Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и и судије Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, Снежана Марковић, др Тијана Шурлан, др Јован Ћирић, Сабахудин Тахировић и др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. С . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. октобра 2018. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. С . изјављена против пресуде Првог о сновног суда у Београду П. 67356/10 од 12. фебруара 2013. године и пресуде Апелационог суда у Београду Гж. 2517/13 од 8. априла 2015. године и утврђује да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на једнаку заштиту права, зајемчено одредбом члана 36. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Одбија се као неоснован захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду нематеријалне штете.
3. Одбацује се уставна жалба М. С . изјављена против решења Врховног касационог суда Рев. 2015/16 од 29. марта 2018. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. М . С . из Београда поднео је Уставном суду, 9. јула 2015. године, преко пуномоћника Ђ. П, адвоката из Београда, уставну жалбу, допуњену поднес ком 2. октобра 2015. године, п ротив пресуда наведених у тачки 1. изреке, због повреде начела забране дискриминације, права на правично суђење, права на накнаду штете, права на једнаку заштиту права и права на имовину, из члана 21 , члана 32. став 1, члана 35. став 2, члана 36. став 1. и члана 58. Устава Републике Србије.
Образлажући наводе на којима заснива тврдњу о повреди начела забране дискриминације и права на једнаку заштиту права, подносилац истиче да је Апелациони суд у Београду, доношењем различитих одлука о основаности тужбених захтева за накнаду штете због немогућности обављања делатности ауто-такси превоза, створио стање правне несигурности, а њега довео у битно различит положај од онога у коме су се налазили тужиоци чији су тужбени захтеви усвојени. Повреду права на правично суђење заснива на тврдњи о произвољној примени материјалног права и пропусту судова да образлож е судск е одлук е, тј. да оцене његове наводе и доказе који су му ишли у прилог. Наводе о повреди права на накнаду штете и права на имовину, подносилац заснива на истим разлозима које је истицао и у прилог тврдњи о повреди права на правично суђење. Подносилац је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу и поништи оспорене пресуде, као и да обавеже Републику Србију да му накнади нематеријалну штету због повреде Уставом зајемчених права. Поред тога, подносилац је тражио и трошкове на име састава уставне жалбе. Такође, предложио је да Уставни суд, у смислу члана 87. Закона о Уставном суду, прошири дејство своје одлуке и на лица која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији.
Допуном уставне жалбе од 24. јула 2018. године подносилац је проширио уставну жалбу и на решење Врховног касационог суда Рев. 2015/16 од 29. марта 2018. године, и то због повреде права на правично суђење и права на једнаку заштиту права. Подносилац је истакао да Врховни касациони суд није одлучивао у границама своје стварне надлежности, већ се ставио у улогу Уставног суда, наводећи да би тај суд као суд опште надлежности требао да пази на правилност и законитост пресуде, а не на њену уставноправну прихватљивост. Образлажући повреду права на једнаку заштиту права, подносилац је навео да је Врховни касациони суд у идентичним чињеничним и правним ситуацијама доносио различите одлуке, те је прихватао да одлучује о ванредној ревизији и укидао је нижестепене пресуде – оцењујући да је у радњама туженог било незаконитог и неправилног рада. У прилог томе, подносилац је доставио већи број решења Врховног касационог суда. Подносилац је прецизирао захтев из уставне жалбе, тако што је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу, поништи оспорене пресуде и ревизијско решење и да обавеже Републику Србију да му накнади нематеријалну штету због повреде Уставом зајемчених права, као и да му досуди трошкове на име састава уставне жалбе.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Оспореном пресудом Првог основног суда у Београду П. 67356/10 од 12. фебруара 2013. године, у ставу првом изреке, одбијен је као неоснован тужбени захтев тужиоца, овде подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да се обавеже тужени Град Београд да му на име накнаде штете исплати одређени новчани износ са опредељеном законском затезном каматом. У ставу другом изреке пресуде констатовано је повлачење тужбе у означеном делу, а у ставу четвртом изреке обавезан је тужилац да туженом накнади парничне трошкове.
Оспореном пресудом Апелационог суда у Београду Гж. 2517/13 од 8. априла 2015. године одбијена је као неоснована жалба тужиоца и потврђена је првостепена пресуда, у ставовима првом, другом и четвртом изреке. У образложењу другостепене пресуде је , поред осталог, наведено : да је, према утврђеном чињеничном стању, тужилац 26. децембра 2005. године поднео надлежном органу туженог захтев за издавање дозволе за обављање ауто-такси превоза путника; да су, у време подношења захтева, услови за обављање ове делатности били регулисани Одлуком о ауто-такси превозу („Службени лист Града Београда“, бр. 12/02, 5/03 и 14/04), којом је, поред осталог, било прописано да мора да постоји слободно место такси возача предвиђено годишњим планом потреба (члан 6. став 1. тачка 7.); да је Одлуком Уставног суда IУ-53/2004 од 29. септембра 2005. године утврђено да наведене одредбе Одлуке о ауто-такси превозу нису у сагласности са Уставом и законом; да је надлежни орган туженог, поступајући по захтеву тужиоца, 18. априла 2006. године донео решење којим је утврђено да тужилац не испуњава услове за обављање ове делатности (због непостојања слободног места за такси возило), а који су били прописани тада важећом Одлуком о ауто-такси превозу („Службени лист Града Београда“, број 29/05), која није била предмет оцене Уставног суда; да је тужилац против наведеног решења изјавио жалбу, а накнадно је поднео и предлог за измену појединачног акта, о којима је одлучено решењем надлежног органа туженог 9. марта 2010. године, којим је укинуто првостепено решења и тужиоцу је дата сагласност за обављање ауто-такси делатности; да је тужбени захтев заснован на тврдњи тужиоца да је у периоду од 26. децембра 2005. до 9. марта 2010. године претрпео материјалну штету због немогућности обављања делатности ауто-такси превоза; да је, полазећи од овако утврђеног чињеничног стања, првостепени суд правилном применом члана 172. Закона о облигационим односима оценио да је тужбени захтев неоснован, јер у радњама туженог нису утврђене неправилности које би представљале основ за накнаду штете, у смислу наведене законске одредбе; да је одговорност туженог за штету коју његов орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем својих функција заснована на наведеној законској одредби и условљена је непримењивањем или погрешним примењивањем одговарајућих прописа, изузев ако је реч о погрешном тумачењу закона; да првостепени суд правилно закључује да су у конкретном случају, приликом одлучивања о захтеву тужиоца надлежни органи туженог поступали у оквиру својих овлашћења и у складу са тада важећим прописима; да је након објављивања Одлуке Уставног суда IУ-53/2004 од 29. септембра 2005. године, ступио на снагу Закон о изменама и допунама Закона о превозу у друмском саобраћају („Службени гласник РС“, број 91/05), којим су брисане одредбе о забрани ограничавања броја ауто-такси превозника, те да је тужени, потом, новом Одлуком о ауто-такси превозу („Службени лист Града Београда“, број 29/05) поново предвидео такво ограничење, као и да је прописао да ће се поступци по пријави за упис у регистар за обављање ауто-такси превоза који су започети, а по коме није донето решење до почетка примене овог прописа, наставити по одредбама ове Одлуке; да стога следи да су надлежни органи туженог поступали у складу са тада важећим законом и подзаконским актом којим су били регулисани услови за обављање ауто-такси делатности; да су неосновани и наводи жалбе којима тужилац указује да му је штета причињена због непоступања органа туженог да по његовим захтевима одлучи у примереном року, с обзиром на то да је тужилац имао на располагању одређена правна средства којима би, сходно одредбама Закона о управном поступку и Закона о управном спору, могао исходовати одлуку органа управе у случају „ћутања администрације“; да се неправилности које су могуће у раду државног органа, односно органа локалне самоуправе, приликом иницирања и вођења правних поступака редовно отклањају одговарајућим правним средствима, а није спорно да је тужилац, у конкретном случају, коришћењем правних лекова исходовао доношење нове одлуке којом му је одобрено бављење делатности ауто-такси превоза и којом су штетне последице ускраћивања сагласности отклоњене.
Оспореним решењем Врховног касационог суда Рев. 2015/16 од 29. марта 2018. године, у ставу првом изреке, није прихваћено одлучивање о ревизији тужиоца изјављеној против пресуде Апелационог суда у Београду Гж. 2517/13 од 8. априла 2015. године као изузетно дозвољеној, док је у ставу другом изреке одбачена као недозвољена ревизија тужиоца изјављена против побијане другостепене пресуде. У образложењу оспореног решења је, поред осталог, наведено: да су образложења побијаних пресуда о одбијању захтева тужиоца у складу са ставом Врховног касационог суда у тумачењу и примени материјалног права; да су разлози на којима су засноване одлуке нижестепених судова усклађени са правним схватањем Врховног касационог суда да законитост поступања органа управе се цени према пропису који је био на снази у време поступања органа управе, односно доношења одговарајућег акта тог органа; да зато, ни у случају да је дозвољено одлучивање о ревизији тужиоца у смислу члана 395. Закона о парничном поступку, не би дошло до другачијег и повољнијег исхода спора за тужиоце.
4. Одредбама Устава, на чије повреде указује подносилац уставне жалбе, утврђена су следећа основна начела и људска права, и то: начело забране дискриминације (члан 21.), право на правично суђење (члан 32. став 1.), право на накнаду штете (члан 35. став 2.), право на једнаку заштиту права (члан 36. став 1.) и право на имовину (члан 58. став 1.). Одредбом члана 36. став 1. Устава утврђено је да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе.
5. Разматрајући наводе и разлоге уставне жалбе у делу у коме су оспорене пресуде Првог основног суда у Београду П. 67356/10 од 12. фебруара 2013. године и Апелационог суда у Београду Гж. 2517/13 од 8. априла 2015. године, са становишта истакнуте повреде права на једнаку заштиту права, Уставни суд најпре констатује да је поводом више уставних жалби изјављених против правноснажних пресуда донетих у битно сличним чињеничним и правним ситуацијама, донео одлуке којима је усвојио уставне жалбе и утврдио да је подносиоцима повређено право на једнаку заштиту права , зајемчено чланом 36. став 1. Устава . То су, поред осталих, и одлуке Суда Уж-8979/ 2014 од 30. јуна 2016. године и Уж-8847/2014 од 9. новембра 2016. године.
Уставни суд је из садржине ове уставне жалбе и на основу увида у приложене доказе, утврдио да је подносилац М. С . у парничном поступку који је претходио уставносудском био у битно сличној чињеничној и правној ситуацији као и подносиоци уставне жалбе у предметима Уж-8979/2014
и Уж-8847/2014.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је и подносиоцу уставне жалбе у овом уставносудском предмету повређено право на једнаку заштиту права зајемчено чланом 36. став 1. Устава. Оваква одлука утемељена је на разлозима датим у образложењу Одлуке Уставног суда Уж-8979/2014 од 30. јуна 2016. године и Одлуке Уж-8847/2014 од 9. новембра 2016. године. Стога је Уставни суд усвојио уставну жалбу у овом делу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), те је одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
6. У погледу навода уставне жалбе о повреди права на правично суђење, које подносилац заснива, између осталог, и на тврдњи о произвољној примени материјалног права од стране првостепеног и другостепеног суда, Уставни суд указује да је правилну примену материјалног права, пре свега, надлежан да цени виши суд, у законом прописаном поступку контроле законитости одлука нижестепених судова. Међутим, Уставни суд налази да произвољна и арбитрарна примена материјалног права може довести до повреде права на правично суђење, те да у одређеним ситуацијама, које првенствено зависе од чињеница и околности конкретног случаја и од утемељености уставноправних разлога наведених у уставној жалби, има основа да се у поступку по уставној жалби повреда права из члана 32. став 1. Устава, цени и са становишта правилне примене материјалног права.
Уставни суд је, у конкретном случају, оценио да су поступајући судови у оспореним пресудама изнели јасне и довољне разлоге због којих су сматрали да није основан предметни тужбени захтев подносиоца за накнаду штете због немогућности обављања делатности ауто-такси превоза, засноване на уставноправно прихватљивом тумачењу и примени одредаба меродавног материјалног права. Наиме, поступајући судови су оценили да се поступање органа туженог, у околностима конкретног случаја, не може сматрати незаконитим и неправилним радом у смислу члана 172. Закона о облигационим односима, с обзиром на то да је у поступку утврђено да су надлежни органи приликом одлучивања о захтеву тужиоца поступали у оквиру својих овлашћења и у складу са тада важећим прописима. Такође, Уставни суд налази да је уставноправно прихватљив став редовних судова да је подносилац имао на располагању законом прописана правна средства у случају „ћутања администрације“, као и став судова да се неправилности које су могуће у раду органа локалне самоуправе приликом иницирања и вођења правних поступака редовно отклањају одговарајућим правним средствима. Управо у овом случају подносилац је коришћењем правних лекова исходовао доношење одлуке којом је усвојен његов захтев за обављање делатности ауто-такси превоза.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду и да је Врховни касациони суд у оспореном решењу Рев. 2015/16 од 29. марта 2018. године, којим није прихватио да одлучује о ревизији подносиоца као изузетно дозвољеној, констатовао да су образложења побијаних пресуда за одлуку о одбијању предметног тужбеног захтева у складу са ставом Врховног касационог суда у тумачењу и примени материјално г права.
Уставни суд налази да нема основа ни за подносиочеву тврдњу да му је због неразматрања одређених навода и доказа повређено право на образложену судску одлуку, као елемент права на правично суђење, будући да поменуто право не подразумева обавезу суда да пружи одговоре на сва постављена питања и изнете аргументе (видети пресуду Европског суда за људска права Ruiz Torija против Шпаније, од 9. децембра 1994. године).
С обзиром на то да подносилац уставне жалбе повреду права из члана 35. став 2. и члана 58. Устава, у суштини, заснива на истим разлозима које је истицао и у прилог тврдњи о повреди права на правично суђење, Уставни суд је оценио да су и наводи подносиоца о повреди права на накнаду штете и права на имовину очигледно неосновани.
Оцењујући постојање повреде начела забране дискриминације, Уставни суд је оценио да нема основа за тврдњу да је оспореним пресудама подносилац уставне жалбе на било који начин дискриминисан, иако су редовни судови у идентичним ситуацијама различито поступали. У уставној жалби нису пружени докази да је подносиоцу уставне жалбе због неког његовог личног својства повређено људско или мањинско право зајемчено Уставом, што је неопходна претпоставка да би се могла утврдити повреда уставног начела забране дискриминације.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је уставну жалбу у овом делу одбацио као очигледно неосновану, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
7. Како су по оцени Уставног суда у оспореним пресуд ама изнети уставноправно прихватљиви разлози за оцену о неоснованости предметног тужбеног захтева за накнаду штете, Уставни суд је, сагласно одредб ама члана 89. ст. 2. и 3. Закона о Уставном суду, нашао да је доношење одлуке којом је утврђена повреда права на једнаку заштиту права довољно да се постигне правично задовољење за подносиоца уставне жалбе, из ког разлога је одбио као неоснован захтев за накнаду нематеријалне штете, одлучујући као у тачки 2. изреке .
8. Разматрајући уставну жалбу у делу у коме је оспорено решење Врховног касационог суда Рев. 2015/16 од 29. марта 2018. године, Уставни суд је оценио да подносилац уставне жалбе оспорава искључиво наведено ревизијско решење у погледу одлуке о допуштености ревизије као изузетно дозвољене, у смислу члана 395. Закона о парничном поступку („Службени гласник РС“, бр. 125/04 и 111/09), и то због повреде права на правично суђење и права на једнаку заштиту права.
У том смислу, Уставни суд налази да парнична странка има само процесну могућност да изјави „изузетну“ ревизију, а оцена њене допуштености је у искључивој диспозицији Врховног касационог суда. Ово посебно имајући у виду да је наведено правно средство установљено ради разматрања правних питања од општег интереса и правних питања у интересу равноправности грађана, ради уједначавања судске праксе, као и ако је потребно ново тумачење права. Стога је Врховни касациони суд, који се као највиши суд у Републици Србији стара о уједначавању судске праксе, једино надлежан да оцени да ли је у конкретном случају из овог разлога ревизија изузетно дозвољена. Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да се оспорено ревизијско решење донето поводом посебне ревизије не може довести у везу са повредом права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава. Такав став Уставни суд је заузео и у Решењу Уж-683/2013 од 13. марта 2014. године.
Испитујући наводе подносиоца о повреди права на једнаку заштиту права, Уставни суд је утврдио да је подносилац, као доказ неједнаког поступања Врховног касационог суда, доставио већи број (12) решења тог суда, а којима је прихваћено одлучивање о ревизијама тужилаца као изузетно дозвољеним и којима су укинуте нижестепене пресуде. Уставни суд констатује да се такве судске одлуке, по правилу, не могу сматрати доказом о неједнаком поступању суда, будући да њима није коначно одлучено о тужбеном захтеву за накнаду штете, већ су укинуте нижестепене пресуде и предмет је враћен на поновно одлучивање првостепеном, односно другостепеном суду. С обзиром на то да се правни став изражен у приложеним решењима – о постојању одговорности органа туженог за накнаду штете, разликује од правног става израженог у оспореном решењу, Уставни суд налази да, у конкретном случају, треба имати у виду и последице које су такве одлуке произвеле на исход предметних парничних поступака. Уставни суд је утврдио да највећи број поступака у којима су донета приложена решења још није окончан. Наиме, у чак седам предмета је у току поступак по ревизији (од којих је у четири правноснажно одбијен тужбени захтев), а у два је у току поступак по жалби. Само у два предмета је коначно одлучено, тако што је правноснажно усвојен тужбени захтев за накнаду штете (поступци који су уследили након решења Рев. 2342/15 од 29. децембра 2015. године и Рев. 81/16 од 6. априла 2016. године), а ревизија у тим поступцима није изјављена. У поступку који је уследио након укидајућег решења Рев. 36/15 од 7. маја 2015. године, Врховни касациони суд је донео пресуду Рев. 1127/17 од 21. марта 2018. године којом је прихватио да одлучује о ревизији као изузетно дозвољеној, али је одбио као неосновану ревизију тужиоца изјављену против другостепене пресуде којом је правноснажно одбијен захтев за накнаду штете. Имајући у виду наведено, Уставни суд налази да се, у околностима конкретног случаја, приложене судске одлуке не могу прихватити као доказ о постојању „дубоких и дуготрајних разлика“ у пракси Врховног касационог суда, а што би представљало разлог за утврђење повреде права из члана 36. став 1. Устава.
Поред тога, Уставни суд указује да је пред овим судом поднет већи број уставних жалби у битно сличним чињеничним и правним ситуацијама, а у којима су оспорене ревизијске одлуке донете, пре свега, током 2018. године, и у којима је заузет идентичан правни став као и у оспореном решењу. Такође, у току 2017. и 2018. године донете су и две пресуде ревизијског суда којима је коначно одбијен тужбени захтев за накнаду штете, а против којих су изјављене уставне жалбе. Решењима Уставног суда Уж-8250/15 од 18. маја 2018. године и Уж-665/2017 од 13. јула 2018. године одбачене су уставн е жалбе изјављена против тих ревизијских пресуда.
На основу напред изложеног, као и чињенице да су сва решења која је подносилац доставио као доказ неједнаком поступању донета у периоду од маја 2015. до септембра 2016. године, произлази да у време доношења оспореног решења, као и у периоду пре тога – годину и по дана, Врховни касациони суд није доносио суштински различите одлуке о спорном правном питању, што такође говори у прилог претходно изнетој оцени Суда.
Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у овом делу као очигледно неосновану, решавајући као у тачки 3. изреке.
9. У погледу захтева подносиоца за накнаду трошкова на име састава уставне жалбе, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео став да у, смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
10. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.