлашћења извршне власти. С тим у вези наводи се и да Уставни суд у наведеном Решењу није успео да објасни привремени карактер закона а да је и поред тога заузео став да је довођење у питање рока трајања оспореног Закона неосновано, позивајући се на одредбе Закона о буџетском систему, да овај закључак Суда представља замену теза с обзиром на то да тај закон уређује питање повећања пензија а не када ће престати дејство оспореног Закона, а да управо на чињеници привремености Закона Суд заснива његову легитимност и пропорционалност. Додаје се да је Влада без законског основа својим одлукама повећавала пензије у време примене оспореног Закона и тако увећавала проценат учешћа издвајања за пензије у БДП изнад 11% и да није било тих повећања учешће пензија у БДП би раније било испод 11%. Даље се наводи да је неутемељена тврдња Суда у образложењу Решења да мере које су Законом предвиђене имају за циљ да обезбеде ефективно остваривање права на социјалну сигурност у мери у којој је то у датом тренутку могуће, јер пензије стечене по основу обавезног осигурања нису облик социјалног давања, већ имају карактер имовинских права, као и да из члана 20. став 1. Устава произлази да Устав не допушта ограничење људских права у смислу одузимања дела пензије без накнаде, будући да је одредбом члана 58. став 2. предвиђено да се за одузето или ограничено право својине у јавном интересу мора исплатити тржишна накнада, а ставом 3. истог члана да се законом може ограничити само начин коришћења имовине, а не и њена висина или обим.
Поводом услова легитимности у предлогу се наводи да је Уставни суд констатацију да је оспорени Закон донет у циљу финансијске одрживости пензијског система узео као чињеницу коју није испитивао, већ је преузео образложење Владе из предлога оспореног Закона дајући му уставноправни значај, да оспорени Закон заправо има за циљ уштеде у буџету које претходе реформи пензијског система и припрему јавности за то, што се може закључити из изјава министара које се затим цитирају. Истиче се да штедња у смислу одговорног фискалног управљања у јавном интересу према Закону о буџетском систему обухвата цео јавни сектор и буџет у целини, што у политици Владе није остварено, да ако је држава по члану 173. Закона о пензијском и инвалидском осигурању гарант обавеза и права која проистичу из тог закона, нема ни уставног ни законског основа за штедњу која се спроводи на гарантованим и зајемченим правима, што значи да се штедња не може спроводити неиспуњењем законских обавеза а истовремено буџет трошити нерационално и нетранспарентно, субвенционисањем привредних субјеката и јавних предузећа која производе губитке и повећањем јавног дуга, а да је Уставни суд ову „нередовну“ ситуацију предлагача Закона објаснио паушално огромним буџетским дефицитом. Наводи се и да Суд није обратио пажњу на то да је проценат дотације из буџета у периоду 2012-2014. године опао и пре смањења пензија, да није прибавио податке о висини трансфера средстава из буџета Фонду по основу дуга војним пензионерима, туђе неге и помоћи и друго, без чега би дотације Фонду биле мање, да су подаци презентовани од стране Фонда спорни, као и да Суд није узео у обзир да је држава преузела сва управљачка права Фондом којим самостално управља и располаже целокупном имовином Фонда, при чему Фонд није државна институција већ правно лице са статусом организације обавезног социјалног осигурања којим држава пре измена Закона о пензијском и инвалидском осигурању из 2014. године никада није самостално управљала.
У погледу услова пропорционалности истиче се да одговорно фискално управљање, уштеде у буџету и слично из образложења Решења за Суд престају да важе када су у питању зараде у јавном сектору, да линеарно умањење плата код корисника јавних средстава за 10% и прогресивно умањење пензија од 0-25% зависно од њихове висине Суд не сматра дискриминацијом, без обзира на то што им је исти циљ, да по схватању Суда терет кризе треба да сносе пензионери са вишим пензијама али не и запослени у јавном сектору са вишим зарадама. Потом се наводи да Уставни суд у Решењу мења свој став у погледу критеријума на основу којих је у Одлуци IУз-920/2012 ценио да ли је дошло до повреде јединственог правног поретка и наводи да није повређено начело јединства правног поретка, а да оспорени Закон не уређује на који начин ће се вршити исплата пензија него их смањује, и то управо тако да задире у институте Закона о пензијском и инвалидском осигурању јер мења њихову висину утврђену коначним решењем. По мишљењу предлагача, оспорени Закон није у складу ни са чланом 197. став 1. Устава који забрањује повратно дејство закона, јер нико не може бити сигуран да стечено право неће изгубити или да га држава неће лишити неког права или дела имовине, а да при томе није дужна да поштује уставне и разлоге засноване на ратификованим међународним конвенцијама.
Предлагачи даље наводе да је оштећеним пензионерима ускраћено правно средство ради заштите стечених права чиме је повређен члан 36. став 2. Устава, као и члан 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, те да су прекршене и одредбе члана 3, члана 4. став 4. чл. 18-20, члана 58, члана 70. став 2, члана 194, члана 167. тачка 1. и члана 197. став 1. Устава, „све у смислу навода из акта“. Наводи се још и да је због различитог третмана пензионера (тако што једном делу пензије нису уопште смањене а другом делу су прогресивно смањене), извршена дискриминација међу њима, да је извршена дискриминација дела пензионера у односу на запослене у јавном сектору, као и да, ако је смањење пензија врста пореског оптерећења, онда су пензионери дискриминисани и у односу на остале имаоце имовине који је такође требало да буду оптерећени обавезом консолидације јавних финансија. На крају се наводи да је законодавац и донео посебан закон у чији назив је стављен „начин исплате“ а не смањење пензија и „привремени“ због тога што не постоји законски и уставни основ за смањење пензија, да је то и разлог „зашто је онемогућен делотворан правни лек а Уставни суд оцену уставности Закона формално одбаци а суштински мериторно одлучи“, те да је такво поступање од стране државних органа и Суда злоупотреба права од стране државних органа која је забрањена чланом 17. Европске конвенције. Предложено је да Уставни суд донесе одлуку којом ће утврдити да оспорени Закон није у складу са Уставом и потписаним међународним конвенцијама и да ради отклањања последица насталих применом Закона одреди начин њиховог отклањања, односно на основу члана 62. Закона о Уставном суду – начин накнаде штете која је настала његовом применом.
Највећи број поднетих иницијатива је исте или сличне садржине. По мишљењу иницијатора, оспорени Закон је несагласан са одредбама чл. 3, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 58. и 70, члана 194. ст. 3. и 5. и члана 197. став 1. Устава. Иницијатори наводе да се оспореним Законом крше начела владавине права и јединства правног поретка, те да садржина оспореног Закона не одговара његовом називу, јер Законом није предвиђен рок до када ће важити. Даље закључују да Закон нема привремено дејство, већ да се одређеној категорији пензионера смањује висина пензије као стечено право, задирањем у суштину тог права, што је у супротности са одредбама члана 20. Устава, којима је предвиђено да се достигнути ниво људских права не може смањивати. Иницијатори даље сматрају да се Законом нарушава начело забране дискриминације из члана 21. Устава, те да су, са једне стране, пензионери различито третирани једни у односу на друге због различитих процената умањења пензија, у зависности од тога да ли су у питању пензије изнад или испод 40.000 динара, а да су, са друге стране, различито третирани и у односу на запослене у јавном сектору и друге грађане, јер су у јавном сектору зараде преко износа од 25.000 динара линеарно умањене за 10%, док остали грађани ни на који начин не сносе терет консолидације јавних финансија. Потом се наводи да смањење висине пензије као стеченог права представља мешање у имовину и повреду права на имовину утврђеног одредбом члана 58. став 2. Устава, према којој право својине може бити одузето или ограничено само уз накнаду, док се супротно томе део пензија одузима бесповратно. С тим у вези, готово сви иницијатори оспоравају Закон и у односу на члан 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, јер сматрају да не испуњава стандарде Европског суда за људска права у вези примене члана 1. Протокола 1, у погледу легалности, легитимности и пропорционалности. Као разлоге наводе да су право на пензију, утврђивање висине пензије и њено усклађивање уређени Законом о пензијском и инвалидском осигурању, а да се оспореним Законом нарушава начело владавине права, да је финансирање пензија из буџета смањено, да је недостатак средстава у фонду последица вишедеценијске небриге и сл, као и да смањење пензија није сразмерно циљу због кога је учињено. Оспорени Закон је, по мишљењу иницијатора, у супротности и са одредбама члана 70. Устава, којима се утврђује да се пензијско осигурање уређује законом и да се Република Србија стара о економској сигурности пензионера, а као разлог оспоравања наводе да је „садашње стање средстава у Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање последица неизвршавања обавеза према Фонду“. Поред тога, поједини иницијатори сматрају да је одредба члана 4. Закона, према којој се исплате пензија извршене у складу са овим законом сматрају коначним и која не предвиђа право на жалбу нити друго правно средство против овако утврђених пензија, у супротности са одредбама члана 36. Устава, којима се јемчи право на једнаку заштиту права и на правно средство, као и одредбом члана 13. Европске конвенције. Иницијатори, такође, сматрају да је оспорени Закон несагласан и са одредбама члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 12 уз ову европску конвенцију, а самим тим, да је овај закон несагласан и са одредбама члана 194. Устава, које одређују да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом и да закони и други општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права. Иницијатори су предложили да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачних аката и радњи које се предузимају на основу оспореног Закона.
У једној од поднетих иницијатива наводи се да ако је ванредна економска ситуација у држави захтевала законско предузимање привремених мера или ограничења, онда се довођењем економско-финансијских параметара у нормалне токове долази до закључка да више не постоји никакав легитимни циљ који би оправдао даље опстајање утврђених привремених мера, а да у вези са циљем и ефектима овог закона са највишег нивоа државне власти стижу уверавања да је за три године његове примене успостављена буџетска стабилност земље, због чега се онда логично поставља питање зашто није предложено стављање ван снаге закона за чије је доношење једини мотив било управо достизање те стабилности. Због тога подносиоци иницијативе сматрају да је неопходно, да би се утврдила чињеница да је спорним законом у свему остварен циљ његовог доношења и да примена ограничавајуће мере постаје сувишна, да Уставни суд након доношења решења о покретању поступка организује јавну расправу која би пружила одговор на питање да ли је остварен у потпуности циљ његовог доношења, а да би Уставни суд требало да испита временску димензију законске мере и да оцени да ли је њено важење легитимисано истим или сличним околностима које су постојале у време њеног доношења. Ако би се показало да је у потпуности или углавном остварен постављени циљ, даље важење мере није више оправдано, из чега следи да се законска мера услед остваривања своје сврхе налази у сукобу са одредбама члана 20. Устава. На крају је предложено да Суд, након спроведеног поступка, донесе одлуку којом ће утврдити да оспорени Закон није у складу са Уставом и да ради отклањања последица насталих његовом применом, одреди начин отклањања тих последица.
Појединим иницијативама оспорава се и „уставност и законитост“ одредбе члана 27е став 29. Закона о буџетском систему и одредбе члана 2. Закона о изменама Закона о пензијском и инвалидском осигурању. У иницијативама се наводи да оспорена одредба Закона о буџетском систему онемогућава усклађивање пензија са инфлацијом и наставља да обезвређује пензије, супротно Закону о пензијском и инвалидском осигурању и Уставу, те да је Законом о изменама Закона о пензијском и инвалидском осигурању суспендован Закон о пензијском и инвалидском осигурању, супротно одредбама тог закона и одредбама члана 3, члана 23. став 1. и члана 58. Устава.
II
У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио:
Оспорени Закон о привременом уређивању начина исплатe пензија донела је Народна скупштина, на Петој седници Другог редовног заседања у 2014. години, 26. октобра 2014. године. Закон је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 116/14, а ступио је на снагу наредног дана од дана објављивања. Након тога, Народна скупштина донела је Закон о допуни Закона о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, број 99/16), којим је у основни текст Закона после члана 5. додат члан 5а. Уставни суд је утврдио и да је на основу члана 53. став 1. Закона о изменама и допунама Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, број 73/18, од 29. септембра 2018. године), који је ступио на снагу наредног дана од дана објављивања, оспорени Закон престао да важи.
Законом о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, број 116/14 и 99/16) било је прописано: да се овим законом уређује начин исплате пензија које исплаћује Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање почев од исплате пензија за месец новембар 2014. године, с циљем очувања финансијске одрживости пензијског система у Републици Србији (члан 1.); да ће се корисницима пензија чија је висина пензије одређена у складу са законом већа од 25.000 динара, а мања од 40.000 динара, пензије исплаћивати у износу који се добија тако што се од укупне висине пензије одбија износ који се добија множењем коефицијента од 0,22 са разликом између укупне висине пензије и 25.000 динара (члан 2.); да ће се корисницима пензија чија је висина пензије одређена у складу са законом већа од 40.000 динара, пензије исплаћивати у износу који се добија тако што се од укупне висине пензије одбија збир износа који се добија множењем коефицијента од 0,22 са 15.000 динара и износа који се добија множењем коефицијента од 0,25 са разликом између укупне висине пензије и 40.000 динара (члан 3.); да се исплате пензија извршене у складу са овим законом сматрају коначним (члан 4.); да се исплата пензија на начин утврђен у чл. 2. и 3. овог закона примењује на затечене и будуће кориснике пензија (члан 5.); да се износи утврђени у чл. 2. и 3. овог закона од 15.000, 25.000 и 40.000 динара, повећавају, почев од обрачуна и исплате пензија за децембар 2016. године за проценат усклађивања пензија утврђен законом којим се уређује буџетски систем (члан 5а); да овај закон ступа на снагу наредног дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије“ (члан 6.).
III
Одредбама Устава Републике Србије, у односу на које је оспорена уставност Закона, као и одредбама Устава за које Уставни суд налази да су од значаја за сагледавање целине спорних уставноправних питања, утврђено је: да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима (члан 1.); да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима, да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да се законом може прописати начин остваривања зајемчених људских и мањинских права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. став 2, реченица друга); да јемства неотуђивих људских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права и да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати (члан 20. ст. 1. и 2.); да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. став 3.); да свако има право на судску заштиту ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом, као и право на уклањање последица које су повредом настале (члан 22. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, да се законом може ограничити начин коришћења имовине и да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом (члан 58.); да се пензијско осигурање уређује законом и да се Република Србија стара о економској сигурности пензионера (члан 70.); да Република Србија уређује и обезбеђује систем у области социјалног осигурања и других облика социјалне сигурности (члан 97. тачка 8.); да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом, а да закони и други општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права (члан 194. ст. 3. и 5.); да закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство (члан 197. став 1.).
Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода („Службени лист СЦГ – Међународни уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05 и „Службени гласник РС – Међународни уговори“, бр. 12/10 и 10/15) утврђено је: да свако коме су повређена права и слободе предвиђени у овој конвенцији има право на делотворан правни лек пред националним властима, без обзира јесу ли повреду извршила лица која су поступала у службеном својству (члан 13.); да се уживање права и слобода предвиђених у овој конвенцији обезбеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, веза с неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус (члан 14.). Чланом 1. Протокола 1 уз наведену Европску конвенцију предвиђено је да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине, да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права и да претходне одредбе ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни. Чланом 1. Протокола 12 уз Европску конвенцију предвиђено је да ће се свако право које закон прописује остваривати без дискриминације по било ком основу, као нпр. полу, раси, боји коже, језику, вероисповести, политичком и другом уверењу, националном или друштвеном пореклу, повезаности с националном мањином, имовини, рођењу или другом статусу (став 1.) и да јавне власти неће ни према коме вршити дискриминацију по основима као што су они поменути у ставу 1. овог члана (став 2.). Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода не садржи гаранције права на пензијско осигурање, односно права на пензију.
Законом о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14 и 73/18) прописано je: да пензијско и инвалидско осигурање обухвата обавезно и добровољно пензијско и инвалидско осигурање (члан 1.); да се овим законом уређује обавезно пензијско и инвалидско осигурање (члан 2. став 1.); да се права из пензијског и инвалидског осигурања стичу и остварују зависно од дужине улагања и висине основице на коју је плаћен допринос за пензијско и инвалидско осигурање и уз примену начела солидарности (члан 5. став 1.); да oбавезно осигурана лица (у даљем тексту: осигураници), у смислу овог закона, јесу – 1) запослени, 2) лица која самостално обављају делатност и 3) пољопривредници, а да се обавезе за плаћање доприноса по основу осигурања утврђују у складу са овим законом (члан 10. ст. 1. и 3.); да осигураник стиче право на старосну пензију – 1) кад наврши 65 и најмање 15 година стажа осигурања, 2) кад наврши 45 година стажа осигурања (члан 19.); да се висина старосне и инвалидске пензије одређује тако што се лични бодови помноже са вредношћу општег бода на дан остваривања права (члан 61.); да се лични бодови осигураника утврђују множењем личног коефицијента осигураника и његовог пензијског стажа (члан 62.); да најнижи износ пензије припада осигуранику који оствари право на старосну, превремену старосну пензију односно инвалидску пензију ако му је та пензија мања од износа пензије утврђене по одредбама овог члана, да се ако најнижи износ пензије из става 1. овог члана исплаћене у осигурању запослених за претходну годину износи мање од 27% од износа просечне зараде запослених без пореза и доприноса на територији Републике у претходној години, за кориснике у осигурању запослених и у осигурању самосталних делатности најнижи износ пензије ванредно усклађује од 1. јануара текуће године за проценат којим се обезбеђује да се најнижи износ пензије за претходну годину доведе на ниво од 27% просечне зараде без пореза и доприноса у претходној години (члан 76. ст. 1. и 5.); да се највиши износ пензије одређује тако што лични коефицијент не може износити више од 3,8 (члан 78.); да приход и примања фонда чине средства – 1) доприноса за обавезно пензијско и инвалидско осигурање, 2) средства за пензијско и инвалидско осигурање које се у случајевима и под условима утврђеним законом обезбеђују у буџету, 3) средства од имовине којом располаже фонд, 4) средства од камата остварених пласманом сопствених прихода фонда, у складу са законом, пословном банкарству, на тржишту новца или куповином обвезница чији емитент је држава, 5) субвенције и донације, 6) средства остварена продајом друштвеног капитала, друштвених и јавних предузећа или њихових делова, у складу са законом, 7) дивиденде на акције по основу ранијих улагања средстава за пензијско и инвалидско осигурање, у складу са законом, 7а) средства буџета за обавезе Републике Србије утврђене законом, 8) средства из других извора (члан 169. став 1.).
IV
Поводом оспореног Закона Уставни суд је констатовао да је на седници одржаној 23. септембра 2015. године, у предмету IУз-531/2014, већ одлучивао о уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима наведеног Закона, те да је донео Решење о одбацивању поднетих иницијатива, будући да је нашао да изнетим разлозима у иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за утврђивање његове неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговорима.
У наведеном Решењу Уставни суд је, разматрајући оспорени Закон, пошао од члана 70. Устава и детаљно анализирао уставни домашај њиме зајемченог права на пензијско осигурање. С обзиром на то да се поднетим предлогом у овом уставносудском предмету уставност Закона оспорава и у односу на одредбу члана 70. став 2. Устава, наводима да држава има обавезу да пензионерима обезбеди одређени ниво прихода на основу кога ће њихов стандард бити очуван у највећој могућој мери у односу на период када су били запослени, те приказом података о вредности потрошачке корпе и висини пензија и истицањем да је смањење пензија неспојиво са системом обавезног пензијског и инвалидског осигурања и обавезом државе да се стара о економској сигурности пензионера, Уставни суд најпре поново указује на суштину уставних јемстава из наведеног члана Устава.
Одредбама члана 70. Устава, који је систематизован у делу посвећеном људским и мањинским правима и слободама, уређено је пензијско осигурање, и то тако да је одредбом става 1. тог члана предвиђено да се пензијско осигурање уређује законом, а одредбом става 2. да се Република Србија стара о економској сигурности пензионера. То значи да Устав грађанима гарантује пензијско осигурање, као вид социјалног осигурања, али да конкретна права која проистичу из тог осигурања нису Уставом зајемчена права, већ је реч о правима која се установљавају законом. То даље значи и да законодавац има уставно овлашћење да мења законска решења којима је уређено пензијско осигурање, али и да је при томе ограничен и то, с једне стране општим уставним начелима и принципима и начелима у складу са којима се остварују сва зајемчена права и слободе, а са друге стране обавезом да се Република Србија стара о економској сигурности пензионера. Посматране као целина, наведене уставне одредбе значе и то да питање егзистенције по протеку радног века није ствар само личне одговорности појединца, већ и одговорности државе, која индиректно подразумева успостављање система у коме се сигурност прихода у старости обезбеђује путем обавезног осигурања преко државних фондова пензијског осигурања. Дакле, наведеним уставним одредбама зајемчено је постојање тзв. јавног пензијског осигурања (које почива на плаћању обавезних доприноса), као инструмента за обезбеђење сигурности и трајности прихода по навршетку радног века. Модел пензијског осигурања и ниво прихода који се по основу тог осигурања остварује нису предмет уставног регулисања, већ је препуштено законодавцу да та и сва друга питања везана за пензијско осигурање, права из тог осигурања и услове за њихово остваривање у целости уреди законом.
Сагласно томе, систем пензијског осигурања успостављен важећим Законом о пензијском и инвалидском осигурању (као и раније важећим законима који су уређивали ову област), заснива се на обавезним доприносима који се плаћају током стажа осигурања (радног века), из чије уплате произлазе и права осигураника по основу пензијског осигурања, укључујући и право на пензију. Права из пензијског и инвалидског осигурања стичу се и остварују зависно од дужине улагања и висине основице на коју је плаћен допринос за пензијско и инвалидско осигурање и уз примену начела солидарности (члан 5. Закона о пензијском и инвалидском осигурању). Са становишта остваривања права на пензију, начело солидарности испољава се у два облика: први је кроз институте најниже и највише пензије (чл. 76. и 78. Закона о пензијском и инвалидском осигурању), посредством којих се врши прерасподела средстава од категорије са вишим примањима ка оној са нижим; други је кроз генерацијску солидарност, што подразумева систем текућег финансирања у коме актуелно запослена генерација (осигураници) плаћа доприносе којима се финансирају пензије тренутних корисника. Систем заснован на солидарности стога подразумева да се висина пензије обрачунава према унапред одређеној пензијској формули, а не према укупном износу доприноса које је осигураник уплатио током свог активног рада. Циљеви тако устројеног система пензијског осигурања јесу, са једне стране, одржање прихода након пензионисања на адекватном нивоу (тзв. релативни стандард пензионера), што се обезбеђује путем прописане пензијске формуле, а са друге стране, заштита егзистенцијалне сигурности оних са најнижим примањима, путем института најниже пензије.
Оспореним Законом пензије ниже од 25.000 динара изузете су од умањења, чиме је законодавац заштитио социјални положај пензионера са најнижим примањима. Пензије преко тог износа смањене су сразмерно њиховој висини, са циљем да се обезбеди финансијска одрживост пензијског система. Одрживост пензијског система је основна претпоставка сигурности и трајности прихода пензионера, што је обавеза државе која произлази из члана 70. Устава. Одржање релативног стандарда пензионера, као један од циљева успостављеног система пензијског осигурања, а на шта се позива и у поднетом предлогу, јесте комплексно питање, а за његово мерење користе се различити индикатори и параметри (најчешће коришћен индикатор је стопа замене којом се изражава однос прве пензије и последње зараде). То питање није уставна материја, нити пак, по схватању Уставног суда, одредбе члана 70. Устава дају основа за тумачење и тврдњу који је то ниво прихода којим се обезбеђује одржање животног стандарда након пензионисања. Свођење питања одржања релативног стандарда пензионера на вредност потрошачке корпе (засновану на месечним потребама трочланог домаћинства), која је при томе већа и од просечне зараде, на начин како се то чини у поднетом предлогу, није утемељено ни у логици пензијског осигурања, нити у успостављеном систему пензијског осигурања. Стога, по налажењу Уставног суда, поређење података о вредности потрошачке корпе са подацима о висини пензија само по себи не представља уставноправно релевантан разлог оспоравања уставности Закона, нити пак доказ за тврдњу да је оспореним Законом, услед смањења пензија, једном (мањем) броју пензионера, повређена обавеза Републике Србије да се стара о економској сигурности пензионера.
Поводом оспоравања Закона у односу на одредбу члана 58. став 2. Устава, према којој право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, и с тим у вези позивања у предлогу на обавезу државе као гаранта за обавезе фонда за остваривање права по основу обавезног пензијског и инвалидског осигурања, Уставни суд најпре указује на то да право на пензију, у систему пензијског осигурања заснованом на солидарности, по својој правној природи не одговара приватноправном институту права својине. Наиме, као што је напред речено, систем обавезног пензијског осигурања у Републици Србији је систем текућег финансирања у коме актуелно запослена генерација (осигураници) плаћа доприносе којима се финансирају пензије тренутних корисника, а заузврат има право да у будућности, када за то испуни услове, по истом принципу оствари право на пензију. У таквом систему, уплате се не прикупљају на индивидуални рачун уплатиоца са циљем његове капитализоване штедње (улагањем у нпр. различите инвестиционе фондове), чиме би се створило право својине на уплаћеним средствима и обезбедило право чија висина зависи искључиво од висине уложених средстава. Напротив, систем утемељен на солидарности и текућем финансирању почива на начелима јавног права: он је јаван јер њиме управља држава преко фондова које оснива, обавезан је а држава прописује стопе доприноса, износ пензије одређује на основу прописане формуле а не на основу стварно уплаћених доприноса, па не постоји еквивалентан однос између уплаћених износа и износа пензије. Сагласно наведеном, с обзиром на своју јавноправну природу, иако припада корпусу имовинских права, право на пензију не може се подвести под право својине у смислу приватног права, па се отуда и не може доводити у уставноправну везу са одредбом члана 58. став 2. Устава.
Поред тога што сматрају да је оспореним Законом повређен члан 58. став 2. Устава и предлагачи и иницијатори позивају се и на повреду права на имовину гарантованог чланом 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, оспоравајући испуњеност захтева у погледу допуштености мешања у имовину појединца, а које је, према становишту Европског суда за људска права, оправдано под условом да је законито, да је учињено ради постизања легитимног циља и да је пропорционално. С тим у вези, Уставни суд подсећа да је у напред наведеном Решењу, полазећи од става Европског суда за људска права да су остваривањем права на пензију према националном законодавству створени имовински интереси корисника пензије и да такви интереси у случају да пензија буде умањена могу да представљају мешање у имовину појединца које потпада под заштиту права на имовину гарантованог Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, посебно образложио шта подразумева сваки од три захтева за оцену оправданости мешања у имовину, а потом испитао да ли оспорени Закон испуњава сваки од наведених захтева и на крају оценио да су испуњена сва три захтева, указујући и на конкретне одлуке Европског суда донете у сличним ситуацијама. Стога је Уставни суд, разматрајући наводе из предлога и поднетих нових иницијатива, утврдио да они не представљају нове уставноправне разлоге оспоравања сагласности Закона са Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода (у односу на разлоге које је Суд већ разматрао у предмету IУз-531/2014), из којих би евентуално произлазило да има основа за поновно одлучивање Суда, већ се њима заправо критикују аргументација и схватања Уставног суда изложени у образложењу Решења у наведеном предмету и изражава неслагање са извршеним оценама. При томе, знатан део навода у предлогу и иницијативама и у овом делу је заснован на погрешном схватању права на пензију као права својине, као и на схватању да је висина пензије стечено право чији се достигнути ниво сагласно члану 20. став 2. Устава не може смањивати, иако је Уставни суд и у Решењу IУз-531/2014 поновио своје схватање, изражено у већем броју одлука у досадашњој пракси, о томе шта је суштина и циљ уставне гаранције заштите достигнутог нивоа људских и мањинских права из члана 20. став 2. Устава.
Што се тиче навода из предлога и поднетих иницијатива да су оспореним Законом повређена уставна начела владавине права и јединства правног поретка, те да садржина оспореног Закона не одговара његовом називу јер Законом није предвиђен рок до када ће важити, да је смањење пензија у супротности са чланом 20. став 2. Устава, да су пензионери различито третирани једни у односу на друге због различитих процената умањења пензија, као и у односу на запослене у јавном сектору и друге грађане, чиме је нарушено начело забране дискриминације из члана 21. Устава, да је одредба члана 4. Закона, према којој се исплате пензија извршене у складу са овим законом сматрају коначним и која не предвиђа право на жалбу нити друго правно средство против овако утврђених пензија у супротности са одредбама члана 36. Устава и члана 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, те да је оспорени Закон несагласан и са одредбама члана 194. ст. 3. и 5. и члана 197. став 1. Устава, као и са одредбама члана 14. Европске конвенције и члана 1. Протокола 12 уз Eвропску конвенцију, Уставни суд је утврдио да су разлози оспоравања истоветни разлозима изнетим у иницијативама поводом којих је Уставни суд у предмету IУз-531/2014 донео Решење од 23. септембра 2015. године. Будући да се ради о уставноправним питањима која је Уставни суд већ разматрао и о којима је своје ставове детаљно образложио у наведеном Решењу, Суд је оценио да су, из разлога изнетих у том решењу, предлог и овде поднете иницијативе у том делу очигледно неосновани.
У односу на наводе предлога да доношење оспореног Закона и Решења Уставног суда од 23. септембра 2015. године представљају злоупотребу права од стране државних органа забрањену чланом 17. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, према коме се ништа у овој конвенцији не може тумачити тако да подразумева право било које државе, групе или лица да се упусте у неку делатност или изврше неки чин усмерен на поништавање било ког од наведених права и слобода или на њихово ограничавање у већој мери од оне која је предвиђена овом конвенцијом, Уставни суд најпре указује на то да се наведеним чланом Европске конвенције не утемељује неко право, већ се предвиђа правило тумачења исте конвенције, ради заштите њених циљева. Уставни суд даље налази да позивање предлагача на члан 20. став 1. Устава и с њим у вези на члан 58. став 2. Устава и могућност ограничења права својине само уз накнаду, није ни у каквој вези са садржином члана 17. Европске конвенције, као ни мишљење предлагача о разлозима због којих је законодавац донео оспорени Закон, а Уставни суд Решење у предмету IУз-531/2014. Уставни суд додатно указује на то да су и Народна скупштина при доношењу оспореног Закона и Уставни суд приликом разматрања његове уставности, поступали у складу са својим уставним надлежностима, а Суд и сагласно одредбама Закона о Уставном суду и судској пракси Европског суда за људска права.
Уставни суд је посебно размотрио наводе иницијативе којом је затражено да због изјава у јавности о резултатима трогодишње примене оспореног Закона покрене поступак за оцену уставности Закона, како би утврдио да ли је остварен циљ његовог доношења, односно да ли је ова законска мера услед остваривања своје сврхе у сукобу са одредбама члана 20. Устава, те да након спроведеног поступка донесе одлуку којом ће утврдити да оспорени Закон није у складу са Уставом и одреди начин отклањања последица насталих његовом применом. Будући да је након подношења наведене иницијативе оспорени Закон престао да важи, Уставни суд је констатовао да су престанком његовог важења престали и разлози оспоравања који се односе на разматрање испуњености циља због кога је донет. Поред тога, Уставни суд указује на то да, према члану 123. Устава, Влада утврђује и води политику, те у том смислу и предлаже Народној скупштини доношење одговарајућих закона, њихове измене и престанак важења. Оспорени Закон предложен је и донет као део пакета мера усмерених на консолидацију јавних финансија. Питање консолидације јавних финансија је превасходно економско питање, једнако као и оцена да ли је свеукупно предузетим мерама она остварена или није. Разматрање јавно-финансијских и економских кретања и предвиђања спада у делокруг извршне власти, а не Уставног суда, који таква разматрања не може да испитује и да оцењује да ли су она поткрепљена или не, јер то не спада у његову надлежност.
Полазећи од претходно детаљно анализираних разлога оспоравања уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором Закона о привременом уређивању начина исплате пензија, а имајући и виду да је оспорени Закон престао да важи, Уставни суд је испитивао да ли су испуњене процесне претпоставке за даље вођење поступка. У том смислу, Уставни суд констатује да је одредбом члана 64. Закона о Уставном суду („Службени гласник PC“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15) предвиђено да када је у току поступка пред Уставним судом општи акт престао да важи, Уставни суд може одлуком утврдити да општи акт није био у сагласности са Уставом, односно са потврђеним међународним уговором, ако нису отклоњене последице неуставности. Будући да је Уставни суд оценио да наводи предлагача и иницијатора о неуставности оспореног Закона, односно о његовој несагласности са потврђеним међународним уговором нису основани, а с обзиром на одредбу члана 64. Закона о Уставном суду, Суд је утврдио да нису испуњене процесне претпоставке за даље вођење поступка. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 57. тачка 2) Закона о Уставном суду, обуставио поступак, решавајући као у тачки 1.
Како је Суд на овај начин коначно одлучио о поднетом предлогу и иницијативама, захтеве за обуставу извршења појединачних аката или радњи предузетих на основу оспореног Закона о привременом уређивању начина исплате пензија је одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, решавајући као у тачки 3. изреке.
V
Испитујући постојање процесних претпоставки за поступање по поднетим иницијативама за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 27е став 29. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-исправка, 108/13, 142/14, 68/15-др. закон, 103/15 и 99/16), којом је прописано да се плате и пензије могу повећати само у години у којој се на основу одговарајућих планских докумената надлежних органа очекује, односно процењује да ће учешће плата општег нивоа државе у БДП да буде до 7%, односно учешће пензија у БДП до 11%, и то највише два пута годишње, али тако да очекивано учешће плата општег нивоа државе, односно пензија у БДП након усклађивања не буде изнад наведених процената, Уставни суд je нашао да иницијативе не садрже уставноправне разлоге оспоравања, нити се наводи иницијатора могу довести у везу са садржином одредаба члана 3. став 1, члана 20. став 3, члана 23, члана 58. ст. 1. 2. и 3. и члана 70. Устава у односу на које је наведена законска одредба оспорена. Ово стога што као разлоге оспоравања сви иницијатори наводе само да се оспореном одредбом спречава усклађивање пензија са инфлацијом и угрожава егзистенција великог броја пензионера.
Разматрајући наводе иницијатора којима се оспорава уставност одредбе члана 2. Закона о изменама Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, број 142/14) у односу на одредбе члана 3, члана 23. став 1. и члана 58. Устава, Уставни суд је такође нашао да иницијативе не садрже уставноправне разлоге оспоравања, што је основна претпоставка за поступање Суда, већ само тврдњу иницијатора о томе да су повређене наведене одредбе.
У односу на наводе иницијатора да одредбе члана 27е став 29. Закона о буџетском систему и члана 2. Закона о изменама Закона о пензијском и инвалидском осигурању нису у сагласности са одредбама Закона о пензијском и инвалидском осигурању, Уставни суд указује на то да, сагласно одредбама члана 167. Устава, није надлежан да цени међусобну усаглашеност закона, као ни међусобну усаглашеност појединих одредаба истог закона.
Сагласно наведеном, Уставни суд је, применом одредбе члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио поднете иницијативе, решавајући као у тачки 2. изреке.
VI
На основу свега изложеног и одредаба члана 42a став 1, члана 46. тачка 7) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“ број 103/13), Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић
САГЛАСНО ИЗДВОЈЕНО МИШЉЕЊЕ СУДИЈЕ ДР ТАМАША КОРХЕЦА (Dr. KORHECZ TAMÁS)
у вези са Решењем Уставног суда број IУз – 351/2015 од 25. априла 2019. године.
Уставни суд, на седници одржаној 25. априла 2019. године, у предмету IУз – 351/2015, већином гласова донео је решење са којом је под 1) Обуставио поступак за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором Закона о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, бр. 116/14 и 99/16), под 2) Одбацио иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 27е став 29. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-исправка, 108/13, 142/14, 68/15-др. закон, 103/15 и 99/16) и члана 2. Закона о изменама Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, број 142/14) и под 3) Одбацио захтеве за обуставу извршења појединачних аката или радњи донетих, односно предузетих на основу Закона из тачке 1.
Изреком Решења Уставног суда се слажем, али не и са образложењем решења, односно сматрам да је потребно да у овом сагласном издвојеном мишљењу укажем на неке процедуралне пропусте Уставног суда приликом решавања овог предмета.
I.
Према релевантним нормама Закона о Уставном суду (члан 64.) и Пословника о раду Уставног суда (члан 72.) контрола уставности закона се обуставља уколико је оспорена норма или цео закон престао да важи након подношења иницијативе или предлога овлашћеног предлагача. Ово правило трпи један изузетак који је везан за постојање два повезана услова, први, да Уставни суд сматра да је норма која је престала да важи неуставна и други, да је потребно отклонити последице овакве неуставности. Оспорени Закона о привременом уређивању начина исплате пензија је престао да важи 30. септембра 2018. године, дакле више од пола године пре одлучивања Уставног суда. Пошто из списа овог предмета, различитих иницијатива, предлога овлашћеног предлагача, предлога који је припремио судија известилац нисам могао, мирне савести, са сигурношћу закључити да су неке одредбе Закона о привременом уређивању начина исплате пензија, или закон у целини неуставни, а нарочито да постоји потреба да се отклоне последице неуставности подржао сам доношење решења о обустављању поступка у овом предмету, као и одбацивање иницијатива које су се односиле на неке одредбе Закона о буџетском систему и Закона о изменама Закона о пензијском и инвалидском осигурању. Према томе, 25. априла 2019. године, више од шест месеци након што је оспорени Закон престао да важи нисам био у могућности да гласам против предложеног решења. Истовремено, као што сам на то и раније указао у овом издвојеном мишљењу, не слажем се са разлозима за овакву одлуку који су детаљно изложени у образложењу решење, а уједно указујем и на процедуралне пропусте у раду Уставног суда у овом предмету.
II.
Поступак, Уставни суд годинама није одлучио у овом предмету и сачекао је да оспорени закон престане да важи
Нема владавине права без ефикасне контроле и заштите уставности. Ово се односи и на оцену уставности закона. Уколико пролазе године између подношења иницијативе или од покретања поступка за оцену уставности и одлучивања Уставног суда тешко можемо говорити о ефикасности уставносудске заштите Устава и правне државе уопште. Уставни суд је током свог деловања утврдио повреду права на суђење у разумном року у више стотина, можда и више хиљада поступака који су водили судови опште и посебне надлежности у Србији што нас додатно обавезује да посебно водимо рачуна о сопственој ефикасности. На неоправдано споро одлучивање Уставног суда у неким предметима контроле уставности закона сам указао и у свом издвојеном мишљењу на одлуку Уставног суда IУз – 418/2014. Чиним то поново и у овом предмету.
О уставности Закона о привременом уређивању начина исплате пензија који је ступио на снагу крајем октобра 2014. године Уставни суд се први пут изјаснио на седници 23. септембра 2015. године када је донео Решење IУз-531/2014 са којим је одбацио иницијативе којима се тражило утврђивање неуставности Закона. Тадашње решење Уставног суда, око којег су се судије у значајној мери поделиле (чак четири судија је написало несагласно издвојено мишљење) донето је у примереном року, могло би се рећи без неоправданог одуговлачења, ефикасно. Недуго након ове одлуке Уставног суда уследиле су нове иницијативе са поновљеном, али и са знатно промењеном аргументацијом, нарочито имајући у виду измене и допуне одредаба овог Закона које су уследиле 2016. године. Иницијативе су се ређале, а у међувремену стигао је и предлог овлашћеног предлагача (најмање 25 народних посланика). Тек након што је Закон престао да важи, тек након више од три и по године Уставни суд је у априлу 2019 први пут расправљао о новим иницијативама и о предлогу. Иако сам свестан да је судија известилац господар предмета и да сам процењује када ће предложити да се нека одлука нађе на седници Уставног суда, исто тако је неупитно да је председник Уставног суда једини овлашћен да предложи дневни ред седнице Уставног суда, али не могу а да не констатујем да не постоје прихватљиво оправдање за вишегодишње неодлучивање у овом предмету. Оправдање се не може потражити ни у оптерећености Уставног суда са великим бројем оспорених закона. Иако је примарна и sui generis функција Уставног суда контрола уставности закона број иницијатива а нарочито предлога овлашћених предлагача релативно је мaли (са тенденцијом опадања у последњим годинама) за разлику од уставних жалби који знатно оптерећују капацитете Уставног суда. Да закључимо, Уставни суд је без оправданог разлога дуги низ година „решавао“ овај предмет без заказивања седнице суда.
III.
Оправданост покретања поступка у вези неких иницијатива након доношења Решења IУз-531/2014 из 2015. године а пре престанка важења Закона
У Образложењу Решења IУз – 351/2015 Уставни суд (судија известилац) детаљно износи разлоге зашто су иницијативе неосноване а оспорени Закон сагласан са Уставом. Из образложења решења недвосмислено произилази да би чак и у случају да је оспорени Закон данас на снази, Уставни суд требао да решењем одбаци иницијативе и предлог који су стигли у Уставни суд након септембра 2015. године. Образложење се у највећој мери ослања на ставове, тумачење и резоне које је Уставни суд изнео у образложењу Решења IУз-531/2014 из 2015. године уз понеку, изразито колоквијалну констатацију у вези резона у иницијативама који су везани за промењене економско-финансијске околности и измене закона 2016. године. Овим деловима образложења никако се не могу сложити, те сматрам да је Уставни суд требао да покрене поступак за оцену уставности Закона пре престанка његовог важења.
За мене је остало отворено уставноправно спорно питање, да ли је законом прописано умањење пензија у јавном интересу представља уставноправно оправдано ограничење након две или три године од почетка њене примене? Да ли је ограничење оправдано и пропорционално у околностима када је значајно смањен буџетски дефицит, када је учешће пензија у БДП-у у оквиру 11%, и када је законом неким категоријама пензионера увећавана пензија још 2016. године? Да ли су законом прописане рестриктивне мере, у новим околностима и даље нужне, оправдане и пропорционалне циљевима због којих су уведене? Према томе оправданост и пропорционалност ограничења имовинских права пензионера је требало наново проценити према начелима из члана 18. и 20. Устава Србије. Да би се о свему томе Уставни суд могао изјаснити требало је покренути поступак оцене уставности, у оквиру тога требало је организовати јавну расправу, саслушати експерте из области јавних финансија, прикупити релевантне статистичке податке итд. За разлику од наведеног, у делу образложења решења у коме се Уставни суд бави питањем промењеним економско-финансијским околностима, односно остваривањем циљева рестриктивних мера каже се да Оспорени Закон предложен је и донет као део пакета мера усмерених на консолидацију јавних финансија. Питање консолидације јавних финансија је превасходно економско питање, једнако као и оцена да ли је свеукупно предузетим мерама она остварена или није. Разматрање јавно-финансијских и економских кретања и предвиђања спада у делокруг извршне власти, а не Уставног суда, који таква разматрања не може да испитује и да оцењује да ли су она поткрепљена или не, јер то не спада у његову надлежност.
Не спорим да је утврђивање постојања јавног интереса за законско ограничење имовинских права грађана ствар политике а не ствар судске процене. Исто тако сматрам да постоји широка слобода и овлашћење политичке власти да изабере мере финансијске консолидације. Међутим све то никако не значи, нити сме да значи да ова слобода и ово овлашћење не подлеже контроли уставности. Уставни суд је овлашћен и обавезан да цени оправданост и пропорционалност ограничења. Према члану 20, став 3 Устава При ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови, дужни су да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права. Ако се уставност ограничења оцењује тако да се разматра важност, сврха и обим ограничења као и однос ограничења са сврхом ограничења онда Уставни суд не може а да не размотри ова питања сваки пут када одлучује о законитости ограничења. 2015. године Уставни суд је прихватио разлоге за доношење спорног Закона која су се заснивала на процени Владе у вези стања у јавним финансијама. Значајне и неспорне промене стања у области јавних финансија представљале су нову чињеницу већ током 2016. и 2017. године чију уставнуправну релеванцију требао је размотрити Уставни суд. Суд је требао спровести тест оправданости, обима и пропорционалности ограничења имовинских права грађана у промењеним околностима. Уставни суд је то могао урадити само на начин да се бави и релевантним чињеницама а не искључиво тумачењем правних норми. Правилно тумачење и примена уставних норми претпоставља и захтева потпуно утврђивање релевантних чињеница од којих зависи исход спора о праву, тако и апстрактног уставноправног спора.
Проток времена, промењене околности могу довести до тога да законска норма која је била уставна у време доношења протеком времена постане противуставна. Примере за овакве случајеве можемо да нађемо и у упоредном уставном праву. На овом месту желим указати на један изузетно значајан уставносудски спор који је вођен пред Врховним судом Сједињених Америчких Држава. Врховни суд је 2013. године у предмету Жупанија Шелби против Холдера (Shelby County vs. Holder, 570 U.S. 529 (2013)) прогласио неуставним члан 4. савезног Закона о изборним правима према коме су савезни органи били овлашћени да надзиру и укину изборне законе (пре свега јужних држава САД) држава који су пре 1965. године вршили дискриминацију бирача на расној основи. Закон је имао привремени карактер и захтевао је периодично продужавање важења од стране Конгреса САД. Врховни суд је закључио да продужење оваквих рестриктивних законских ограничења уставних права држава чланица САД не могу се оправдавати стањем од пре више деценија и на њима изграђеним формулама него се њихова уставност мора сагледати у светлу промењених околности и чињеница, на основу садашње формуле. Ограничење које је било уставноправно оправдано ранијом праксом на терену не може послужити за продужење ограничења данас.
Сматрам да је Уставни Суд требао да изврши нови тест оправданости и пропорционалности након 2015. године и да наново оцени оправданост ограничења уставних права. То није учињено у време када је требало бити учињено, сада након престанка важења закона то се више не може урадити.
судија Уставног суда
др Тамаш Корхец
(Dr. Korhecz Tamás)
УСТАВНИ СУД СРБИЈЕ
судија др Милан Шкулић
Издвојено мишљење на решење Уставног суда број IУз-351/2015
Уставни суд је својим решењем IУз-351/2015, на седници одржаној 25. априла 2019. године 1) обуставио поступак за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором Закона о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, бр. 116/14 и 99/16), те 2 ) одбацио иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 27е став 29. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-исправка, 108/13, 142/14, 68/15-др. закон, 103/15 и 99/16) и члана 2. Закона о изменама Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, број 142/14), као и захтеве за обуставу извршења појединачних аката или радњи донетих, односно предузетих на основу Закона чија је уставност и сагласност са потврђеним међународним уговором оспорена поднесеним иницијативама.
Уважавајући и поштујући право сваког уваженог судије Уставног суда на сопствени став, изражавам своје неслагање са садржајем решења Уставног суда број IУз-351/2015, донетим већином гласова судија Уставног суда, што чиним из неколико разлога, који се своде на:
1) начелан став да покретање поступка оцене уставности конкретног закона свакако не значи да ће Уставни суд „априорно“ установити неуставност закона чије је доношење иначе, са становишта елементарне заштите виталних економско-финансијских интереса државе, али и грађана уопште, сасвим легитимно и уставноправно прихватљиво, као и начелан став о значају јавне расправе у одређеним поступцима пред Уставним судом;
2) начелан став да је Уставни суд у конкретном случају морао, али и реално могао да поступа знатно брже, те да је, што иначе, има посебну важност у овом случају, знатно раније био у прилици да донесе како решење о покретању/непокретању поступка, односно друге одговарајуће одлуке/решења (у време важења оспореног Закона), за утврђивање његове неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором или за обуставу таквог поступка, онда када је Закон већ престао да важи, а тај моменат је наступио још пре скоро седам месеци;
3) пропуштање Уставног суда да у свом решењу јасно одговори на неколико важних питања која се односе суштински садржај уставно-правно оспореног закона, што се пре свега, тиче правне суштине права на пензију, те могућности/немогућности државе да на одговарајући начин мења утврђене износе пензија или не врши њихово усклађивање;
4) проблематичан садржај решења Уставног суда, а нарочито његов превише „економско-финансијски карактер“, који је при том, прилично једностран, без обзира што су економско-финансијски разлози основни и практично кључни аргументи за усвајање конкретног закона, те лимитирани период његовог важења и што они свакако представљају елемент за оцену (не)постојања одговарајућег јавног интереса, а што је скопчано и са непотребним и претераним залажењем Уставног суда у проблематику ratio legis-a уставноправно оспореног Закона;
5) избегавање Уставног суда да са становишта уставноправних резона пажљивије и суштински анализира могући дискриминаторски и неселективни карактер оспореног Закона, узимајући при том, у обзир и релевантну праксу Европског суда за људска права.
I
Покретање поступка оцене уставности конкретног закона није „прејудицирање“ неуставности, а јавна расправа у поступку пред Уставним судом је начелно од огромног значаја
Начелно сматрам да само по себи, покретање поступка за оцену уставности било којег конкретног закона, па и Закона о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, бр. 116/14 и 99/16), нема „априоран и прејудицирајући карактер“, те да то свакако не значи да се тај поступак „обавезно“ мора окончати одлуком о неуставности закона који је био предмет оцене уставности пред Уставним судом. То важи како онда када поступак својом одлуком покреће сам Уставни суд на основу иницијатива за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором, тако и када се ради о поступку ове врсте који су покренули одређени овлашћени предлагачи, као што је то и био случај у конкретном предмету број IУз-351/2015.
Међутим, један „комплетан“ и мериторан поступак нормативне контроле Уставног суда, а нарочито када је он скопчан и са процесним могућностима (које у овом случају Уставни суд није користио), за јавну расправу у складу са чланом 37. став 2. Закона о Уставном суду, је увек пожељан у уређеној правној држави и он само може суштински допринети укупно бољем квалитету правног система, што начелно важи и у погледу закона који више нису на снази, односно не примењују се, али су наравно, у периоду свог важења, остварили одређени правни, а у случају Закона о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, бр. 116/14 и 99/16), свакако и одговарајући економско-финансијски ефекат.
Уверен сам да би у овом конкретном случају одржавање јавне расправе пред Уставним судом било веома корисно, те да је оно било чак и неопходно, не само због сложености уставноправног питања о којем се радило, као и из једне рационалне потребе да се кроз одговарајуће „сучељавање“ правних аргумената, омогући квалитетније одлучивање Уставног суда, већ и зато што се у конкретном случају ради о многобројним иницијативама и предлогу народних посланика, који се односе на Закон који се тиче једног заиста великог броја грађана, тј. ради се о стотинама хиљада грађана на које се односе нормативна решења тог Закона, из чега произлази да би јавна расправа у таквом предмету, допринела и вишем степену легитимности одлуке/решења Уставног суда.
Из овога произлази и да би јавна расправа у поступку пред Уставним судом на један начин, који је не само у складу са Законом о Уставном суду (члан 37.), те потпуно легитиман у држави која се одликује владавином права, већ и веома пожељан у демократској правној држави, омогућила да се сви ти грађани (пензионери), којих је више стотина хиљада, а којих се примарно тиче уставноправно оспорени Закон, на један достојанствен начин и потпуно невезано за то каква ће одлука Уставног суда бити донесена у конкретном случају, јасно увере у настојање Уставног суда да с пуном пажњом одлучује о релевантним уставноправним аргументима у смислу pro et contra у односу на оспорени Закон.
Овде треба имати у виду да је према члану 37. став 1. Закона о Уставном суду одржавање јавне расправе у поступку оцењивања уставности или законитости правило, а да само по изузетку (члан 37. став 1. Закона о Уставном суду), Уставни суд може одлучити да се не одржи јавна расправа ако оцени да је у току поступка ствар довољно разјашњена и да на основу прибављених доказа може одлучити и без одржавања јавне расправе. Сматрам да овај разлог за неодржавање јавне расправе није постојао у конкретном случају.
Наравно, може се приметити и да је јавна расправа и иначе, у досадашњој пракси Уставног суда била очигледан изузетак, а не правило, као што би њено одржавање морало бити у складу са чланом 37. став 1. Закона о Уставном суду.
Такође се јавна расправа не мора одржати ни ако је у истој ствари већ одлучивано, а нису дати нови разлози за другачије одлучивање (члан 37. став 2. Закона о Уставном суду), али се ни тај разлог не може применити када је у питању конкретан случај, јер претходно одлучивање Уставног суда „о пензијама“ (IУз-531/2014), нема карактер „исте ствари“, ни по ставу самог Уставног суда у његовом решењу IУз-351/2015, иако се наравно, по логици ствари, ради о изразито повезаним питањима.
Када се ради о конкретном случају, треба имати у виду и да се у складу са чланом 37. став 2. Закона о Уставном суду, јавна расправа не мора одржавати ни онда када постоје услови за обуставу поступка, али су ти услови у конкретном случају наступили тек 30. септембра 2018. године, када је Уставни суд и стекао процесну могућност да поступи у складу са чланом 57. став 2, а у вези са чланом 64. Закона о Уставном суду.
Није споран теоријски став који полазећи од тога да „уставно судство значи контролу над најважнијом законодавном државном функцијом“, установљава правило да „противуставност треба да буде очигледна, а у сумњи треба узети да је закон сагласан са уставом“ (Ратко Марковић, Уставно право, 24. издање, Правни факултет Универзитета у Београду, Београд, 2019. стр. 539), али то не значи да је очигледност противутавности услов за покретање поступка за оцену уставности. Обрнуто, смисао овог правила је да се поступак за оцену уставности конкретног закона покрене увек када постоји одговарајућа могућност заснована на релевантном степену сумње да се ради о неуставним законским нормама, а онда би Уставни суд у таквом (покренутом) поступку, тек када то несумњиво закључи, могао одлучити да се ради о неуставним нормама. Обрнуто ако као исход таквог поступка, (пре)остане само сумња, Уставни суд би закључио да су законске норме сагласне са Уставом.
Када се ради о конкретном случају, овде је поступак као што је претходно објашњено, формално покренут у складу са чланом 168. став 1. Устава Србије предлогом одређеног броја народних посланика, а постојао је и већи број иницијатива за оцену уставности у складу са чланом 168. став 2. Устава Србије, које саме по себи, не доводе „аутоматски“ до покретања поступка. Међутим, као што је претходно већ објашњено, иако је поступак формално покренут у складу са чланом 168. став 1. Устава Србије, Уставни суд није спровео „комплетан“ и мериторан поступак нормативне контроле Уставног суда, који би подразумевао и коришћење законске могућности одржавања јавне расправе прописане одредбама члана 37. Закона о Уставном суду. Из овога по мом мишљењу произлази да је Уставни суд практично на известан начин „превремено“ (парадоксално у односу на прилично дуго укупно трајање поступка), што у ствари, значи без мериторног поступка уз одржавање јавне расправе, закључио да не постоји очигледна неуставност, а при том је своје решење, којим је обуставио поступак донео читавих скоро седам месеци од тренутка када се за то испунио услов у смислу одредаба члана 57. тачка 2. Закона о Уставном суду.
II
Брзина одлучивања Уставног суда
Ни Уставом Републике Србије, нити Законом о Уставном суду, као ни било којим другим формалним извором права које се примењује у поступку пред Уставним судом, нису прописани неки посебни рокови поступања Уставног суда када се ради о одлучивању о поднесеним иницијативама/предлозима за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором одређеног закона. То што нема таквих рокова, а и када би они постојали, они би по логици ствари, били само инструктивног карактера, ипак не значи да Уставни суд нема дужност брзог поступања. Сам Уставни суд се често бави правом на суђење у разумном року, односно брзином поступка као елементом права на правично суђење, па и из тога произлази да и он сам има дужност брзог поступања, односно обавезу доношења одлука у разумном року.
Наравно, брзина било ког поступка, па и поступка пред Уставном судом ипак није основни процесни циљ, а свакако не треба ни грубо поистовећивати брзину и ефикасност поступка. Давно је речено да је најбржи суд - „преки суд“. Такав „суд“ је наравно, недопустив у правној држави, односно држави која се одликује владавином права. Сваки поступак, па и поступак пред Уставним судом, мора бити како брз, тако и правичан, те спроведен у складу са Уставом и релевантним законским прописима. Из овог произлази да је и брзина поступања Уставног суда ипак релативна категорија, а од саме брзине у вођењу поступка далеко је важнији квалитет поступка пред Уставним судом и наравно, квалитет саме одлуке/решења Уставног суда која/које из таквог поступа коначно произиђе.
Када се ради о конкретном уставноправном предмету број IУз-351/2015, чини се да је Уставни суд могао далеко брже да одлучи о предмету поступка пред њим, што се посебно односи на решење које је коначно и донесено, а то је решење о обустави поступка за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором Закона о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, бр. 116/14 и 99/16), јер је тај конкретан Закон престао да важи још 30. септембра 2018. године, а Уставни суд је своје решење о обустави поступка донео крајем априла 2019. године.
III
Пропуштање Уставног суда да одговори на неколико важних питања
Иако је решење Уставног суда у предмету број IУз-351/2015, прилично обимно и мада се не може оспорити напор Уставног суда да објасни низ релевантних питања, од којих се нека доминантно тичу ratio legis-a оспореног Закона, те се односе како на извесне друге правне проблеме, тако и на одређене економско-финансијске аспекте, а нека од тих питања имају и одговарајући уставноправни значај, сматрам да је Уставни суд ипак пропустио да прецизно и у потпуности одговори на све релевантне аспекте који произлазе из неколико основних важних питања:
- Каква је правна суштина права на пензију ?
- Да ли је пензија имовинско право, те да ли пензија представља својину, односно право својине ?
- Да ли је пензија искључиво/претежно/делимично социјална категорија ?
- Да ли држава има право да потпуно слободно мења износ пензија, те посебно, на основу којих критеријума, када и зашто (попут реаговања на одређене економско-финансијске околности), може да их умањује, те како утврдити који је „ниво мешања“ државе легитиман ?
III
(а)
Правна суштина права на пензију
Пензија представља одређени редован приход људи, односно грађана који остварују право на пензију. Тај приход представља одредиву величину, али он није дефинитиван у неком свом „коначном облику“. Није спорно да је у остваривању (укупних/коначних) прихода, примањем пензије заступљен и известан елеменат „алеаторности“, јер зависно од дужине живота након испуњавања услова за примање/стицање пензије, непосредно зависи и који ће укупан износ новца током одређеног временског периода примити конкретан пензионер. Таква „алеаторност“ и једна врста „неодређености“ се дакле, подразумева по логици ствари, али она ни у ком случају не сме зависити само од било чије воље, односно не сме бити арбитрерна.
Такође, има наравно, људи који пензију „ни не дочекају“, исто као што постоје и ситуације да су неки запослени један број година радили и издвајали део својих плата/прихода у пензијски фонд, али како никада нису остварили потребан број година минималног стажа, никада нису ни стекли право на пензију, иако су навршили одређене године живота (минимално 65) и без обзира што су чак можда (ако су у периоду издвајања доприноса који је трајао мање од минималних 15 година, имали велике приходе), реално уплатили у пензијски фонд, више средстава него други људи који су знатно дуже радили и издвајали доприносе, али су имали много мања примања.
Коначно, иако је то веома ретко у пракси, могуће је и да неко ко оствари право на пензију, својом вољом, из било којег, како рационалног, тако и сасвим ирационалног разлога, никада заиста не постане пензионер, јер се ту ради само о праву, а не и о дужности.
Из свега претходно наведеног произлази да је право на пензију специфично и сложено право, које у неким својим елементима има и sui generis карактер, што све по мом мишљењу ипак није довољно квалитетно и јасно објашњено у решењу Уставног суда у односу на које сам издвојио мишљење, а што је при том, од релевантног значаја и у односу на оцену о уставности/неуставности оспореног Закона.
III
(б)
Имовински карактер пензије
Не може бити спорно по логици ствари, да пензија има и одговарајући имовински карактер, јер приходи које конкретна лица као пензионери редовно остварују примањем пензије, постају део њихове имовинске активе, односно увећавају њихову имовину. По дефиницији пензија има одговарајућу имовинску компоненту.
С друге стране, иако је неспорно да пензија има (и) имовински карактер, питање је да ли се сама пензија по себи, може сматрати својином, јер иако се она изражава у новчаном облику, као одговарајућа сума која се редовно прима, а чија се висина усклађује у складу са законом итд., као што је претходно већ објашњено, коначан износ онога што ће се примити у облику пензије је релативног карактера, исто као што се право на пензију не мора и свакако остварити, јер на пример, има људи који су деценијама издвајали део прихода ради уплата у пензијски фонд, али стицање права на пензију никада нису дочекали, тј. право на пензију нису остварили. Из овога произлази да се пензија, без обзира што има одговарајући имовински карактер, не може као таква, сама по себи, сматрати својином лица које пензију прима, иако она на одговарајући начин утиче на стицање својине, јер једном стечена пензија неспорно временом, односно периодично према одговарајућој динамици примања пензије, доприноси увећању имовинске активе лица које је прима. То практично значи да износ новца који се добија представља својину примаоца пензије. Стога је Уставни суд морао да се позабави и анализом уставно-правно оспореног Закона у односу на члан 58. став 1. Устава Србије којим се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона.
Као што ће се то детаљније објаснити у даљем тексту, ово схватање које се темељи на прихватању да пензија има имовински карактер, иако сама по себи не представља својину, је у складу и са праксом Европског суда за људска права (Aielli и други и Arbot против Италије, од 19.07.2018, представке бр. 27166/18 и 27167/18 и неки други случајеви пред ЕСЉП), који закључује да пензија има имовински карактер, те прихвата и оправдава легитимну могућност државе да се онда када то налаже одговарајући јавни интерес, попут потребе одговарајућег реаговања у условима тешких економских криза, непосредно „меша“ у модификовање висине пензија, тако што би се оне умањивале или би се лимитирало њихово будуће периодично усклађивање. Међутим, овде је од кључне важности што Европски суд за људска права заузима став да је та легитимна могућност државе ограничена оценом у односу на ниво, односно обим таквог „мешања“, који не сме бити „превелик“, односно „неодмерен“ на адекватан начин, што по логици ствари у сваком конкретном случају представља одговарајући questio facti.
Из свега претходно наведеног произлази да право на пензију, иако на самој пензији као таквој, лице које је прима, нема „право својине“, јер сама пензија није предмет својинског права, свакако јесте (и) имовинско право, стечено како на основу закона, тако и на основу Устава, а Уставни суд није довољно квалитетно образложио свој став да је конкретно умањивање пензија спроведено на основу норми оспореног Закона, у складу и са Уставом, везано за пре свега, питање нивоа и обима интервенције државе у односу на висину пензија и њихово усклађивање у одређеном будућем временском периоду.
III
(в)
Социјални карактер пензије
Пензија, која као што је претходно објашњено, има имовински карактер, без обзира што она иначе, сама по себи, не представља „својину“, има и одговарајући социјални карактер, што свакако не значи да се она може на било који начин, поистовећивати са социјалном помоћи, или било којим другим обликом „чисте“ социјалне интервенције и уопште, стриктно социјалног деловања државе. Према члану 70. став 1. Устава Србије, пензијско осигурање утврђује се законом, а Република Србија се у складу са чланом 70. став 2. Устава Србије, стара о економској сигурности пензионера.
Из претходно цитираног члана 70. став 2. Устава Србије, произлази дужност државе, односно Републике Србије да се стара о економској безбедности пензионера, што се по логици ствари, примарно односи на два основна аспекта.
Први аспект уставне обавезе државе да се стара о економској безбедности (сигурности) пензионера (члан 70. став 2. Устава Србије), је „чисто“ или стриктно социјалног карактера, и он се своди на дужност државе да обрати посебну пажњу на пензионере са најнижим пензијама, те да не допусти њихово осиромашење у таквом (драстичном) обиму, који би реално могао угрозити њихову егзистенцију. Овај аспект непосредно произлази из захтева елементарне друштвене солидарности, мада када је реч о пензијама, није сасвим извесно да је друштвена солидарност овде од кључног значаја, нити да има „апсолутни карактер“, што на пример, сасвим очигледно произлази између осталог и из законског лимита који се односи на минималан стаж, који лице мора да оствари, уз минималне године живота (старост), да би уопште стекао право на пензију.
Као што ће се то још објаснити у даљем тексту, из претходног објашњења да социјални аспект пензија није примаран, произлазе и други закључци, који су од непосредног значаја и када се ради о уставноправно оспореном закону, чијим су нормама од умањења пензија изузети пензионери који примају најниже пензије, те се висина пензија различито увећавала за различите категорије пензионера, према искључивом критеријуму висине пензија итд., иако уопште није спорно да има и пензионера који примају ниске пензије, јер су док су радили, формално имали мале приходе, те су мало и издвајали у пензијски фонд, али како им саме те пензије нису једини приход, те с обзиром да су пре пензионисања остваривали друге често и велике приходе, они ни у ком случају не спадају у социјално угрожене.
Дакле, сама висина пензије, иако по правилу она то најчешће заиста јесте, није увек и у сваком случају апсолутно поуздан „индикатор“ реалне економске моћи конкретних пензионера, а ово ће још бити детаљније објашњено у даљем тексту који се односи на могући дискриминаторски и неселективни карактер уставноправно оспореног Закона.
Други аспект уставне обавезе државе да се стара о економској безбедности (сигурности) пензионера (члан 70. став 2. Устава Србије), је ширег значаја и своди се на обавезу државе, односно њеног правног система, да пропише одговарајуће ефикасне правно-финансијске механизме, који ће спречити временско обезвређивање пензија, што значи да држава мора одговарајућим прописима предвидети периодично усклађивање пензија, било са инфлацијом, било са трошковима живота, или на основу комбинације тих и других што је могуће поузданијих критеријума, тако да се реална „вредност“ пензија у највећој могућој мери сачува у будућем временском периоду, све док конкретна лица примају пензије.
Из свега претходно наведеног произлази да пензија свакако има и одређени социјални карактер, али да он начелно, овде ипак није доминантан, већ је пре свега, корективног карактера, јер је основни критеријум висине пензија, непосредно везан за износ који је конкретно лице док је било запослено уплаћивало у пензијски фонд, што значи да је висина пензија начелно корелативна висини плате, односно других прихода из којих се издвајало у пензијски фонд. Наравно, таква корелативност није ни потпуна, нити је механичка, па и из тога произлази да пензија има и одређени социјални карактер, који ипак, није доминантан.
III
(г)
Мењање утврђених износа пензије
Утврђивање („израчунавање“) износа пензија не сме бити арбитрерно. Оно се начелно заснива на три главна параметра: „обрачунска (акруална) стопа – стопа по којој запослени зарађује пензију за сваку годину обухвата; ревалоризација прошлих зарада – начин на који се прошле зараде коригују у складу са променама животног стандарда од времена када су доприноси уплаћивани у систем до времена када се пензија исплаћује и обрачунски период – дужина радног стажа која се узима у обзир приликом рачунања пензијског основа.“ (према: Катарина Станић, Пензијски систем у Србији – дизајн, карактеристике и препоруке, стр. 24, доступно на: http://www.clds.rs/newsite/kaca-pepnzioni-sistem-srp.pdf, приступљено 24. јуна 2019. године, у 12.50 h).
Када се ради о проблему накнадних промена у висини већ утврђених/“израчунатих“ пензија, што је и предмет уставноправне оцене Уставног суда у конкретном случају, суштина је да и када се већ стечене пензије умањују на основу закона, онда када то намеће одређени легитимни јавни интерес, те када се то чини на одговарајући пропорционалан, односно сразмеран начин, уз узимање у обзир и релевантних социјалних критеријума, тиме се не сме драстично одступати од основних и начелних критеријума, који су засновани на претходно наведеним „главним параметрима“ за утврђивање/израчунавање износа (висине) пензија.
Из претходно објашњене „социјалне компоненте“ пензије, која се темељи на Уставу (члан 70. став 1.), у комбинацији са чињеницом да сама конкретна висина пензије није стечено право (што се детаљније објашњава у даљем тексту) произлази и могућност државе да на одговарајући начин мења утврђене износе пензија, али само уз поштовање одређених лимита који делују онда када се држава упусти у мењање утврђених износа пензија, или прописивање њиховог „замрзавања“ за одређени временски период, другачијег усклађивања њихове висине и сл.
Поред тога, такви лимити у односу на могућност овакве државне интервенције непосредно произлазе и из потребе да се поштује начелно правило да висина пензије мора бити у одговарајућој корелацији са износом који су конкретна лица уплаћивала у пензијски фонд док су били запослени, што се по правилу, своди на корелативни однос између висине некадашњих плата и „садашњих“ пензија.
Уставни суд је у праву када закључује да је погрешно схватање истакнуто у већини иницијатива као и у предлогу, који се односе на уставноправно оспоравање Закона, да пензија представља право својине (што је претходно већ објашњено), као и да је „висина пензија стечено људско право чији се достигнути ниво сагласно члану 20. став 2. Устава Србије, не може смањивати“, а што је Уставни суд с правом закључио и у свом претходном решењу које се у основи тиче истог проблема - IУз-531/2014. Међутим, сматрам да Уставни суд није довољно детаљно и садржински квалитетно објаснио да је у конкретном случају с једне стране, јавни интерес, који се огледао у неопходности стабилизовања економско-финансијског стања у држави која је била у буџетској кризи, наметао да се уштеде постигну баш умањењем пензија, или претежно на такав начин, а не и на друге потенцијално адекватн(иј)е начине, те да је с друге стране, ниво државне интервенције при том („обим мешања државе“), а посебно са становишта критеријума који су потенцијално претерано „механички“, те се морају уставноправно „тестирати“ са становишта могуће неселективности и потенцијалне дискриминације (подела пензија према висини на различите категорије што се детаљније објашњава у даљем тексту), био у потпуности одговарајући, те заиста омогућио да се „терет“ умањења пензија и њиховог будућег неусклађивања, односно неједнаког усклађивања у одређеном временском периоду, подели у битној мери равномерно, уз узимање у обзир и важних социјалних разлога да се умањењем пензија не погоде пензионери који су најсиромашнији.
IV
Сувише „економско-финансијски карактер“ резоновања Уставног суда и претерано фокусирање на ratio legis-a оспореног Закона
Економско-финансијски карактер резоновања Уставног суда, који је чини се непотребан у некој већој мери, може се уочити и то:
1) како у једном општем смислу, када се он своди пре свега на објашњавање уставноправно оспореног Закона, што не би требало да уопште или бар не у битној мери и буде садржано у решењу Уставног суда,
2) тако и конкретно, када се на начин који није у потпуности тачан, објашњава пензиони систем Србије, тако што се инсистира на томе да он не представља „капитализовану штедњу“, већ се темељи на „међугенерацијској солидарности“ и „текућем финансирању“.
IV
(а)
Начелно економско-финансијско резоновање Уставног суда и преокупираност разматрањем ratio legis-a
Иако никоме, ни иоле реалном не може бити спорно колико су важна питања која се односе на јавне финансије, стање у државном буџету, висину јавног дуга, односно дефицита, тј. битно нарушен однос између прихода и расхода у државном буџету и сл., сматрам да образложење решења Уставног суда у предмету IУз-351/2015, а посебно у делу које се односи на навођење претходног решења Уставног суда која се односи на ово питање (IУз-531/2014), а то се односи и на део дискусије на седници Уставног суда из које је проистекло решење у предмету IУз-351/2015, садржи сувише „чисто финансијско-економских аргумената“ и то у мери која превазилази садржај којим би се у образложењу, као и током дискусије на седници Уставног суда, могла/морала „правдати“ изрека решења Уставног суда, односно „правац“ његовог одлучивања. Уставни суд је овде применио сличан резон као и када је одлучивао о предмету IУз-138/2016, који се односио на тзв. солидарни порез ((Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), у време важења)).
Донекле би се такви економско-финансијски аргументи, некада чак и у форми својеврсне „жалопојке“ и „кукњаве“ (што је посебно типично у предмету IУз-138/2016), у односу на стање јавних финансија у време усвајања оспореног закона, могли сматрати и оправданим, али би чисто уставноправни аргументи неспорно морали бити изразито доминантни приликом уставноправног резоновања, у решењу Уставног суда у IУз-351/2015.
Сматрам да економско-финансијски аргументи свакако имају огромну важност, попут и анализе система пензијског осигурања, који се заснива на тзв. међугенерацијској солидарности, али је њима место далеко пре у образложењу конкретног предлога закона који је између осталог, и финансијско-економске природе. Улога таквих аргумената је пре свега, да послуже за рационално објашњење народним посланицима у поступку усвајања закона, која је основна сврха конкретних законских решења, а такође, у правној држави они служи и да се најширој јавности, односно грађанима, ваљано објасни зашто се доноси конкретан закон. Такви аргументи дакле, сасвим легитимно могу бити део суштински оправданог ratio legis-a тог конкретног закона, као и било којег другог сличног закона, јер заиста није спорно да држава има не само право, већ и дужност да консолидује стање својих финансија, што наравно, увек мора чинити на уставноправно прихватљив начин, било да се ради о платама и другим приходима запослених у јавном сектору или о пензијама.
Економско-финансијски разлози могу дакле, да буду веома значајан и убедљив аргумент у скупштинској расправи приликом образлагања предлога закона. Они наравно, могу такође да послуже за коректно објашњење јавности, а нарочито оним грађанима чији се приходи умањују, односно пензионерима чије се пензије умањују и сл., али такви аргументи који су иначе, по правилу неправног карактера, начелно не би требало да буду толико упадљиви и имају тако доминантно место у образложењу решења Уставног суда, као ни приликом размене мишљења о конкретном уставноправном питању на седници Уставног суда.
Коначно, свакако није споран ни дугорочан интерес самих грађана да држава има стабилну финансијску ситуацију, што је важно и када се ради о квалитету правног система, али и система социјалне заштите, успешности остваривања свих других значајних државних и друштвених функција итд. Такође је ноторно познато да ако једна генерација грађана троши више него што ствара, то у крајњој линији, далеко скупље плаћа/враћа нека будућа генерација, односно неке будуће генерације, а у крајњој линији, „потомци оних што троше више него што имају“, што наравно, не само да елементарно није правично, већ се тако потенцијално озбиљно угрожава и будућност државе и њених грађана, као и конкретног друштва уопште. То посебно важи када се ради о односу броја људи који су у пензији и оних који су запослени, а што се своди и на често заступљену тезу о „запосленима који издржавају пензионере“, а која је у својој варијанти „међугенерацијске солидарности“ и „система текућег финансирања“, нашла место и у решењу Уставног суда IУз-351/2015. Међутим, сви ти заиста сасвим оправдани аргументи, који се лако могу на рационалан начин објаснити, су пре свега, садржани у ratio legis-у конкретног закона и иако они могу да у одређеној мери буду део и комплетне уставноправне анализе, тада такви аргументи, а нарочито у формалном смислу као део садржаја конкретног решења Уставног суда, или као део дискусије на седници Уставног суда, ипак не смеју да однесу превагу у односу на релевантне уставноправне резоне, који би за Уставни суд увек морали да буду у центру пажње и на којима се у крајњој линији, једино и могу у мериторном смислу, темељити његове одлуке.
Коначно, када се већ Уставни суд непотребно упустио у прилично сложене економско-финансијске анализе, којима се у ствари, може правдати само, тј. скоро искључиво ratio legis конкретног закона, али које саме по себи, нису уставноправно релевантне, онда је то требало да чини на један знатно опрезнији, па и далеко умеренији начин, не само у погледу претходно истакнуте, изразите, сувише наглашене и објективно превелике преваге таквих искључиво економско-финансијских резона у односу на стриктно правне и уставноправне аргументе, већ и са становишта потребе њиховог рационалног „суочавања“ са могућим контрааргументима те врсте.
То значи да би увек када се бави оценом уставности закона чија решења производе одређени економско-финансијски ефекат, те се тичу како државног буџета, тако и стандарда грађана, као што је то случај када се ради о закону којим се уређује висина пензија, Уставни суд морао да своју „економско-финансијску анализу“ лошег стања државних финансија, не сведе само на прилично једнострано анализирање конкретних финансијско-економских аргумената појединачно и то искључиво оних који говоре у прилог штедње умањењем пензија, већ и корелативно, тј. у њиховој међусобној вези, а посебно у погледу могућих контрааргумената те врсте. Дакле, таква економско-финансијска анализа, која је иначе у неком већем обиму ипак непотребна у решењу Уставног суда, као и током дискусије на седници Уставног суда, би ако се Уставни суд у њу већ упушта, морала да буде изложена и са становишта „сучељавања“ аргумената такве економско-финансијске природе међусобно, па и на известан начин у складу са начелом контрадикторности, што значи и у једном pro et contra смислу.
На пример, када се констатује да се умањењем пензија остварују одређене буџетске уштеде у одговарајућем износу, штити стабилност угроженог финансијског система, омогућава одрживост укупног система пензијског и социјалног осигурања и сл., потребно је, са становишта елементарне коректности, у такву анализу уврстити и одређене контраефекте, попут истицања неспорне чињенице да пензионери којима се умање пензије, онда самим тим и мање троше, односно они сами су онда када су им умањени приходи, приморани на мере индивидуалне штедње, те одрицање од одређене потрошње, коју би иначе, остварили да им пензије нису умањене. Тада наравно, у извесној мери опадају и порески приходи државе, те укупна буџетска уштеда за коју се тврди да је постигнута умањењем пензија, у одређеној мери постаје мања. У такву анализу се Уставни суд није упуштао, чиме је по мом мишљењу поступио једнострано.
Наравно, као што је претходно већ објашњено, сматрам да све ово у ствари, ни не треба да буде у некој ни иоле већој мери, ни садржано у решењу Уставног суда, нити да буде део разматрања на седници Уставног суда, јер се како одлуке/решења/закључци Уставног суда, тако и уопште, резоновање Уставног суда у процесу одлучивања, начелно мора примарно темељити стриктно на уставноправним аргументима, али када је већ Уставни суд у одређеној мери „економизирао“ своје резоновање, те се чини ми се, превише бавио економско-финансијском проблематиком у односу на уставноправно анализирање норми оспореног Закона, онда је тада могао/морао да се бави и другим правцима такве економско-финансијске анализе, тако што би, између осталог, указао и на друге могуће начине уштеде, oсим умањењем пензија, иако би свакако, било знатно боље да се Уставни суд уопште ни не упушта у такве анализе, које су стриктно ванправног карактера.
IV
(б)
Контрадикторно објашњење система пензијског осигурања у Србији
У образложењу решења Уставног суда IУз-351/2015, постоје и одређене очигледне контрадикције приликом објашњења система пензијског осигурања у Србији, па се тако наводи (што је у основи примарно део ratio legis-a уставноправно оспореног Закона), да систем обавезног пензијског осигурања у Републици Србији представља „систем текућег финансирања у коме актуелно запослена генерација (осигураници) плаћа доприносе којима се финансирају пензије тренутних корисника, а заузврат има право да у будућности, када за то испуни услове, по истом принципу оствари право на пензију“.
Потом Уставни суд закључује да се у таквом систему, уплате „не прикупљају на индивидуални рачун уплатиоца са циљем његове капитализоване штедње (улагањем у нпр. различите инвестиционе фондове), чиме би се створило право својине на уплаћеним средствима и обезбедило право чија висина зависи искључиво од висине уложених средстава“, већ је напротив, „систем утемељен на солидарности и текућем финансирању“, што значи да он „почива на начелима јавног права: он је јаван јер њиме управља држава преко фондова које оснива, обавезан је а држава прописује стопе доприноса, износ пензије одређује на основу прописане формуле а не на основу стварно уплаћених доприноса, па не постоји еквивалентан однос између уплаћених износа и износа пензије“.
Чини се да је овај закључак Уставног суда само донекле тачан, јер иако пензија не представља „скуп стварно уплаћених доприноса“ конкретног лица, прописана пензијска формула управо омогућава постојање одређене еквиваленције и корелације између уплаћених доприноса и на основу тога одређене висине стечене пензије. Да није тако, онда би сви пензионери примали исти износ пензије, или би постојали неки сасвим други (можда и недопустиви арбитрерни), критеријуми одређивања висине пензије и сл.
Нека од самих законских решења, која цитира и Уставни суд, доводе у питање исправност његовог закључка. Тако Уставни суд у свом решењу наводи да приход и примања фонда у складу са чланом 169. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14 и 73/18), чине следећи извори средстава: 1) средства из доприноса за обавезно пензијско и инвалидско осигурање, 2) средства за пензијско и инвалидско осигурање које се у случајевима и под условима утврђеним законом обезбеђују у буџету, 3) средства од имовине којом располаже фонд, 4) средства од камата остварених пласманом сопствених прихода фонда, у складу са законом, пословном банкарству, на тржишту новца или куповином обвезница чији емитент је држава, 5) субвенције и донације, 6) средства остварена продајом друштвеног капитала, друштвених и јавних предузећа или њихових делова, у складу са законом, 7) дивиденде на акције по основу ранијих улагања средстава за пензијско и инвалидско осигурање, у складу са законом, 7а) средства буџета за обавезе Републике Србије утврђене законом, као и 8) средства из других извора. Овакво опсежно набрајање извора прихода и примања фонда, што је стриктно уређено самим Законом, чије норме цитира и Уставни суд, је директно контрадикторно закључку Уставног суда да „актуелно запослена генерација (осигураници) плаћа доприносе којима се финансирају пензије тренутних корисника“.
Из закључка Уставног суда би произишло да су доприноси за обавезно пензијско и инвалидско осигурање једини приход пензијског фонда („Фонд ПИО“), а потпуно супротно томе, сам Уставни суд набраја читав прилично дугачак низ других извора прихода који су уређени самим Законом. Наравно, треба имати у виду да de facto заиста није спорно да су средства из доприноса за обавезно пензијско и инвалидско осигурање реално основни приход фонда у садашњим околностима, исто као што није спорно да се део средстава за те намене, прибавља и директно из буџета државе, али то не значи да тако увек мора и да остане, а посебно не значи да је тако увек и било, чиме се Уставни суд уопште није бавио, већ је практично пензионере априорно дефинисао само као „тренутне кориснике“ средстава, на бази „текућег финансирања“.
Овакво закључивање Уставног суда је по мом мишљењу погрешно, а чак би такво резоновање могло довести и до још горег закључка да су пензионери у погледу висине пензија, практично као „обични корисници“ средстава која се „искључиво прикупљају из доприноса „садашње генерације запослених“, заувек потпуно („на милост и немилост“), препуштени том једино постојећем извору средстава, који се темељи на начелу тзв. међугенерацијске солидарности, а што онда суштински потпуно девалвира правило о сврси постојања пензијског фонда који би начелно (ако не сада, онда бар у некој будућности), морао/могао да има више одрживих и иоле ефикасних извора прихода. Тиме се на известан начин дезавуише и начелно правило да висина пензија (уз одговарајуће социјалне корективе који се односе на институт највише и најниже пензије (чл. 76. и 78. Закона о пензијском и инвалидском осигурању), зависи од висине уплаћених доприноса обавезног пензијског и инвалидског осигурања конкретних лица, пре него што су постали пензионери, јер чему такво правило, ако су пензионери искључиво („обични“) корисници средстава, до којих се долази (искључиво/претежно) „на терет“ садашње генерације запослених, односно лица која уплаћују доприносе за пензијско и инвалидско осигурање или чак делом на терет државног буџета, што онда индиректно значи, „на терет грађана“, као пореских обвезника.
Иако то наравно, није речено у решењу Уставног суда, нити би било ко разуман могао извести такав екстреман закључак, овакво резоновање које фонд дефинише само као неку врсту „скретничара“, који средства из доприноса обавезног пензијског и инвалидског осигурања садашњих радно активних грађана, само „преусмерава“ (дистрибуира) ка онима који су у пензији („корисници“), практично ствара простор да неко циничан пензионере третира и као неку врсту „паразита“ у односу на садашњу генерацију запослених, који својим уплатама доприноса обавезног пензијског и инвалидског осигурања, практично „финансирају“ пензионере.
V
Могући дискриминаторски и неселективни карактер оспореног Закона уз сумарни осврт на релевантну праксу Европског суда за људска права
У неким изразито ванредним околностима би се и нека радикална решења у односу на износ пензија, могла сматрати адекватним и легитимним, нарочито када она произлазе и из одређене елементарне друштвене солидарности у неким историјски веома „тешким временима“. На пример, у условима рата и оружаног сукоба, попут времена грађанског рата на територији некадашње СФРЈ и времена агресије на Савезну Републику Југославију, било је легитимних предлога да чак све пензије буде једнаке, да све плате у тзв. јавном сектору буду у сразмери 1:2 и слично. Наравно, таква решења би била само привремена, као израз једне максималне друштвене солидарности у једном изразито тешком времену, те би та врста „екстремних лимитирања“, могла легитимно трајати само док трају и тако тешке друштвене околности. Таква решења у Србији ипак никада нису примењена, изузимајући што је de facto, енормна инфлација у једном периоду у СРЈ практично довела до сличног економског ефекта, али истовремено и до велике и очигледне друштвене неправде, јер по логици ствари, инфлација, а нарочито хиперинфлација, увек или бар по правилу, најтеже погађа економски најслабије.
Овде посебно треба имати у виду и да таква наглашено радикална решења својеврсног „изједначавања“ и „нивелисања“ пензија у одређеним изразито ванредним околностима драстичног карактера, када је цело друштво њима тешко погођено (попут доба рата, времена економских санкција, неке изразито тешке економске кризе и сл.), могу бити сасвим легитимна, па и у потпуности уставноправно прихватљива. Суштина је да се исто поступа према свима који припадају истој категорији грађана, у одређеним крајње ванредним и изузетно тешким друштвеним околностима, када се чак може сматрати и да постоје елементи неке врсте „крајње нужде“.
И онда када се не ради о таквим веома драматичним околностима, без обзира што и тешка економско-финансијска ситуација, услед које је и дошло до одговарајућег привременог умањења пензија, свакако не сме да се потцењује, те објективно садржи и одређене елементе „ванредних околности“, морало би се начелно према свима, који су у „истој ситуацији“, односно налазе се у истом правном положају, поступати на исти начин, али такође и уз примену одговарајућих правних и социјалних механизама, елементарне заштите социјално најугроженијих.
У том смислу, Уставни суд је морао да се по мом мишљењу знатно више бави оценом уставноправне прихватљивости начина на који су пензије нормама оспореног Законом умањиване, а при том, уз прављење изузетка у односу на одређени (најнижи) ниво пензија, па потом повећаване, односно на различит начин усклађиване, такође према одређеним параметрима, тако што је прављена релевантна разлика између пензија у одређеним распонима, што значи према критеријуму висине пензија.
Наиме, када се од умањења изузму одређене пензије, а у конкретном случају се ради о пензијама нижим од 25.000 динара, то с једне стране, не представља сасвим поуздану гаранцију да ће се тиме у сваком случају фактички и на ефикасан начин заштитити економски најслабији пензионери, док се тако с друге стране, значајно одступа од начелног правила да је висина пензија у основи корелативна (захваљујући тзв. пензијској формули), износима које су пензионери издвајали у пензијски фонд, док су били запослени, односно пре стицања права на пензионисање.
Наиме, иако то у далеко највећем броју случајева заиста јесте тако, нису сви пензионери који примају ниске пензије, заиста најсиромашнији пензионери, нити су они уопште, баш увек економски најслабија категорија грађана, јер неки од њих имају друге приходе, или се ради о људима који су из одређених разлога у време када су били запослени, издвајали релативно мале суме у пензијски фонд, јер су само формално имали мале приходе или су неко релативно кратко време били запослени, а потом остваривали друге приходе, а да тада нису ни уплаћивали доприносе за обавезно пензијско и инвалидско осигурање и сл. Ноторна је чињеница да код нас деценијама постоји прилично раширена сфера тзв. сиве економије. Поред тога, у Србији већ деценијама многе професије, попут на пример, већине адвоката али и неке друге категорије предузетника, плаћају порезе и доприносе „паушално“, што често реално није ни у приближној корелацији са стварно оствареним приходима тих грађана, па самим тим ни са њиховом стварном економском моћи, што је случај и онда када они постану пензионери. Такви формално „најсиромашнији“ пензионери често имају и имовину значајне вредности, па се нарочито онда ни у ком случају не може говорити о легитимности њихове „заштите“ приликом умањења пензија у време економске кризе, тако што се они, само зато што примају „мале пензије“, потпуно изузимају од умањења пензија.
Када држава настоји да заштити социјално најугроженије пензионере, али и грађане уопште, то је неспорно један изразито легитиман циљ, али он подразумева постојање и одговарајуће тзв. „социјалне карте“, а увек када се примењује само један и практично најједноставнији критеријум стриктно формално-техничке природе („шаблон“) попут висине пензије, то са собом носи известан ризик и да се у пракси направе и озбиљне грешке, које тада компромитују укупно настојање да се заштите најсиромашнији. Питање је наравно, да ли то има и одговарајући уставноправни значај, пре свега у односу на неселективност, чиме се Уставни суд уопште није бавио, па је и то један од разлога због чега сам издвојио мишљење у односу на решење Уставног суда IУз-351/2015.
Такође, слично као и када се радило о предмету који се односио на тзв. солидарни порез (IУз-138/2016) и овде се поставља питање сувише „крутог“механизма у односу на законски лимит, сходно којем су одређене пензије с обзиром на њихову висину (када прелазе „лимит“) предмет умањења, а друге се пензије од таквог умањења изузимају (уколико „лимит“ не прелазе), јер када се одреди изузетак од умањења у односу на приходе који нису достигли одређену одредбама Закона дефинисану границу (25.000 динара у конкретном случају), а исто важи и за друге лимите, сходно којима се одређује висина процента умањења пензија, а потом у наредном периоду висина повећања/усклађивања, то аутоматски и неизбежно доводи у одређеним ситуацијама и до извесне диспропорције, односно несразмерности, која се своди на то да се лицима, чија је пензија само незнатно већа од законског „лимита“, она потом умањује за у Закону одређени проценат (према одговарајућем коефицијенту), док таквог, односно било каквог умањења, уопште нема за оне чија је пензија обрнуто, само незнатно мања од утврђеног лимита, односно долази до битно мањег умањења и онда када само у незнатној мери није достигнут „лимит“ висине пензије, од којег се повећава проценат умањења.
Коначно, у неколико својих одлука (Da Conceição Mateus and Santos Januário против Португала од 8.10.2013, представке бр. 62235/12 и 57725/12, Mockienė против Литваније, од 27.7.2017, представка број 75916/13, Fabian против Мађарске од 5.9.2017, представка број 78117/13, као и Aielli и други и Arbot против Италије, од 10.07.2018, представке бр. 27166/18 и 27167/18), Европски суд за људска права се бавио проблематиком пензија, а неке од тих одлука се непосредно тичу и проблема умањења пензија и њиховог неусклађивања са одређеним кључним параметрима, попут висине инфлације, трошкова живота и сл. у одређеном временском периоду.
Одлука ЕСЉП у предмету Aielli и други и Arbot против Италије, од 10.07.2018., представке бр. 27166/18 и 27167/18, је посебно интересантна, јер је одлучивању ЕСЉП у конкретном предмету претходило одлучивање Уставног суда Италије у односу на реформу пензијског система у тој земљи, који је први закон (законодавну уредбу – „Спасавање Италије“ - “Salva Italia” (Save Italy) - No. 201/2011 ), те врсте прогласио неуставним (Judgment No. 70 of 2015), јер је оценио да није у складу са уставом аутоматско „блокирање индексирања“ оних пензија које су три пута веће од минималне зараде прописане од стране „Националног института социјалне заштите (INPS)“, за године 2012. и 2013, да би потом Уставни суд Италије, за нову „поправљену“, односно битно модификовану Законодавну уредбу која се односила на ово питање, (“Renzi Decree”, No. 65/2015, ratified by Law No. 109/2015), утврдио да је знатно уравнотеженија, те пре свега због тога у складу са Уставом Италије (Према: Giovanni Guiglia, Legal disputes regarding social rights brought before the Italian Constitutional Court in times of economic crisis, стр. 4, Интернет адреса: https://rm.coe.int/168070e2ae, приступљено 24. јуна 2019. године, у 14.52 h).
На основу анализе суштинског садржаја ових претходно наведених одлука Европског суда за људска права, а посебно одлуке у предмету Aielli и други и Arbot против Италије, од 10.07.2018, представке бр. 27166/18 и 27167/18, може се извести закључак да ЕСЉП сматра да се чланом 1. Протокола 1. уз Конвенцију о људским правима и основним слободама не јемчи право на стицање својине, када се ради о пензијама, као и да пензија која је остварена у складу са законом, подразумева стечено право пензионера, али не на одређени фиксни (апсолутно гарантовани) износ пензије, што значи да држава неспорно има право да онда када је то у јавном интересу (посебно ради „стабилизације“ пензијског система), нормативно интервенише на одговарајући начин, али само када је та „интервенција“ спроведена под одређеним условима, који је чине како легалном, тако и легитимном.
Из овог произлази да ЕСЉП прихвата и могућност умањења стечених пензија или њиховог неусклађивања у одређеном временском периоду, који свакако мора бити разумне дужине, али само онда када је такво “мешање у уживање имовинских права“ пензионера законског карактера (услов легалности), те оправдано одговарајућим легитимним јавним интересом, попут тешке економске ситуације и озбиљне финансијске кризе у конкретној држави, као и уз одговарајућу пропорционалност.
Приликом оцене о постојању повреде имовинских права пензионера у ситуацији умањења стечених пензија или њиховог неусклађивања у одређеном временском периоду, за ЕСЉП је, осим оцене да су такве „интервенције“ државе биле засноване на закону, те оправдане очигледним јавним интересом, кључна оцена да ли је тиме реално превазиђен ниво могућег мешања државе у уживање легално стечених имовинских права.
Сматрам да је Уставни суд прилично добро објаснио постојање оправданог јавног интереса да се предузму озбиљне мере штедње ради очувања економске стабилности, односно због буџетске кризе и тешких финансијских проблема са којима се држава суочила, што је између осталог, захтевало и одговарајуће умањење пензија. Такво резоновање Уставног суда је (упркос претходно објашњеном недовољном поклањању пажње и супротним аргументима у смислу pro et contra резоновања), по мом мишљењу и потпуно усклађено са претходно објашњеним ставовима Европског суда за људска права.
С друге стране, чини се да Уставни суд у решењу у односу на које сам издвојио мишљење, није довољно јасно и на неспоран начин образложио оправданост обима (нивоа) мешања државе у уживање стечених права на пензију (која је имовинског карактера према ставу ЕСЉП), а које зависно од релевантних параметара у конкретним околностима, према ставу Европског суда за људска права може бити легитимно. Из овога произлази да по мом мишљењу Уставни суд није ваљано и убедљиво објаснио да одређеним нормама уставноправно оспореног закона, односно умањењем пензија према одређеним „параметрима“, није превазиђен могући легитиман „ниво“, односно легитиман обим таквог „мешања“ државе у уживање имовинских права.
У овом издвојеном мишљењу се не тврди да је такав легитиман ниво заиста и превазиђен у конкретном случају уставноправно оспореног закона, већ сматрам да се Уставни суд тим питањем није довољно бавио (што је и једна од последица неодржавања јавне расправе у конкретном поступку), нити је Уставни суд јасно објаснио и образложио свој став у односу на ту компоненту образложења свог решења у предмету IУз-351/2015.
…
Из свих претходно детаљно наведених разлога, издвојио сам мишљење у односу на решење Уставног суда број IУз-351/2015 о обустави поступка утврђивања неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором Закона о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, бр. 116/14 и 99/16), изражавајући при том, своје неслагање са једним битним делом садржаја тог решења, односно пре свега, са деловима његовог образложења, те сасвим непотребним претераним залажењем Уставног суда у проблематику ratio legis-a конкретног закона, уз избегавање стриктног и непосредног фокусирања на неке од могућих уставноправних проблема. Сматрам да доношењем решења са таквим садржајем, Уставни суд није успео да у потпуности отклони дилему у погледу могућег дискриминаторског и неоправдано селективног карактера уставноправно оспореног Закона.
Уставни суд је при том, своје решење о обустави поступка за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором Закона о привременом уређивању начина исплате пензија, донео чак скоро седам месеци након што је оспорени Закон престао да важи, а када су се у складу са чланом 57. тачка 2. Закона о Уставном суду, испунили формални услови за такво решење Уставног суда, онда када он кумулативно закључи и да нема услова за поступање у складу са чланом 64. Устава Србије.
У свом издвојеном мишљењу не тврдим, нити да је Закон о привременом уређивању начина исплате пензија („Службени гласник РС“, бр. 116/14 и 99/16), свакако неуставан, нити обрнуто, да су сва његова нормативна решења, без дилеме и неспорно у потпуности уставноправно прихватљива, већ сматрам да је садржај решења Уставног суда - број IУз-351/2015, практично такав, да он веома тешко може деловати убедљиво и то у оба „смера“; како онима који априорно сматрају да је оспорени Закон неуставан, тако и другима, који су мишљења да баш ништа са становишта уставности у том Закону није спорно.
У Београду, 24. јуна 2019. године
судија Уставног суда Србије
др Милан Шкулић