Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Марковић, Снежана Марковић, Мирослав Николић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић и др Милан Шкулић, у поступку по уставној жалби А. С . из Суботице, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 21. марта 2019. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба А. С . и утврђује да је решењем Врховног касационог суда Узп. 218/2016 од 12. маја 2016. године подноситељки уставне жалбе повређено право на правно средство, зајемчено одредб ом члана 36. став 2. Устава Републике Србије.
О б р а з л о ж е њ е
1. А. С . из Суботице поднела је Уставном суду, 29. јула 2016. године, уставну жалбу против решења Врховног касационог суда Узп. 218/2016 од 12. маја 2016. године, због повреде начела непосредне примене зајемчених права, начела ограничења људских и мањинских права, начела забране дискриминације, као и начела заштите људских и мањинских права и слобода, утврђених чл. 18, 20, 21. и 22. Устава Републике Србије. Истакла је и повреде права на достојанство и слободан развој личности, права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и на правно средство, права на учешће у управљању јавним пословима, права на имовину и права на рад, зајемчених одредбама чл. 23, 32, 36, 53. и 58 , као и члана 60. став 4. Устава. Позвала се и на повреде права на правично суђење и права на делотворни правни лек, зајемчених одредбама чл. 6. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, права на имовину из члана 1. став 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију, начела забране дискриминације из члана 14. Европске конвенције и начела опште забране дискриминације из члана 1. Протокола 12 уз Европску конвенцију. Како се права и начела гарантована означеним одредбама Конвенције јемче и утврђују Уставом Републике Србије, Уставни суд њ ихове евентуалн е повред е цени у односу на одредбе Устава.
Уставном жалбом се оспорава решење Врховног касационог суда којим је одбачен као недозвољен захтев подноситељке за преиспитивање судске одлуке - решења Управног суда Ув. 372/14 од 7. октобра 2015. године, а којим је одбијен приговор подноситељке изјављен против решења Управног суда – Одељење у Нишу У. 3804/14 од 12. септембра 2014. године о одбацивању као недозвољене тужбе против акта Народне скупштине 03 број 07-308/13 од 27. јануара 2014. године.
Подноситељка је предложила да Уставни суд усвоји уставну жалбу и поништи означена решења Врховног касационог суда, Управног суда и Управног суд а – Одељење у Нишу , као и означени акт Народне скупштина , те да утврди да су јој наведеним актима повређена означена уставна начела и права, наложи Народној скупштини и Високом савету судства да поступи по њеној пријави за избор на судијску функцију и утврди право на накнаду трошкова поступка за састав захтева за преиспитивање судске одлуке у опредељеном новчаном износу.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби ce, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли je у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из приложене документације и предмета Уставног суда Уж-3323/2016, Уж-6342/2016 и Уж-7661/2016, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у ов ој уставносудск ој ствари:
3.1. Подноситељка уставне жалбе је 29. јануара 2013. године Народној скупштини поднела предлог за понављање поступка који окончан Одлуком о избору судија на трогодишњи мандат у судовима опште и посебне надлежности број 59 („Службени гласник РС“, број 111/09), позивајући се на одредбе члана 239. тач. 1, 7. и 8. раније важећег Закона о општем управном поступку. Наведеним предлогом тражила је поништај дела поменуте одлуке.
Народна скупштина је актом 03 број 07-308/13 од 27. јануара 2014. године обавестила подноситељку уставне жалбе поводом поднетог предлога за понављање поступка: да предлагање кандидата за избор судија који се први пут бирају на судијску функцију спроводи у потпуности Високи са вет судства, у поступку утврђеним Законом о судијама и Законом о Високом савету судства; да Народна скупштина, вршећи своју изборну функцију, одлучује о предлогу одлуке ВСС; да се на тај поступак не примењује Закон о општем управном поступку јер избор судија нема карактер управне ствари, нити је одлуке Народне скупштине управни акт; да се стога не може предлогом за понављање поступка, као институтом Закона о општем управном поступку, захтевати поништење наведене одлуке Народне скупштине; да је Народна скупштина, доносећи Одлуку о избору судија на трогодишњи мандат у судовима опште и посебне надлежности, на предлог ВСС, поступила у свему у складу са Уставом, Законом о судијама и Законом о ВСС, који се примењују на поступак избора судија.
Управни суд – Одељење у Нишу је решењем У. 3804/14 од 12. септембра 2014. године одбацио тужбу подноситељке поднету против акта Народне скупштине 03 број 07-308/13 од 27. јануара 2014. године. Након што је изложио садржину одредаба чл. 3. и 4. Закона о управним споровима, Управни суд је нашао да акт оспорен тужбом по својој садржини и правној природи, не представља управни акт, у смислу одредбе члана 4. Закона, јер се тим дописом не решава о одређеном праву или обавези физичког или правног лица или друге странке у управној ствари, већ се само обавештава тужилац да се на поступак избора судија не примењује раније важећи Закон о општем управном поступку, због чега се против наведене одлуке Народне скупштине не може ни поднети предлог за понављање поступка из члана 239. тог закона. Управни суд је тужбу одбацио на основу одредбе члана 26. став 1. тачка 2) Закона о управним споровима.
Решењем Управног суда Ув. 372/14 од 7. октобра 2015. године, исправљеним решењем од 14. марта 2016. године, одбијен је приговор подноситељке изјављен против решења тога суда од 12. септембра 2014. године, применом одредаба члана 27. ст. 2, 3. и 5. Закона о управним споровима.
Оспореним решењем Врховног касационог суда Узп. 218/2016 од 12. маја 2016. године одбачен је захтев подноситељке за преиспитивање судске одлуке изјављен 22. априла 2016. године против решења Управног суда Ув. 372/14 од 7. октобра 2015. године. По налажењу тога суда, из одредбе члана 49. став 1. Закона о управним споровима произлази да се захтевом за преиспитивање судске одлуке, као ванредним правним средством, остварује судска контрола правноснажних одлука Управног суда донетих у управном спору. С тим у вези је навео да, према одредби члана 8. у вези са чл. 3, 4. и 5. Закона о управним споровима, Управни суд решава у управном спору о законитости коначних управних аката као појединачних правних аката којима надлежни орган непосредно, применом прописа, решава о одређеном праву или обавези физичког или правног лица у управној ствари, односно појединачној и неспорној ситуацији од јавног интереса у којој непосредно из правних прописа произлази потреба да се будуће понашање странке ауторитативно правно одреди. Како Управни суд побијаним решењем (у образложењу је наведено да је донето 12. септембра 2014. године, уместо 7. октобра 2015. године) није одлучивао у управном спору о законитости коначног управног акта, већ је тужбу подноситељке одбацио као недозвољену, Врховни касациони суд је нашао да се то решење не може сматрати правноснажном судском одлуком донетом у управном спору, због чега нису испуњени процесни услови из члана 49. став 1. Закона о управним споровима за подношење захтева за преиспитивање те одлуке, па тај ванредни правни лек није дозвољен ни против побијаног решења.
3.2. Уставни суд је Решењем Уж-3323/2016 од 28. децембра 2017. године одбацио уставну жалбу подноситељке А. С . изјављену 22. априла 2016. године против акта Народне скупштине 03 број 07-308/13 од 27. јануара 2014. године, решења Управног суда – Одељење у Нишу У. 3804/14 од 12. септембра 2014. године и решења Управног суда Ув. 372/14 од 7. октобра 2015. године, који су претходили решењу Врховног касационог суда које је оспорено овом уставном жалбом. Уставни суд је, из навода уставне жалбе и документације која је уз њу достављена, утврдио да подноситељка пре обраћања Уставном суду није искористила Законом прописано правно средство за заштиту својих права у управно-судском поступку, имајући у виду да је имала право да против решења Управног суда Ув. 372/14 од 7. октобра 2015. године изјави Врховном касационом суду захтев за преиспитивање судске одлуке из члана 49. наведеног закона.
3.3. Уставни суд је Решењем Уж-6342/2016 од 2. фебруара 2018. године одбацио уставну жалбу подноситељке А. С . изјављену против закључка Високог савета судства број 117-00-84/2013-01 од 25. фебруара 2014. године, пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 6944/14 од 14. јуна 2016. године и пресуде Врховног касационог суда Узп. 360/16 од 24. новембра 2016. године. Уставном жалбом су били оспорени акти донети у поступку по предлогу за понављање поступка, који је подноситељка уставне жалбе поднела „ради поништаја одлуке Високог савета судства о предлогу за избор судија на трогодишњи мандат у судовима опште и посебне надлежности број 06-00-34/2009-01 од 16. децембра 2009. године“. Управни суд – Одељење у Новом Саду је у том предмету одбио тужбу подноситељке, на основу одредбе члана 40. став 2. Закона о управним с поровима, иако је подноситељка тражила понављање поступка у односу на предлог одлуке о избору судија на трогодишњи мандат у судовима опште и посебне надлежности, који не представља акт којим је решавано о каквом праву или обавези подноситељке. Врховни касациони суд је потом, на основу одредбе члана 55. став 1. Закона о управним споровима, одбио захтев подноситељке за преиспитивање судске одлуке , налазећи да је побијана пресуда Управног суда правилна и на закону заснована. Уставни суд је у образложењу наведеног решења оценио да се оспорени акти, ratione materiae, не могу довести у везу са повредом права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, док је у односу на истакнуту повреду права на правно средство из члана 36. став 2. Устава оценио да је подноситељка имала и искористила право на преиспитивање законитости одлуке о њеном предлогу за понављање поступка .
3.4. Уставни суд је Решењем Уж-7661/2016 од 14. марта 2018. године одбацио уставну жалбу подноситељке С.Р.В. изјављену против решења Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 19883/13 од 14. априла 2016. године, решења Управног суда – Одељење у Нишу Ув. 187/16 од 12. јула 2016. године и радње пропуштања Народне скупштине да поступи по предлогу за понављање поступка који је окончан одлуком о избору судија на трогодишњи мандат у судовима опште и посебне надлежности („Службени гласник РС“, број 111/09) од 29. децембра 2009. године, у делу који се односи н а подноситељку те уставне жалбе. У образложењу Решења Уставног суда је наведено да је решењем Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 19883/13 од 14. априла 2016. године, на основу одредбе члана 26. став 1. тачка 2) Закона о управним споровима, одбачена као недозвољена тужба подноситељке те уставне жалбе поднета због „ћутања администрације“, односно претходно означеног пропуштања Народне скупштине, а да је решењем Управног суда – Одељење у Нишу Ув. 187/16 од 12. јула 2016. године одбијен приговор поменуте подноситељке поднет против решења о одбацивању тужбе. Имајући у виду да пре подношења предметне тужбе због „ћутања администрације“ подноситељка није имала право на жалбу или друго редовно правно средство, Уставни суд је нашао да је поменута подноситељка имала могућност да правноснажно решење Управног суда – Одељење у Нишу Ув. 187/16 од 12. јула 2016. године оспори захтевом за преиспитивање судске одлуке пред Врховним касационим судом. Уставни суд је, из навода уставне жалбе и документације која је уз њу достављена, утврдио да подноситељка пре обраћања Уставном суду није искористила Законом прописано правно средство за заштиту својих права у управно-судском поступку.
4. Одредбом члана 36. став 2. Устава утврђено је да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу.
За одлучивање Уставног суда у овој уставносудској ствари релевантне су и одредбе Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09 ), којима је прописано: да у управном спору суд одлучује о законитости коначних управних аката, осим оних у погледу којих је предвиђена другачија судска заштита (члан 3. став 1.); да у управном спору суд одлучује и о законитости коначних појединачних аката којима се решава о праву, обавези или на закону заснованом интересу, у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (став 2.); да с уд у управном спору одлучује и о законитости других коначних појединачних аката када је то законом предвиђено (став 3.); да се о дредбе овог закона које се односе на управни акт, примењују и на друге акте против којих се може водити управни спор (став 4.); да је у правни акт, у смислу овог закона, појединачни правни акт којим надлежни орган, непосредном применом прописа, решава о одређеном праву или обавези физичког или правног лица, односно друге странке у управној ствари (члан 4.); да је у правна ствар, у смислу овог закона, појединачна неспорна ситуација од јавног интереса у којој непосредно из правних прописа произилази потреба да се будуће понашање странке ауторитативно правно одреди (члан 5.); да у правни спор решава Управни суд (члан 8. став 1.); да у поступку по захтеву за преиспитивање судске одлуке против одлуке Управног суда одлучује Врховни касациони суд (члан 9. став 1.); да се у правни спор покреће тужбом (члан 17.); да ће с удија појединац решењем одбацити тужбу и ако утврди да акт који се тужбом оспорава не представља акт о чијој законитости се одлучује у управном спору (члан 26. став 1. тачка 2)); да против решења судије појединца којим се одбацује тужба по чл. 25. и 26. овог закона, подносилац тужбе има право на приговор у року од осам дана од достављања решења (члан 27. став 1.); да о приговору из става 1. овог члана одлучује посебно веће суда састављено од троје судија, после одржане усмене јавне расправе, ако је подносилац приговора захтевао одржавање расправе (став 2.); да п осебно веће суда из става 2. овог члана о приговору одлучује решењем (став 3.); да а ко веће из става 2. овог члана одбије приговор, решење о одбацивању тужбе постаје правноснажно (став 4.); да се пресудом тужба уважава или одбија као неоснована (члан 40. став 2.); да против правноснажне одлуке Управног суда странка и надлежни јавни тужилац могу да поднесу Врховном касационом суду захтев за преиспитивање судске одлуке (у даљем тексту: „захтев“) (члан 49. став 1.); да з ахтев може да се поднесе када је то законом предвиђено, у случајевима када је суд одлучивао у пуној јурисдикцији и у стварима у којима је у управном поступку била искључена жалба (став 2. тач. 1), 2) и 3)); да з ахтев може да се поднесе због повреде закона, другог прописа или општег акта или повреде правила поступка која је могла бити од утицаја на решење ствари (став 3.); да н едозвољен или неблаговремен захтев или захтев који је поднело неовлашћено лице Врховни касациони суд ће одбацити решењем (члан 53. став 1.); да Врховни касациони суд пресудом одбија или уважава захтев као основан (члан 55. став 1.).
5. Подноситељка уставне жалбе сматра да је Врховни касациони суд био дужан да мериторно одлучи о захтеву за преиспитивање судске одлуке изјављеном против решења Управног суда, којим је одбијен приговор поднет против решења тога суда о одбацивању тужбе као недозвољене.
Уставни суд најпре констатује да се одредбом члана 36. став 2. Устава јемчи право да се изјављивањем жалбе или другог правног средства тражи од надлежног суда да преиспита одлуку којом је одлучено о нечијим правима, обавезама или на закону заснованом интересу и да поводом изјављеног правног средства донесе своју одлуку. Иако наведена уставна гаранција не подразумева обавезно обезбеђивање правне заштите и у поступку по ванредним правним средствима, уколико је одговарајућим процесним законом прописано неко ванредно правно средство, до повреде Уставом зајемченог права може доћи и ако се подносиоцу ускрати могућност његовог коришћења. При том, ово уставно право се не исцрпљује у строго формалном смислу само кроз могућност изјављивања правног средства, већ подразумева делотворну правну заштиту, која означава дужност надлежног суда да о изјављеном правном средству одлучи мериторно у случају његове дозвољености, односно дужност да оцени све релевантне наводе правног средства.
По схватању Врховног касационог суда израженом у оспореном решењу , захтев за преиспитивање судске одлуке може се поднети само против правноснажне одлуке Управног суда која је донета у управном спору. Тај суд сматра да је правноснажна судска одлука донета у управном спору само она којом је одлучивано о законитости коначног управног акта, а не и решење Управног суда којим је тужба одбачена као недозвољена због тога што оспорени акт нема карактер управног акта, у смислу одредбе члана 4. Закона о управним споровима.
Имајући у виду наведене одредбе Закона о управним споровима, Уставни суд је констатовао: да Управни суд решава све врсте управних спорова; да се управни спор покреће тужбом; да у оквиру поступка по тужби могу постојати две фазе: претходни поступак и поступак мериторног одлучивања, на основу чињеница утврђених на усменој јавној расправи одржаној пред судом и/или чињеничног стања утврђеног у управном поступку; да у поступку претходног испитивања тужбе суд у управном спору цени да ли је тужба уредна, благовремена, дозвољена и изјављена од стране овлашћеног лица; да је тужба недозвољена, поред осталог, ако акт који се тужбом оспорава не представља акт о чијој законитости се одлучује у управном спору; да се у поступку претходног испитивања тужбе управни спор немериторно окончава решењем, којим се не одлучује о законитости оспореног акта, већ се њиме тужба одбацује или се поступак обуставља; да против решења судије појединца којим се одбацује тужба, подносилац тужбе има право на приговор о коме решењем одлучује посебно веће суда састављено од троје судија; да се захтев за преиспитивање судске одлуке подноси Врховном касационом суду против правноснажне одлуке Управног суда – пресуде или решења донетог у управном спору; да се тај захтев може поднети када је то законом предвиђено, у случајевима када је суд одлучивао у пуној јурисдикцији или у стварима у којима је у управном поступку била искључена жалба; да се дозвољеност захтева оцењује према наведеним условима прописаним у члану 49. став 2. Закона о управним споровима; да је захтев недозвољен ако нису испуњени услови из цитираног члана Закона; да се захтев може поднети због повреде материјалног прописа и због повреде правила поступка која је могла бити од утицаја на решење ствари; да наведене повреде као разлози побијања могу бити учињене у поступку који је претходио подношењу тужбе, а Управни суд је пропустио да их отклони, или у управно-судском поступку од стране Управног суда; да је Управни суд учинио повреду правила поступка која је могла бити од утицаја на решење ствари ако је тужбу одбацио по било ком основу из члана 26. Закона о управним споровима , уколико тај основ није био испуњен.
Полазећи од изложеног, Уставни суд указује да Управни суд о поднетој тужби увек одлучује у управном спору, независно од тога у којој је фази и којом врстом судске одлуке окончан поступак по тужби. Стога је Уставни суд оценио да није уставноправно прихватљиво становиште Врховног касационог суда да се решење Управног суда, којим је тужба одбачена као недозвољена, не може сматрати правноснажном судском одлуком донетом у управном спору, у смислу одредбе члана 49. став 1. Закона о управним споровима. Иста оцена се односи на ситуацију када је, као у конкретном случају, решењем Управног суда одбијен приговор изјављен против решења тога суда о одбацивању тужбе као недозвољене. Уставни суд, с тим у вези, истиче да је Врховни касациони суд оспорено решење донео применом одредбе члана 53. став 1. Закона о управним споровима, која овлашћује тај суд да одбаци захтев за преиспитивање судске одлуке као недозвољен, при чему из образложења оспореног решења не произлази да је захтев недозвољен због тога што не постоји нек и од услова за његово подношење наведених у члану 49. став 2. тог закона. При томе, одбацивање тужбе као недозвољене због тога што акт који се њоме оспорава не представља акт о чијој законитости се одлучује у управном спору, није разлог прописан Законом о управним споровима за одбацивање захтева за преиспитивање судске одлуке. Уставни суд подсећа , како то произлази из претходно наведених решења овога суда Уж-6342/2016 од 2. фебруара 2018. године и Уж-7661/2016 од 14. марта 2018. године, да је испуњен услов за подношење захтева за преиспитивање судске одлуке прописан одредбом члана 49. став 2. тачка 3) Закона о управним споровима , ако подносилац пре подношења тужбе није имао право на жалбу или друго редовно правно средство. Уставни суд је у Решењу Уж-3323/2016 од 28. децембра 2017. године указао да је подноситељка уставне жалбе имала право да против решења Управног суда Ув. 372/14 од 7. октобра 2015. године изјави захтев за преиспитивање судске одлуке, што је она учинила истог дана када је поднела наведену уставну жалбу , те је о том ванредном правном средству донето решење Врховног касационог суда оспорено овом уставном жалбом.
Имајући у виду да је захтев за преиспитивање судске одлуке дозвољен против правноснажног решења Управног суда о одбацивању тужбе као недозвољене, уколико је испуњен један од услова за подношење тог захтева из члана 49. став 2. Закона о управним споровима , Уставни суд налази да је оспореном судском одлуком подноситељки повређено право на правно средство зајемчено чланом 36. став 2. Устава, јер јој је ускраћено право да се у поступку пред Врховним касационим судом мериторно одлучи о наведеном правном средству.
С обзиром на изложено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу изјављену против решења Врховног касационог суда Узп. 218/2016 од 12. маја 2016. године, одлучујући као у првом делу изреке.
6. Уставни суд указује да се штетне последице учињене повреде Уставом зајемчених права, сагласно члану 89. став 2. Закона о Уставном суду, могу отклонити, између осталог, поништајем оспореног акта, уколико Суд утврди да је истим подносиоцу повређено неко Уставом зајемчено право. Међутим, имајући у виду да је управни спор, у коме је донето оспорено решење Врховног касационог суда, покренут против акта Народне скупштине, који је сачињен поводом предлога подноситељке за понављање поступка који је окончан Одлуком о избору судија на трогодишњи мандат у судовима опште и посебне надлежности ( „Службени гласник РС“, број 111/09), те да је тим судијама, које су први пут изабране на судијску функцију, трогодишњи мандат истекао 31. децембра 2012. године и да су даном истека тог мандата ступиле на сталну судијску функцију, Уставни суд је оценио да се поништајем оспореног акта не би могле отклонити евентуалне штетне последице учињене повреде права, те да је утврђење повреде наведеног права, у конкретном случају , довољан начин правичног задовољења подноситељке уставне жалбе. Из тог разлога, Уставни суд није разматрао захтеве уставне жалбе којима се тражи поништај осталих судских одлука донетих у конкретном управном спору и акта Народне скупштине, као и да се наложи Народној скупштини и Високом савету судства да поступи по њеној пријави за избор на судијску функцију. Уставни суд, такође, указује да није надлежан да одлучује о праву на накнаду трошкова поступка за састав захтева за преиспитивање судске одлуке.
7. Уставни суд није посебно разматрао уставну жалбу у делу који се односи на наводе подноситељке да су јој оспореним појединачним актом повређена означена Уставом утврђена начела и друга зајемчена права, имајући у виду да је утврдио повреду права на правно средство из члана 36. став 2. Устава.
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 5) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић, с.р.