Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Татјана Бабић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Марковић, Снежана Марковић, Мирослав Николић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, у поступку по уставној жалби удружења „Иницијатива младих за људска права“, са седиштем у Београд у, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 26. октобра 2017. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба удружења „Иницијатива младих за људска права“ и утврђује да је решењeм Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Стари град 03/31/28 број 212-511/15 од 10. јула 2015. године по дносиоцу уставне жалбе повређено право на правно средство из члан а 36. став 2. Устава Републике Србије, у вези са правом на судску заштиту из члана 22. став 1. Устава и слободом окупљања из члана 54. Устава.
О б р а з л о ж е њ е
1. Удружење „Иницијатива младих за људска права“, са седиштем у Београду, поднело је Уставном суду, 23. јула 2015. године, преко пуномоћника Тање Р. Дробњак, адвоката из Београда, уставну жалбу против решења Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Стари град 03/31/28 број 212-511/15 од 10. јула 2015. године, због повреде права на судску заштиту (начела заштите људских и мањинских права), права на једнаку заштиту права и на правно средство, као и слободе окупљања, зајемчених одредбама члана 22. став 1, као и чл. 36. и 54. Устава Републике Србије. Подносилац уставне жалбе се истовремено позвао на повреду „права и слободе“ гарантованих одредбама Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода који по својој садржини одговарају означеним правима и слободи зајемченим Уставом.
У уставној жалби је наведено да се жалба изјављена против оспореног решења о забрани јавног скупа, донетог применом одредаба раније важећег Закона о окупљању грађана, не може сматрати делотворним правним средством, уз позивање на ставове и оцене изнете у конкретним одлукама Уставног суда и Европског суда за људска права. Истакнуто је да, без обзира на разлоге за забрану јавног скупа и „постојање арбитрерности у одлучивању“, сама немогућност подносиоца да делотворним правним средством у поступку у коме ће му бити пружена судска заштита тражи преиспитивање одлуке којом се ограничавају његова права и слободе зајемчене Уставом, представља повреду права на судску заштиту и права на правно средство, а последично и повреду слободе окупљања.
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, поништи оспорено првостепено решење, утврди повреде означених уставних права и уставне слободе, као и „одговарајућих права и слобода“ гарантованих Европском конвенцијом, те да подносиоцу одреди правично задовољење објављивањем одлуке у „Службеном гласнику Републике Србије“.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Стари град 03/31/28 број 212-511/15 и приложене документације, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у ов ој уставносудск ој ствари:
Удружење „Иницијатива младих за људска права“, овде подносилац уставне жалбе, је 21. маја 2015. године Министарству унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Стари град поднело пријаву за одржавање јавног скупа под називом „Седам хиљада за Сребреницу“, 11. јула 2015. године, у времену од 10 до 13 часова, на платоу испред Дома Народне скупштине, који ће се састојати из „скупа у стајању“, са око 7000 учесника, који ће мирно лежати око један час, при чему се неће користити озвучење и делити флајери, а учесници ће се, након завршетка скупа, мирно разићи. Подносилац уставне жалбе је поднеском од 8. јула 2015. године изменио време одржавања јавног скупа означено у поднетој пријави, тако што је навео да ће се одржати истог датума, али од 8 до 13 часова.
Оспореним решењем Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Стари град (у даљем тексту: првостепени орган) 03/31/28 број 212-511/15 од 10. јула 2015. године забрањено је одржавање пријављеног јавног скупа сазивача подносиоца уставне жалбе, и одређено да жалба против тог решења не одлаже извршење решења. У образложењу оспореног првостепеног решења је наведено: да су за 11. јул 2015. године испред Дома Народне скупштине, Трг Николе Пашића број 13, у Београду, пријављени скупови у организацији покрета „Двери“, у времену од 10 до 12,30 часова, у организацији „Удружења породица киднапованих и убијених 1998-1999-2000… цивила, војника и полицајаца на Косову и Метохији“, у времену од 9 до 16 часова, у организацији Н.А. из Новог Сада, у времену од 11 до 13 часова, и у организацији В.Ћ. из Београда, у времену од 9 до 19 часова; да је одлука у диспозитиву решења заснована на изнетим чињеницама и околностима, а посебно на оперативном извештају број 13/15 Полицијске управе за град Београд, који је према члану 13. став 1. тачка 2) Закона о тајности података („Службени гласник РС“, број 104/09 ) одређен као тајни податак, са степеном тајности „строго поверљиво“; да су се стекли разлози за забрану из члана 11. став 1. тада важећег Закона о окупљању грађана, односно да на скупу може доћи до ометања јавног саобраћаја, угрожавања здравља, безбедности људи и имовине. Подносилац је упутством о правном средству поучен да против оспореног решења може поднети жалбу у року од 15 дана. Наведено решење је законском заступнику подносиоца уставне жалбе уручено 10. јула 2015. године, а жалба је изјављена 20. јула 2015. године.
Решењем Министарства унутрашњих послова - Дирекција полиције - Управа полиције (у даљем тексту: другостепени орган) 03/6 број 212-5189/15-6 од 7. августа 2015. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца изјављена против оспореног првостепеног решења. У образложењу другостепеног решења је наведено да је на основу увида у списе предмета и оперативни извештај ПУ за град Београд број 13/15 од 9. јула 2015. године, утврђено да је за дан 11. јула 2015. године, испред Дома Народне скупштине било пријављено одржавање више безбедносно ризичних скупова, чијим би истовременим одржавањем могло доћи до ометања јавног саобраћаја, угрожавања здравља, безбедности људи и имовине; да је првостепено решење „чињенично исправно и правно образложено“. Подносилац је упутством о правном средству поучен да против тог решења може пред надлежним судом тужбом покренути управни спор, у року од 30 дана од дана његовог пријема, у смислу члана 18. Закона о управним споровима ( „Службени гласник РС“, број 111/09). Наведено другостепено решење је законском заступнику подносиоца уставне жалбе уручено 13. августа 2015. године. Подносилац није поднео тужбу у управном спору.
Министарство унутрашњих послова - Дирекција полиције - Полицијска управа за град Београд је уз акт 03/16 број 214-475/17 од 4. маја 2017. године доставило Уставном суду документацију везану за јавне скупове и јавне скупове у покрету који су били пријављени за 11. јул 2015. године, а из које произлази да су донета решења о забрани свих јавних скупова чије одржавање је било пријављено за наведени датум испред Дома Народне скупштине, Трг Николе Пашића број 13, у Београду.
4. Одредбама Устава, чије повреде истиче подносилац уставн е жалб е, утврђено је: да свако има право на судску заштиту ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом, као и право на уклањање последица које су повредом настале (члан 22. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да је мирно окупљање грађана слободно, да окупљање у затвореном простору не подлеже одобрењу, ни пријављивању, да се зборови, демонстрације и друга окупљања грађана на отвореном простору пријављују државном органу, у складу са законом и да се слобода окупљања може законом ограничити само ако је то неопходно ради заштите јавног здравља, морала, права других или безбедности Републике Србије (члан 54.).
Уставни суд констатује да се подносилац уставне жалбе позвао и на повреду „права и слободе“ гарантованих одредбама Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода који по својој садржини одговарају правима и слободи зајемченим Уставом, чију повреду истиче. Међутим, у делу уставне жалбе у коме се наводе конкретна права и слободе чије се повреде истичу, као и у постављеном захтеву, нису означени називи и одредбе Европске конвенције којима су гарантована та „права и слобода“, те је Уставни суд ценио само евентуалну повреду означених права и слободе зајемчених Уставом.
Одредбом члана 198. став 2. Устава утврђено је да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита.
Законом о окупљању грађана („Службени гласник РС“, бр. 51/92, 53/93, 67/93, 17/99, 33/99 и 48/94, „Службени лист СРЈ“, број 21/01 -Одлука СУС и „Службени гласник РС“, бр. 29/01, 101/05 и 88/15 -Одлука УС), који је био на снази до 23. октобра 2015. године, било је прописано: да су окупљања грађана слободна и остварују се на начин прописан овим законом (члан 1.); да се о купљањем грађана, у смислу овог закона, сматра сазивање и одржавање збора или другог скупа на за то примереном простору (у даљем тексту: јавни скуп) (члан 2. став 1.); да пријаву за одржавање јавног скупа може поднети свако физичко, односно правно лице (у даљем тексту: сазивач) (члан 4. став 1.); да је за одржавање реда на јавном скупу одговоран сазивач (члан 5. став 1.); да послове заштите личне и имовинске сигурности учесника јавног скупа и других грађана, одржавање јавног реда и мира, безбедности саобраћаја и друге послове који се односе на обезбеђивање јавног скупа обавља Министарство унутрашњих послова (став 2.): да п ријаву за одржавање јавног скупа сазивач подноси Министарству унутрашњих послова - организационој јединици на подручју одржавања јавног скупа (у даљем тексту: надлежни орган), најкасније 48 сати пре времена за које је јавни скуп заказан (члан 6. став 1.); да п ријава садржи програм и циљ јавног скупа, податке о одређеном месту, времену одржавања и трајању јавног скупа и податке о мерама које сазивач предузима за одржавање реда у редарској служби коју ради тога организује, са проценом броја учесника јавног скупа (став 4.); да п ријава јавног скупа у покрету садржи и детаљно одређену трасу кретања, место поласка и место завршетка (став 5.); да н адлежни орган може да забрани одржавање јавног скупа ради спречавања ометања јавног саобраћаја, угрожавања здравља, јавног морала или безбедности људи и имовине (члан 11. став 1.); да је о забрани одржавања јавног скупа надлежни орган дужан да обавести сазивача најкасније 12 сати пре времена за које је скуп заказан (став 2.); да ж алба на забрану из става 1. овог члана не одлаже извршење решења (став 3.).
5. Испитујући постојање претпоставки за поступање по поднетој уставној жалби, Уставни суд је оценио да је уставна жалба допуштена, иако подносилац пре обраћања Уставном суду, 23. јула 2015. године, није сачекао исход поступка по жалби изјављеној 20. јула 2015. године против оспореног првостепеног решења, која је била једино Законом прописано правно средство у поступку одлучивања о забрани јавног скупа. Наиме, и у конкретном случају би одлука о жалби, без одложног дејства, изјављеној против оспореног решења донетог 10. јула 2015. године, којим је забрањено одржавање јавног скупа пријављеног за 11. јул 2015. године, имала post-hoc заштиту, која као таква објективно не би могла да буде благовремена, па тиме ни делотворна.
Уставни суд је нашао да на другачију оцену није могла утицати околност да је накнадно донетим другостепеним решењем од 7. августа 2015. године подносилац био упућен на подношење тужбе у управном спору, будући да се тим правним средством није могла отклонити утврђена неделотворност заштите слободе окупљања пред управним органима.
6. Имајући у виду да је оспорени акт донет у време важења Закона о окупљању грађана из 1992. године (у даљем тексту: Закон), Уставни суд је у оцени уставне жалбе са становишта права на правно средство, у вези са правом на судску заштиту и слободом окупљања, пошао од ставова и разлога на којима је засновао своју Одлуку IУз-204/2013 од 9. априла 2015. године, којом је утврђено да наведени закон у целини није у сагласности са Уставом. Ова одлука је објављена у „Службеном гласнику Републике Србије“ , број 88/1 5, од 23. октобра 2015. године.
Уставни суд указује на то да је у поменутој одлуци, везано за делотворност Законом прописаног поступка остваривања слободе окупљања, оценио да је у поступку забране јавног скупа која нема привремени карактер био прописан само рок у коме је сазивач био дужан да скуп пријави (најкасније 48 сати пре времена за које је јавни скуп заказан) и рок у коме је првостепени орган био дужан да донесе решење о забрани скупа (најкасније 12 сати пре времена за које је скуп заказан). Међутим, Закон није прописивао рок у коме је орган дужан да решење достави сазивачу, нити је прописивао посебне, краће рокове за изјављивање жалбе против првостепеног решења и за одлучивање другостепеног органа о жалби, због чега су се примењивали општи рокови предвиђени Законом о општем управном поступку. Штавише, одредбом члана 11. став 3. Закона било је прописано да жалба изјављена против првостепеног решења надлежног органа о забрани јавног скупа не одлаже извршење тог решења. Тиме није било омогућено да се пре заказаног времена одржавања јавног скупа, пред управним органима спроведе и оконча поступак одлучивања о забрани скупа, што упућује на закључак да је целокупан поступак остваривања зајемчене слободе окупљања био уређен на начин који не задовољава критеријум делотворности. Уз то, Законом није био прописан ни поступак судске заштите поводом коначног решења о забрани пријављеног јавног скупа, што је било супротно одредбама члана 22. став 1. и члана 198. став 2. Устава.
Уставни суд, такође, указује на то да је у поменутој одлуци, везано за законска ограничења слободе окупљања, оценио: да су се разлози прописани наведеним чланом Закона због којих се могло забранити одржавање јавног скупа очигледно разликовали од Уставом утврђених основа за ограничење зајемчене слободе мирног окупљања грађана на отвореном простору ; да разлози за забрану јавног скупа нису у Закону доведени у непосредну везу са одређеним уставним основима ограничења наведене слободе; да су, стога , наведени законски разлози који немају уставноправно утемељење довел и, супротно начелу из члана 20. став 1. Устава, до проширивања уставних основа допуштеног ограничења слободе окупљања.
Полазећи од тога да Закон није пружао могућност подносиоцу уставне жалбе да делотворним правним средством тражи преиспитивање оспореног првостепеног решења о забрани јавног скупа, због чега није могла бити остварена ни делотворна судска заштита у управном спору , Уставни суд је оценио да је оспореним актом подносиоцу повређен o право на правно средство, зајемчено чланом 36. став 2. Устава, у вези са правом на судску заштиту, зајемченим одредбом члана 22. став 1 . Устава, и слободом окупљања, зајемченом чланом 54. Устава.
6. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је усвојио уставну жалбу због повреде права на правно средство из члана 36. став 2. Устава, у вези са правом на судску заштиту из члана 22. став 1 . Устава и слободом окупљања из члана 54. Устава, сагласно одредб и члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласни к РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15).
7. Уставни суд није посебно разматрао истакнуту повреду права на једнаку заштиту права зајемченог одредбом члана 36. став 1. Устава, на коју се подносилац само формално позива, не наводећи ниједан разлог на коме заснива своју тврдњу о повреди тог уставног права.
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 5) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић