Уставни суд у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић и судије Татјана Бабић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Марковић, Снежана Марковић, Мирослав Николић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 6. јула 2017. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 8. и члана 14. став 2. Закона о закључивању и извршавању међународних уговора („Службени гласник РС“, број 32/13).
2. Одбацујe се захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу оспорених одредаба закона из тачке 1. изреке.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредaбa члана 8. и члана 14. став 2. Закона из изреке. Одредба члана 8. Закона која предвиђа могућност да се међународни уговор који подлеже потврђивању привремено примењује до његовог ступања на снагу, оспорена је наводом да се тиме крше начела владавине права и поделе власти из чл. 3. и 4. Устава и да је ова одредба у супротности са одредбама чл. 98, члана 99. став 1. тач. 4. и 7. и став 2. тачка 1. и чланом 122. Устава, јер је том одредбом Закона Влада „приграбила“ овлашћења и надлежности Народне скупштине све док привремена примена међународног уговора траје. По оцени иницијатора Народна скупштина, као највише представничко тело и носилац законодавне власти, оспореном одредбом Закона изгубила је било какву могућност да надзире Владу у погледу преузимања и извршавања међународних обавеза по међународним уговорима који се привремено примењују. Такође, по мишљењу иницијатора, оспорена одредба члана 8. Закона није сагласна ни са чланом 16. став 2. и чланом 194. ст. 2. и 4. Устава јер омогућава да се привремено примењују међународни уговори који подлежу ратификацији, а нису потврђени и који нису део правног поретка Републике Србије. Ефекат спорне одредбе Закона, по оцени иницијатора, је такав да се привремено примењују и „чак потпуно спроводе и међународни уговори који су противуставни без могућности процесурирања пред Уставним судом“ и спречавања настајања штетних последица по уставноправни поредак земље док спровођење траје. Такође, наводи се да је оспореном одредбом Закона, прекршен и члан 51. Устава о праву на обавештеност о питањима од јавног значаја јер није прописана обавеза објављивања међународног уговора који се привремено примењује. Иницијатор се позива на Одлуку Уставног суда Југославије У. брoj 13/85 од 12. октобра 1988. године којом је тај суд утврдио да одредба члана 13. тада важећег Закона о закључивању и извршавању међународних уговора („Службени лист СФРЈ, бр. 55/78 и 47/89), којом је било дато генерално овлашћење Савезном извршном већу да може дати одобрење да делeгација СФРЈ прихвати клаузулу у међународном уговору да се такав уговор може привремено примењивати и пре његовог ступања на снагу, дакле пре ратификације, није у складу са Уставом СФРЈ.
Одредба члана 14. став 2. Закона, према којој међународни уговори који не подлежу поступку потврђивања и о којима Влада доставља информацију надлежном одбору Народне скупштине, оспорена је наводом да није у сагласности са чланом 16. став 2. и са чланом 194. став 4. Устава, јер омогућава закључивање и спровођење међународних уговора који „уопште“ не подлежу поступку потврђивања ни од стране Народне скупштине, ни Владе, па самим тим не представљају део правног поретка Републике Србије. Указује се да је нејасно и непрецизно законско одређење о којим и каквим се међународним уговорима ради и која материја се може уређивати таквим уговорима, што ствара ризик да се и „ови уговори одметну од уставноправног система РС“ без могућности оцењивања њихове уставности.
Такође, иницијатор предлаже да Уставни суд донесе решење којим ће обуставити извршење сваког појединачног акта и радње који се предузимају на основу оспорених законских одредаба.
У спроведеном поступку Уставни суд је констатовао да се Законом о закључивању и извршавању међународних уговора („Службени гласник РС“, број 32/13) уређује поступак закључивања и извршавања међународних уговора, као и друга питања у вези са међународним уговорима (члан 1.). Дакле, овим законом Република Србија, сагласно својој надлежности из члана 97. тачка 1. Устава, у области уговорног права, уређује односе са другим државама, а која материја је на међународно правном нивоу регулисана мултилатералним уговором, тј. Бечком конвенцијом о уговорном праву, чији је наша држава члан од 1972. године. Оспореном одредбом члана 8. Закона која је систематизована у Поглављу II „Поступак закључивања међународних уговора“, прописано је: да Влада, изузетно по добијању сагласности надлежног одбора Народне скупштине, може овластити делегацију Републике Србије да прихвати да се међународни уговор који се потврђује у целини, или поједине његове одредбе, могу привремено примењивати до његовог ступања на снагу, с тим што поступак потврђивања овог међународног уговора мора бити покренут у року од 30 дана од датума његовог потписивања (став 1.); да привремена примена уговора престаје ако Република Србија одлучи да не постане страна тог међународног уговора и када о тој својој одлуци обавести остале стране уговорнице између којих се уговор привремено примењује, у складу са одредбама самог уговора и општеприхваћеним правилима међународног права (став 2.). Одредба члана 14. Закона систематизована је у Поглављу III „Поступак потврђивања међународних уговора“. Том одредбом, чији је став 2. оспорен, прописано је: да Народна скупштина потврђује међународне уговоре војне, политичке и економске природе, уговоре којима се стварају финансијске обавезе за Републику Србију, уговоре који захтевају доношење нових или измену важећих закона и уговоре којима се одступа од постојећих законских решења (став 1.); да међународни уговори који не спадају у уговоре из става 1. овог члана не подлежу поступку потврђивања и да о овим уговорима Влада доставља информацију надлежном одбору Народне скупштине (оспорен став 2.). Одредбом члана 20. став 1. Закона прописано је да се међународни уговори из члана 14. став 2. овог закона објављују у „Службеном гласнику Републике Србије – Међународни уговори“ у року од 30 дана од дана њиховог потписивања.
Уставом Републике Србије утврђено је: да су општеприхваћена правила међународног права и потврђени међународни уговори саставни део правног поретка Републике Србије и непосредно се примењују и да потврђени међународни уговори морају бити у складу с Уставом (члан 16. став 2.); да Република Србија уређује и обезбеђује међународни положај и односе са другим државама и међународним организацијама (члан 97. став 1. тачка 1.); да Народна скупштина потврђује међународне уговоре кад је законом предвиђена обавеза њиховог потврђивања (члан 99. тачка 4.); да Народна скупштина већином гласова свих народних посланика Народне скупштине одлучује о законима којима се уређује закључивање и потврђивање међународних уговора (члан 105. став 3. тачка 6.); да Влада утврђује и води политику и извршава законе и друге опште акте Народне скупштине (члан 123. став 1. тач. 1. и 2.); да је Влада одговорна Народној скупштини за политику Републике Србије, за извршавање закона и других општих аката Народне скупштине и за рад органа државне управе (члан 124.); да су потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права део правног поретка Републике Србије, и да потврђени међународни уговори не смеју бити у супротности са Уставом (члан 194. став 4.).
Уставни суд је, такође, имао у виду и Бечку конвенцију о уговорном праву која је ратификована Уредбом о ратификацији Бечке конвенције о уговорном праву („Службени лист СФРЈ – Међународни уговори“, број 30/72), која се примењује на уговоре између држава. Питање пристанка државе да буде везана уговором уређено је одредбама чл. 11. до 16. Бечке конвенције на начин: да пристанак једне државе да буде везана уговором може бити изражен потписивањем, разменом инструмената који сачињавају уговор, ратификацијом, прихватањем, одобравањем или приступањем или на сваки други договорен начин (члан 11.); да се 1. пристанак држава да буде везана уговором изражава путем ратификације: а) ако уговор предвиђа да се пристанак изрази ратификацијом, б) ако је на други начин утврђено да су се државе које су учествовале у преговорима договориле да је потребна ратификација, ц) ако је представник те државе потписао уговор под резервом ратификације или ако намера те државе да потпише уговор под резервом ратификације произлази из пуномоћја њеног представника или је изражена у току преговора, те да се 2. пристанак државе да буде везана уговором изражава путем прихватања или одобравања у условима сличним онима који се примењују на ратификацију (члан 14.); да осим ако уговором није другачије одређено, инструменти о ратификацији, прихватању, одобравању или приступању утврђују пристанак државе да буде везана уговором у тренутку: а) њихове размене између држава уговорница, б) њиховог депоновања или депозитера, или ц) њиховог саопштавања државама уговорницама или депозитару, ако је тако договорено (члан 16.). Према члану 25. Конвенције која је систематизована у Одељку III „Ступање уговора на снагу и привремена примена“ у тачки 1. тог члана, предвиђено је да се уговор или део уговора примењују привремено док уговор не ступи на снагу, ако је самим уговором тако одређено или ако су се државе које су учествовале у преговорима о томе договориле на други начин.
Испитујући испуњеност претпоставки за покретање поступка, а са становишта навода подносиоца иницијативе којима су оспорене одредбе члана 8. и члана 14. став 2. Закона, Уставни суд je, пре свега, пошао од саме садржине појма потврђивања међународног уговора. Наиме, Закон о закључивању и извршавању међународних уговора не садржи дефиницију појма потврђивање међународног уговора. Међутим, из одредаба поглавља III Закона следи да се под појмом потврђивања међународног уговора подразумева поступак ратификације, који спроводи Народна скупштина са циљем давања пристанка Републике Србије да буде везана уговором, а који је изражен у форми закона, или другим речима, под појмом потврђивања се подразумева ратификација међународног уговора од стране Народне скупштине.
При томе треба имати у виду да Бечка Конвенција о уговорном праву, чији је потписник Република Србија, одређује да је ратификација само један од начина, којим Држава на међународном плану даје свој пристанак да буде везана уговором, имајући у виду да је одредбом члана 11. ове конвенције предвиђено да пристанак једне државе да буде везана уговором може бити изражен потписивањем, разменом инструмената који сачињавају уговор, ратификацијом, прихватањем, одобравањем или приступањем или на сваки други договорен начин.
Сагласно Бечкој Конвенцији, уставотворац је, одређујући надлежности Народне скупштине у члану 99. став 1. тачка 4. Устава Републике Србије, одредиo да Народна скупштина потврђује међународне уговоре, када је Законом предвиђена обавеза њиховог потврђивања. То значи да је остављено законодавцу да одреди да ли ће прописати обавезно потврђивање међународних уговора од стране Народне скупштине и у којим случајевима.
Законодавац је управо, крећући се у оквиру ових својих уставних овлашћења у члану 14. став 1. Закона одредио које то међународне уговоре потврђује Народна скупштина (војне, политичке и економске природе, уговоре којима се стварају финансијске обавезе за Републику Србију, уговоре који захтевају доношење нових или измену важећих Закона и уговоре, којима се одступа од постојећих законских решења).
Осим тога, по налажењу Уставног суда, наведена одредба Устава истовремено значи да уставотворац не искључује и друге начине изражавања пристанка на обавезивање уговором, који се помињу у члану 2. Бечке Конвенције, а која је, као потврђени међународни уговор, део правног поретка Републике Србије. Стога је законодавац у члану 14. став 2. Закона у односу на све остале међународне уговоре, који нису набројани у ставу 1. истог члана Закона, одредио да они не подлежу обавези потврђивања, дакле не подлежу ратификацији. Уставни суд додатно указује да се, сагласно одредби члана 20. Закона и међународни уговори, који не подлежу обавези потврђивања објављују у „Службеном гласнику Републике Србије“.
Како из претходно наведеног произлази да постоји уставни основ да закључивање одређених међународних уговора не буде праћено потврђивањем (ратификацијом) од стране Народне скупштине и да је законодавац овлашћен да уреди у којим случајевима се пристанак на обавезивање уговором не даје у форми потврђивања (ратификација), то је Уставни суд оценио да поднета иницијатива не садржи уставноправно утемељење за тврдњу о несагласности оспорене одредбе члана 14. став 2. Закона са Уставом.
Када је реч о одредби члана 8. оспореног Закона, иницијатор ову одредбу оспорава са становишта чл. 3, 4, 98, члана 99. став 1. тач. 4. и 7. и став 2. тачка 1, члана 122, као и члана 194. ст. 2. и 4. и члана 16. став 2. Устава.
Образлажући због чега је по његовом виђењу оспорена одредба члана 8. Закона у супротности са чл. 3, 4, 98, чланом 99. став 1. тач. 4. и 7. и став 2. тачка 1, те чланом 122. Устава, иницијатор разлоге неуставности види у томе да је том одредбом Закона, Влада „приграбила“ овлашћење и надлежности Народне скупштине, све док привремена примена међународног уговора траје, те да је тиме Народна скупштина, као највише представничко тело и носилац законодавне власти, изгубила било какву могућност да надзире Владу у погледу преузимања и извршавања међународних обавеза по међународним уговорима, који се привремено примењују.
Уставни суд најпре указује да је привремена примена међународног уговора предвиђена као могућност у члану 25. Бечке Конвенције, која је ратификована још Уредбом која је објављена у „Службеном листу СФРЈ - Међународни уговори“, број 30/72, тако да нема никакве сумње да оспорена одредба члана 8. Закона није у супротности са Бечком Конвенцијом, као потврђеним међународним уговором.
Надаље, законодавац је, на основу члана 97. став 1. тачка 1. Устава, донео оспорени Закон, којим је између осталог прописан поступак закључивања међународних уговора, у коме Влада, сагласно својим надлежностима из члана 123. тачка 1. Устава да утврђује и води политику, управо остварује своје надлежности у вези са покретањем поступка за вођење преговора и закључивање међународних уговора, на тај начин што утврђује предлог основе за вођење преговора и закључивање међународног уговора и одређује делегацију за вођење преговора, а као могућност је у члану 8. дато овлашћење Влади да може она овластити делегацију да прихвати да се међународни уговор, који се потврђује, у целини или поједине његове одредбе, могу привремено примењивати до његовог ступања на снагу. Уставни суд наглашава да је ова могућност двострано условљена и то: прво – добијањем претходне сагласности надлежног одбора Народне скупштине и друго – да у том случају поступак за потврђивање таквог уговора мора бити покренут најдаље у року од 30 дана од дана његовог потписивања.
Према томе, наводи иницијатора да је Влада „приграбила“ овлашћења и надлежности Народне скупштине, све док привремена примена међународног уговора траје и да је Народна скупштина изгубила било какву могућност да надзире Владу у погледу преузимања и извршавања међународних обавеза по тим уговорима, представљају израз погрешног тумачења целине оспореног Закона. Напротив, Влада је управо у оквиру својих овлашћења да уређује и води политику, између осталог овлашћена и да од надлежног одбора Народне скупштине под одређеним условима, и то пре закључивања међународног уговора, затражи сагласност за привремену примену уговора, а надлежни одбор Народне скупштине може ускратити такву сагласност, уколико оцени да нису испуњени услови за привремену примену међународног уговора.
Уставни суд додатно указује да приликом разматрања оспорене законске одредбе треба имати у виду да Бечка конвенција само установљава институт привремене примене уговора, не уређујући при томе ни услове, ни поступак примене тог института, будући да су ово питања унутрашњег правног поретка. У том смислу, детаљним уређивањем поступка који мора да претходи привременој примени уговора и прописивањем разлога за престанак привремене примене, а што је предмет оспорене одредбе члана 8. Закона, законодавац је, према оцени Уставног суда, утврдио јасне обавезе органа извршне власти којима се обезбеђује да Народна скупштина, као орган надлежан за потврђивање конкретног међународног уговора буде укључена и у фазу привремене примене тог уговора, као и да у кратком року од почетка привремене примене (30 дана) буде у ситуацији да одлучује о потврђивању предметног међународног уговора.
Осим што је Бечком конвенцијом привремена примена уговора предвиђена као могућност, она је и уобичајена у пракси међународног уговорног права, нарочито у ситуацијама када је поступак ратификације дуготрајан, односно када је ступање уговора на снагу условљено одређеним бројем ратификација, а примена појединих одредаба уговора или пак целог уговора, не трпи одлагање, због рокова у погледу извршавања уговора.
Иницијатор такође, оспорену одредбу члана 8. Закона оспорава и са становишта члана 16. став 2. и члана 194. ст. 2. и 4. Устава, наводећи да се овом законском одредбом омогућава да се привремено примењују међународни уговори, који подлежу ратификацији, иако нису део правног поретка, јер нису потврђени и као такви противуставни без могућности процесуирања пред Уставним судом. Такође, иницијатор оспорава наведену одредбу Закона и са становишта члана 51. Устава, којом се установљава право на обавештеност о питањима од јавног значаја, јер није прописана обавеза објављивања међународног уговора, који се привремено примењује.
Поводом ових навода иницијатора, Уставни суд налази да се законска могућност привремене примене међународног уговора (или појединих његових одредаба), који подлеже обавези потврђивања, не може довести у уставноправну везу са начелима уставног поретка о међународним односима из члана 16. Устава, као ни са принципима хијерархије домаћих и међународних општих правних аката из члана 194. Устава. Са друге стране, Уставни суд указује да је у члану 196. Устава утврђена обавеза објављивања закона и свих других општих аката. Када су у питању уговори, чија је ратификација обавезна, па и када се они привремено примењују, ова обавеза објављивања из члана 196. Устава испуњена је тиме што се закон о потврђивању (ратификацији) међународног уговора објављује пре његовог ступања на снагу. Сва остала питања, која се односе на међународни положај Републике Србије и односе са другим државама и међународним организацијама, па самим тим и поступак закључивања и извршавања међународних уговора, као и њихова евентуална привремена примена, спада у надлежност Народне скупштине, која ове односе уређује доношењем посебних закона на основу члана 97. став 1. тачка 1) Устава. Уставни суд додатно истиче да се привремена примена међународног уговора пре но што је донет и објављен закон о његовом потврђивању, ни на који начин не може доводити са ускраћивањем права на обавештеност из члана 51. Устава, јер се ово право не остварује само објављивањем аката у Службеног гласнику, већ како сам Устава утврђује, и правом свакога на приступ подацима који су у поседу државних органа, у складу са законом.
Позивање иницијатора на Одлуку Уставног суда Југославије У. број 13/85 од 12. октобра 1988. године („Службени лист СФРЈ“, број 47/89), којом је Уставни суд Југославије у поступку оцене уставности одредаба члана 13. тада важећег савезног Закона о закључивању и извршавању међународних уговора утврдио да та одредба није у складу са Уставом СФРЈ, по налажењу Уставног суда није правно релевантна за конкретан уставноправни спор. Наиме, Уставни суд Југославије је у наведеној одлуци оценио да оспорена одредба Закона о закључивању и извршавању међународних уговора, којом је дато генерално овлашћење Савезном извршном већу да може дати одобрење да делегација СФРЈ прихвати клаузулу у међународном уговору да се такав уговор може привремено примењивати и пре његовог ступања на снагу, дакле, пре ратификације и у случајевима када је за ратификацију, према Уставу СФРЈ, надлежна Скупштина СФРЈ, значи преношење те надлежности Скупштине СФРЈ у надлежност Савезног извршног већа, што није у складу са Уставом СФРЈ. Према томе Уставни суд Југославије у наведеној одлуци није изразио став да се међународни уговори не могу привремено примењивати и пре њихове ратификације, већ само то да одобрење за њихову привремену примену не може бити поверено искључиво Савезном извршном већу и у оним случајевима када је за ратификацију међународног уговора надлежна Скупштина СФРЈ. Насупрот тада оспореном законском решењу, овде оспорена одредба члана 8. Закона, могућност привремене примене међународног уговора пре његовог потврђивања изричито условљава претходном сагласношћу надлежног радног тела Народне скупштине.
Полазећи од свега наведеног, као и од чињенице да Уставни суд није стао на становиште да су поднетом иницијативом поткрепљене тврдње да има основа за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 8. и члана 14. став 2. Закона о закључивању и извршавању међународних уговора, то је Уставни суд, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, нашао да је поднета иницијатива неприхватљива.
Имајући у виду да је Уставни суд у овом уставносудском предмету донео коначну одлуку, то је сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, Суд одбацио захтев подносиоца иницијативе за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона, као је то решено у тачки 2. изреке.
На основу изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 5) и члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић