Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Татјана Бабић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Марковић, Снежана Марковић, Мирослав Николић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, у поступку по уставној жалби удружења „Д.“, са седиштем у Београд у, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 26. октобра 2017. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба удружења „Д.“ и утврђује да је решењима Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - По лицијска станица Стари град бр. 212-1130/14, 212-1128/14 и 212-1132/14, сва од 11. децембра 2014. године, решењима Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Нови Београд бр. 212-5/1826 и 212-5/1788, оба од 12. децембра 2014. године, решењима Министарства унутрашњих послова - Дирекција полиције - Управа полиције бр. 214-99976/14-17 , 214-99976/14-18 и 214-99976/14-15, сва од 25. децембра 2014. године , решењима Министарства унутрашњих послова - Дирекција полиције - Управа полиције бр. 214-99976/14-22 и 214-99976/14-25, оба од 8. јануара 2015. године, и пресудама Управног суда У. 949/15 од 9. марта 2015. године , У. 950/15 од 15. маја 2015. године, У. 952/15 од 10. јуна 2015. године, У. 955/15 од 11. јуна 2015. године и У. 956/15 од 11. јуна 2015. године, подносиоцу уставне жалбе повређено право на правно средство из члан а 36. став 2. Устава Републике Србије, у вези са слободом окупљања из члана 54. Устава.
О б р а з л о ж е њ е
1. Удружење „Д.“, са седиштем у Београду, поднело је Уставном суду, 4. маја 2015. године, преко пуномоћника Д. М , адвоката из Београда, уставну жалбу против решења Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Стари град број 212-1130/14 од 11. децембра 2014. године, решења Министарства унутрашњих послова - Дирекција полиције - Управа полиције 03/6 број 214-99976/14-17 од 25. децембра 2014. године и пресуде Управног суда У. 949/15 од 9. марта 2015. године, због повреде права на правично суђење и на суђење у разумном року, права на правно средство и слободе окупљања, зајемчених одредбама члана 32. став 1, члана 36. став 2. и члана 54. Устава Републике Србије. Подносилац се истовремено позвао на повреду одговарајућих одредаба Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода којима се гарантују наведена уставна права и слобода. По уставној жалби је у Уставном суду формиран предмет Уж-3048/2015.
Подносилац уставне жалбе је, 2. јула 2015. године, преко истог пуномоћника, поднео уставну жалбу против решења Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Стари град број 212-1128/14 од 11. децембра 2014. године, решења Министарства унутрашњих послова - Дирекција полиције - Управа полиције 03/6 број 214-99976/14-18 од 25. децембра 2014. године и пресуде Управног суда У. 950/15 од 15. маја 2015. године. Поводом ове уставне жалбе формиран је предмет Уж-4278/2015.
Подносилац уставне жалбе је, 17. јула 2015. године, преко истог пуномоћника, поднео уставну жалбу против решења Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Стари град број 212-1132/14 од 11. децембра 2014. године, решења Министарства унутрашњих послова - Дирекција полиције - Управа полиције 03/6 број 214-99976/14-15 од 25. децембра 2014. године и пресуде Управног суда У. 952/15 од 10. јуна 2015. године. Поводом ове уставне жалбе формиран је предмет Уж-4671/2015.
Подносилац уставне жалбе је, 20. јула 2015. године, преко истог пуномоћника, поднео уставну жалбу против решења Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Нови Београд број 212-5/1826 од 12. децембра 2014. године, решења Министарства унутрашњих послова - Дирекција полиције - Управа полиције 03/6 број 214-99976/14-22 од 8. јануара 2015. године и пресуде Управног суда У. 955/15 од 11. јуна 2015. године. Поводом ове уставне жалбе формиран je предмет Уж-4717/2015.
Подносилац уставне жалбе је 20. јула 2015. године, преко истог пуномоћника, поднео уставну жалбу против решења Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Нови Београд број 212-5/1788 од 12. децембра 2014. године, решења Министарства унутрашњих послова - Дирекција полиције - Управа полиције 03/6 број 214-99976/14-25 од 8. јануара 2015. године и пресуде Управног суда У. 956/15 од 11. јуна 2015. године. Поводом ове уставне жалбе формиран је предмет Уж-4718/2015.
Поменуте уставне жалбе садрже идентичне разлоге и наводе којима се образлажу повреде означених уставних права и слободе . У њима је, поред осталог, истакнуто: да образложења решења управних органа не садрже чињенице и разлоге који су били одлучни при оцени доказа, нити било какав показатељ да се водило рачуна о томе да слобода окупљања представља Уставом зајемчено право грађана; да су жалба у управном поступку и тужба у управном спору имале post hoc карактер јер није постојала могућност коначног одлучивања пре датума одржавања скупа; да због наведених недоста така у образложењима оспорених аката и неделотворности правних средстава подносиоцу није могла бити пружена адекватна заштита од ограничења слободе окупљања.
Подносилац уставне жалбе сматра да првостепени орган, иако је поштовао рок за уручење решења прописан одредбом члана 11. став 2. раније важећег Закона о окупљању грађана, није донео решење у разумном року, због чега је онемогућена ефикасност другостепеног органа у поступку по жалби. Та кође је навео да је другостепена решења по жалбама изјављеним 12, односно 26. децембра 2014. године примио тек 30. децембра 2014. године , односно 8. јануара 2015. године.
Предложено је да Ус тавни суд усвоји уставне жалбе, утврди да су оспореним актима повређена означена уставна права и слобода, утврди право подносиоца на накнаду нематеријалне штете у опредељеном новчан ом износу и да одлуку објави у „Службеном гласнику Републике Србије“.
2. Уставни суд је, сагласно члану 43. ст. 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), спојиo предмете Уж-4278/2015, Уж-4671/2015, Уж-4717/2015 и Уж-4718/2015 са предметом Уж-3048/2015 и водио јединствен поступак под бројем првоформираног предмета – Уж-3048/2015.
3. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
4. Уставни суд је због прегледније анализе поступака у којима су донети акти оспорени уставним жалбама, које је претходно спојио ради вођења јединственог поступка и доношења једне одлуке, посебно изложио само садржину пријаве за одржавање јавног скупа и оспорених аката у предмету Уж – 3048/2015, док садржину пријава и оспорених аката у предметима уставних жалби које је спојио са поменутом уставном жалбом није посебно износио , будући да се наводи и разлози на којима се заснивају, а који су битни за доношење ове одлуке Суда, међусобно не разликују.
Уставни суд је, у спроведеном поступку , утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у ов ој уставносудск ој ствари:
Удружење „Д.“, овде подносилац уставне жалбе, је 9. децембра 2014. године Министарству унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Стари град (у даљем тексту: првостепени орган) поднело пријаву за одржавање јавног скупа, 17. децембра 2014. године, у времену од 11 до 17 часова, на Тргу Републике, са бројем учесника од десет до 20. У пријави је наведено: да је циљ скупа да „ прикаже мирне медитационе вежбе и пошаље поруку да је фалун дафа добра“, те да „апелује на кинеског премијера да заустави прогон фалун дафе и да све учиниоце злочина приведе правди“; да ће бити изложени транспаренти са одређеним натписима на кинеск ом, енглеском и српском језику; да ће се прикупљати потписи за петицију „Dafoh (Doctors against organ harvesting)“; да на скуповима укупно неће бити више од 20 учесника из земље и иностранства, распоређених на различитим пунктовима; да је сазивач у више наврата већ одржавао јавне скупове и да није било инцидената; да неће бити ремећења јавног реда и мира, вређања било које јавне личности, нити блокирања саобраћаја.
Оспореним решењем првостепеног органа број 212-1130/14 од 11. децембра 2014. године забрањено је одржавање пријављеног јавног скупа сазивача удржења „ Д.“ и одређено да жалба против тог решења не одлаже извршење решења. У образложењу оспореног решења је наведено да је у спроведеном поступку по пријави утврђено да су се стекли разлози из члана 11. став 1. Закона о окупљању грађана, односно да на скупу може доћи до ометања јавног саобраћаја, угрожавања здравља, безбедности људи и имовине. Подносилац је упутством о правном средству поучен да против решења може поднети жалбу у року од 15 дана. Наведено решење је законском заступнику подносиоца уставне жалбе уручено 12. децембра 2014. године, а истог дана је изјављена и жалба.
Оспореним решењем Министарства унутрашњих послова - Дирекција полиције - Управа полиције (у даљем тексту: другостепени орган) 03/6 број 214-99976/14-17 од 25. децембра 2014. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења . У образложењу решења је наведено да је на основу увида у списе предмета утврђено да је за дане 15, 16, 17. и 18. децембра 2014. године на више локација у граду Београду „било пријављено одржавање већег броја јавних скупова“ и одржавање Самита Кине и земаља централне и источне Европе повећаног безбедносног ризика; да је процењено да би одржавањем „већег броја безбедносно ризичних скупова“ могло доћи до нарушавања јавног реда и мира у ве ћем обиму, угрожавања безбедности људи и имовине, јавног морала и ометања несметаног одвијања јавног саобраћаја; да се сматрало да би одржавање свих пријављених скупова у наведене дане могло имати велики ризик по безбедност грађана и имовину; да је првостепено решење „чињенично исправно и правно образложено“; да је у изради првостепеног решења било недостатака, али да они нису могли имати утицаја на решавање управне ствари; да су одлучне чињенице правилно утврђене и да је правилно примењено материјално право. Подносилац је упутством о правном средству поучен да против тог решења може пред надлежним судом тужбом покренути управни спор, у року од 30 дана од дана његовог пријема, у смислу члана 18. Закона о управним споровима.
Оспореном пресудом Управног суда У. 949/15 од 9. марта 2015. године одбијена је тужба подносиоца. Тај суд је оценио да је побијано решење засновано на закону јер су у њему дати правилни и довољни разлози. Такође је оценио да су органи унутрашњих послова приликом одлучивања у овој ствари подједнако водили рачуна о свим релевантним подацима који се односе на могућност ометања јавног саобраћаја и угрожавања здравља, јавног морала или безбедности људи и имовине, као и о томе да слобода окупљања представља Уставом зајемчено право грађана.
5. Одредбама Устава, чије повреде истиче подносилац уставне жалбе, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега ( члан 32. став 1.); да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу ( члан 36. став 2 ); да је мирно окупљање грађана слободно, да окупљање у затвореном простору не подлеже одобрењу, ни пријављивању, да се зборови, демонстрације и друга окупљања грађана на отвореном простору пријављују државном органу, у складу са законом и да се слобода окупљања може законом ограничити само ако је то неопходно ради заштите јавног здравља, морала, права других или безбедности Републике Србије ( члан 54.).
Уставни суд констатује да се одредбе чл. 6, 11. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, чије се повреде такође истичу у уставној жалби, по својој суштини, не разликују од одредаба члана 32. став 1, члана 36. став 2. и члана 54. Устава, којима се јемче права на правично суђење и на правно средство, као и слобода окупљања, те је постојање њихове повред е ценио у односу на наведене одредбе Устава.
Према уставним начелима у складу са којима се остварују сва зајемчена права и слободе: законом се може прописати начин остваривања зајемчених права и слобода ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остваривање појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. став 2.); људска и мањинска права зајемечна Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.).
Законом о окупљању грађана („Службени гласник РС“, бр. 51/92, 53/93, 67/93, 17/99, 33/99 и 48/94, „Службени лист СРЈ“, број 21/01-Одлука СУС и „Службени гласник РС“, бр. 29/01, 101/05 и 88/ 15-Одлука УС), који је био на снази до 23. октобра 2015. године, било је прописано: да су окупљања грађана слободна и остварују се на начин прописан овим законом (члан 1.); да се окупљањем грађана, у смислу овог закона, сматра сазивање и одржавање збора или другог скупа на за то примереном простору (у даљем тексту: јавни скуп) (члан 2. став 1.); да пријаву за одржавање јавног скупа може поднети свако физичко, односно правно лице (у даљем тексту: сазивач) (члан 4. став 1.); да је за одржавање реда на јавном скупу одговоран сазивач (члан 5. став 1.); да послове заштите личне и имовинске сигурности учесника јавног скупа и других грађана, одржавање јавног реда и мира, безбедности саобраћаја и друге послове који се односе на обезбеђивање јавног скупа обавља Министарство унутрашњих послова (став 2.): да пријаву за одржавање јавног скупа сазивач подноси Министарству унутрашњих послова - организационој јединици на подручју одржавања јавног скупа (у даљем тексту: надлежни орган), најкасније 48 сати пре времена за које је јавни скуп заказан (члан 6. став 1.); да п ријаву за одржавање јавног скупа из члана 2. став 3. овог закона, сазивач подноси надлежном органу најкасније пет дана пре времена за које је јавни скуп заказан (став 2.); да п ријава садржи програм и циљ јавног скупа, податке о одређеном месту, времену одржавања и трајању јавног скупа и податке о мерама које сазивач предузима за одржавање реда у редарској служби коју ради тога организује, са проценом броја учесника јавног скупа (став 4.); да п ријава јавног скупа у покрету садржи и детаљно одређену трасу кретања, место поласка и место завршетка (став 5.); да н адлежни орган може да забрани одржавање јавног скупа ради спречавања ометања јавног саобраћаја, угрожавања здравља, јавног морала или безбедности људи и имовине (члан 11. став 1.); да је о забрани одржавања јавног скупа надлежни орган дужан да обавести сазивача најкасније 12 сати пре времена за које је скуп заказан (став 2.); да ж алба на забрану из става 1. овог члана не одлаже извршење решења (став 3.).
6. Имајући у виду да су оспорени акти донети у време важења Закона о окупљању грађана из 1992. године (у даљем тексту: Закон), Уставни суд је у оцени уставне жалбе са становишта права на правно средство, у вези са слободом окупљања, пошао од ставова и разлога на којима је засновао своју Одлуку IУз-204/2013 од 9. априла 2015. године, којом је утврђено да наведени закон у целини није у сагласности са Уставом. Ова одлука је објављена у „Службеном гласнику Републике Србије“ , број 88/1 5, од 23. октобра 2015. године .
Уставни суд указује на то да је у поменутој одлуци , везано за делотворност Законом прописаног поступка остваривања слободе окупљања, оценио да је у поступку забране јавног скупа која нема привремени карактер био прописан само рок у коме је сазивач био дужан да скуп пријави (најкасније 48 сати пре времена за које је јавни скуп заказан) и рок у коме је првостепени орган био дужан да донесе решење о забрани скупа (најкасније 12 сати пре времена за које је скуп заказан). Међутим, Закон није прописивао рок у коме је орган дужан да решење достави сазивачу, нити је прописивао посебне, краће рокове за изјављивање жалбе против првостепеног решења и за одлучивање другостепеног органа о жалби, због чега су се примењивали општи рокови предвиђени Законом о општем управном поступку. Штавише, одредбом члана 11. став 3. Закона било је прописано да жалба изјављена против првостепеног решења надлежног органа о забрани јавног скупа не одлаже извршење тог решења. Тиме није било омогућено да се пре заказаног времена одржавања јавног скупа, пред управним органима спроведе и оконча поступак одлучивања о забрани скупа, што упућује на закључак да је целокупан поступак остваривања зајемчене слободе окупљања био уређен на начин који не задовољава критеријум делотворности. Уз то, Законом није био прописан ни поступак судске заштите поводом коначног решења о забрани пријављеног јавног скупа, што је било супротно одредбама члана 22. став 1. и члана 198. став 2. Устава.
Уставни суд, такође, указује на то да је у поменутој одлуци, везано за законска ограничења слободе окупљања, оценио : да су се разлози прописани наведеним чланом Закона због којих се могло забранити одржавање јавног скупа очигледно разликовали од Уставом утврђених основа за ограничење зајемчене слободе мирног окупљања грађана на отвореном простору ; да разлози за забрану јавног скупа нису у Закону доведени у непосредну везу са одређеним уставним основима ограничења наведене слободе; да су стога наведени законски разлози који немају уставноправно утемељење довели, супротно начелу из члана 20. став 1. Устава, до проширивања уставних основа допуштеног ограничења слободе окупљања .
Полазећи од тога да Закон није пружао могућност подносиоцу уставне жалбе да делотворним правним средством тражи преиспитивање оспорених првостепених решења о забранама јавних скупова , Уставни суд је оценио да је оспореним актима подносиоцу повређенo право на правно средство, зајемчено чланом 36. став 2. Устава, у вези са слободом окупљањ а, зајемченом чланом 54. Устава.
7. Уставни суд је имао у виду да подносилац уставне жалбе сматра да му је право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава повређено тиме што су у оспореним решењима и оспореним судским одлукама законски разлози за забрану јавних скупова остали необразложени. Међутим, Уставни суд указује да није могао испитивати да ли је у конкретном случају поштована наведена гаранција права на правично суђење, будући да ни образлагање законских разлога за забрану јавног скупа не би отклонило системски недостатак који се огледао у неус аглашености Законом прописаног поступка и разлога за забрану јавног скупа са Уставом, што је проузроковало претходно утв рђену п овреду права на правно средство у вези са слободом о купљања. Стога нису били испуњени услови да Уставни суд у овом предмету разматра евентуалну повреду права на правично суђење.
Када је реч о истакнутој повреди права на суђење у разумном року, Уставни суд је констатовао да подносилац сматра да му је наведено право повређено тиме што првостепени орган није донео решење у разумном року, чиме је онемогућио ефективност другостепеног органа у поступку по жалби. С тим у вези, Уставни суд је утврдио да су оспорена решења управних органа донета и достављена у законом предвиђеним роковима. При томе је погрешна тврдња подносиоца да је период решавања првостепеног органа о поднетој пријави утицао на делотворност поступка по жалби, због тога што би рок за жалбу истекао после датума за који је пријављено одржавање скупа, и у случају да је првостепено решење донето и достављено истог дана када је поднета пријава. Имајући у виду да се у наставку уставне жалбе истим наводима образлаже и повреда права на правно средство, Уставни суд је нашао да се тврдња о неразумном трајању поступка пред управним органима , у суштини , своди на то да подносиоцу није била омогућена делотворна заштита слободе окупљања у управном поступку. Стога , Уставни суд напомиње да је питање делотворности Законом уређеног поступка за остваривање слободе окупљања претходно разматрао и оценио у оквиру истакнуте повреде права на правно средство, те поменуте наводе није испитивао и са становишта права на суђење у разумном року.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је усвојио уставну жалбу због повреде права на правно средство из члана 36. став 2. Устава , у вези са слободом окупљања из члана 54. Устава , сагласно одредб и члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 -Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15).
Уставни суд је сматрао да је усвајање уставне жалбе и утврђење повреде наведеног права, у вези са наведеном слободом, довољан вид правичног задовољења подносиоца уставне жалбе, у смислу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, посебно имајући у виду да је Уставни суд по сопственој иницијативи покренуо поступак оцене уставности Закона о окупљању грађана из 1992. године и да је неколико месеци након подношења ове уставне жалбе донета и објављена Одлука IУз-204/2013 од 9. априла 2015. године, којом је утврђено да наведени Закон није у сагласности са Уставом, чиме је Закон који је доводио до повреда зајемчених права и слободе чија је заштита тражена уставном жалбом, уклоњен из правног поретка.
9. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 5) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић, с.р.