Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Татјана Бабић, Братислав Ђокић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Марковић, Снежана Марковић, Мирослав Николић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 22. јуна 2017. године, донеo је
О Д Л У К У
Одбија се предлог за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором одредбе члана 56. став 2. Закона о платама државних службеника и намештеника („Службени гласник РС“, бр. 62/06, 63/06-испрaвка, 115/06-исправка, 101/07, 99/10, 108/13 и 99 /14).
О б р а з л о ж е њ е
Предлогом овлашћеног предлагача покренут је поступак пред Уставним судом за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредбе члана 56. став 2. Закона наведеног у изреци. Предлагач наводи да се оспореном одредбом Закона женама одређене старосне доби, бившим функционерима, које за разлику од мушкараца испуњавају услове за стицање права на старосну пензију пре навршених 65 година живота, ускраћује право да, по престанку функције, накнаду плате примају у трајању од три месеца, односно и дуже од три месеца, с обзиром на то да према оспореној одредби, ово право престаје испуњавањем услов а за стицањ е права на пензију . По мишљењу предлагача, тиме су бивши функционери стављени у неједнак положај на основу пола, због чега је оспорена законска одредба несагласна са одредбама члана 4. став 1, чл. 18, 20. и 21, члана 69. ст. 2. и 3. и члана 194. ст. 3. и 5. Устава , а у супротности је и са одредбом члана 11. Конвенције о елиминисању свих облика дискриминације жена.
Предлагач сматра, са једне стране, да се оспорена одредба суштински односи само на жене , иако њоме нису експлицитно наведене разлике у правима између мушкараца и жена, те да је, стога, у питању посредна дискриминација и, са друге стране, да одредбе члана 56. Закона имају законити циљ, али да средства за постизање тог циља морају бити примерена и нужна и да мора постојати сразмерност између мере која је предузета и циља који се том мером жели постићи (да се обезбеди накнада плате у периоду од три месеца по престанку функције, за које време се очекује да ће бивши функционери пронаћи друге изворе прихода), а да је у конкретном случају евидентно да ова сразмера не постоји, с обзиром на то да ова мера (оспорена одредба става 2. члана 56. Закона) у пракси очигледно доводи до стављања бивших функционера у неједнак положај на основу њиховог пола.
Уставни суд је, у спроведеном поступку , утврдио да је о дредбама члана 56. Закона о платама државних службеника и намештеника („Службени гласник РС“, бр. 62/06, 63/06-испрaвка, 115/06-исправка, 101/07, 99/10, 108/13 и 99 /14) прописано да д о ступања на снагу закона којим ће се уредити плате функционера, лице коме престане функција у органу Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе на коју је изабрано, постављено или именовано, укључујући и лице које према посебним прописима има положај функционера (у даљем тексту: бивши функционер) има право на накнаду плате три месеца од дана када му је престала функција, а у висини плате коју је имао на дан престанка функције (став 1 .), као и да п раво на накнаду плате престаје пре протека рока од три месеца ако бивши функционер заснује радни однос или стекне право на пензију, а може бити продужено за још три месеца ако у та три месеца стиче право на пензију ( оспорени став 2.).
Одредбама Устава Републике Србије, у односу на које предлагач оспорава уставност одредбе члана 56. став 2. Закона, утврђено је: да је правни поредак јединствен (члан 4. став 1.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, а да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права, да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18 .); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати, да су при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови, дужни да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 2 0.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да се права запослених и њихових породица на социјално обезбеђење и осигурање уређују законом, да запослени има право на накнаду зараде у случају привремене спречености за рад, као и право на накнаду у случају привремене незапослености, у складу са законом (члан 69. ст. 2. и 3 .); да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом, а да закони и други општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права (члан 194. ст. 3. и 5 .).
Одредбама члана 11. Конвенције о елиминисању свих облика дискриминације жена (Закон о ратификацији Конвенције објављен је у „Службеном листу СФРЈ – Међународни уговори“, број 11/81), у односу на које је предлагач такође тражио утврђивање несагласности оспорене одредбе, предвиђено је да државе чланице предузимају све подесне мере ради елиминисања дискриминације жена у области запошљавања како би се на основи равноправности мушкараца и жена обезбедила једнака права, уз посебно навођење појединих мера којима се постављени циљ остварује (став 1.), затим да државе чланице предузимају одговарајуће мере ради спречавања дискриминације жена због ступања у брак или материнства и обезбеђивања њиховог стварног права на рад, такође уз навођење појединих од ових мера (став 2.) и, коначно, предвиђено је да се мере законске заштите које се односе на питања обухваћена у овом члану периодично преиспитују, у светлу научних и технолошких сазнања, и према потреби ревидирају, укидају или продужују (став 3.).
Разматрајући основаност навода предлагача , Уставни суд је пошао од зајемченог људског права на социјалну заштиту из члана 69. Устава, кој им се, у одредби става 3, утврђује да запослени, у складу са законом, има право на накнаду у случају привремене незапослености. Имајући у виду наведено, Уставни суд констатује да је уставотворац уређивање права из области социјалне заштите, међу којима је и право на накнаду за случај привремене незапослености, препустио законодавцу. То даље значи да се законом уређују услов и и начин остваривања тог права , његово трајање, као и престанак права. По налажењу Суда, право функционера на накнаду плате по престанку функције представља меру социјалне заштите која по својој природи одговара праву на новчану накнаду за случај привремене незапослености, а која треба да бившим носиоцима функција који су по основу рада у органу остваривали право на плату , за одређено време и под одређеним условима, обезбеди социјалну сигурност по престанку функције. Изнето схватање Суда потврђује и то што према одредби члана 67. став 1. тачка 3. Закона о запошљавању и осигурању за случај незапослености („Службени гласник РС“, бр. 36/09, 88/10 и 38/15) , право на новчану накнаду по одредбама тог закона може да оствари изабрано, именовано и пост ављено лице коме је престала функција, уколико није , у складу са законом, оствар ило право на мировање радног односа или на накнаду плате. Уставни суд констатује да поднети предлог не садржи навод е којим би се аргументовала несагласност оспорене законске одредбе са основним начелима остваривања зајемчених људских и мањинских права и слобода из чл. 18. и 20. Устава, али, независно од тога, Суд налази да је потребно да, полазећи од претходно изложеног, укаже да је Уставом изричито утврђено да се права из области социјалне заштите уређују законом, из чега следи да нема уставноправног основа за оспоравање сагласности одредбе члана 56. став 2. Закона о платама државних службеника и намештеника са начелом о непосредној примени зајемчених људских и мањинских права и слобода из члана 18. Устава, нити са начелом о допуштеном ограничењу зајемчених људских и мањинских права из члана 20. Устава. Такође, везано за захтев предлагача да Уставни суд утврди несагласност оспорене одредбе Закона са одредбама члана 69. ст. 2. и 3. Устава, којима је, како је већ наведено, предвиђено да се права запослених и њихових породица на социјално обезбеђење и осигурање уређују законом (став 2.) и да з апослени има право на накнаду зараде у случају привремене спречености за рад, као и право на накнаду у случају привремене незапослености, у складу са законом (став 3.), Суд наглашава да се одредбе става 2. члана 69. Устава и става 3. истог члана, у делу који предвиђа законско уређивање права на накнаду зараде у случају привремене спречености за рад, не могу довести у правну везу са институтом који је предлогом оспорен, а да одредба става 3. члана 69. Устава, у делу којим је предвиђено да запослени, у складу са законом , има право на накнаду у случају привремене незапослености, управо представља уставни основ који омогућава да се право на накнаду плате бившем функционеру уопште предвиди и уреди законом, те не постоји ratio оспоравања законског решења у односу на наведене одредбе Устава.
Будући да се наводима поднетог предлога заправо искључиво образлаже повреда начела забране дискриминације по основу пола, и то како са становишта начела из члана 21. Устава, тако и обавеза државе да, сагласно члану 11. Конвенције о елиминисању свих облика дискриминације жена, предузима одговарајуће мере ради елиминисања дискриминације жена, Уставни суд је детаљно испитивао основаност ових навода. У том смислу, Уставни суд најпре указује да је одредбом члана 69. став 1. Устава утврђена општа сврха уставног јемства социјалне заштите у Републици Србији, која се огледа у неопходној друштвеној помоћи ради савладавања социјалних и животних тешкоћа. Један вид те помоћи друштва испољава се и кроз право на накнаду за случај привремене незапослености. Иако је неспорно да, условно речено „циљна група“, овог вида социјалне заштите свакако нису примарно бивши носиоци функција, законодавац је, прелазним решењем Закона о платама државних службеника и намештеника, уредио право на накнаду плате по престанку функције овој категорији лица, која су права по основу рада, међу којима је и право на плату, остваривала у органу у коме су обављала функцију. Наведено право, начелно, проистиче из обавезног осигурања за случај незапослености, које је уређено Законом о запошљавању и осигурању за случај незапослености. Тим законом је прописано да је обавезно осигурање за случај незапослености (у даљем тексту: обавезно осигурање) део система обавезног социјалног осигурања грађана којим се обезбеђују права за случај незапослености, на начелима обавезности, узајамности и солидарности, као и да се обавезним осигурањем обезбеђују права за случај незапослености, и то: 1. новчана накнада; 2. здравствено осигурање и пензијско и инвалидско осигурање, у складу са законом; 3. друга права у складу са законом (члан 64.). Одредбама члана 67. истог закона прописано је по којим све основима незапослени има право на новчану накнаду у случају престанка радног односа или престанка обавезног осигурања и, као што је Уставни суд већ претходно истакао, престанак функције изабраних, именованих и постављених лица, јесте један од основа да лице оствари право на новчану накнаду на начин и под условима предвиђеним овим законом, уколико, у складу са неким другим законом, није остварило право на накнаду плате или на мировање радног односа.
Дакле, одредбе члана 56. Закона о платама државних службеника и намештеника представљају тај „други закон“ којим је законодавац, као посебну мер у социјалне заштите једне категорије лица – бивших функционера , прописао право на накнаду плате у висини плате на дан престанка функције, које се остварује три месеца по престанку функције, али под условом да лице у том периоду не заснује радни однос или не стекне право на пензију. У противном, право на накнаду престаје. Изузетно, право се може продужити за још три месеца, ако се у овом периоду стиче право на пензију . Из природе самог права на накнаду плате, установљеног као мере социјалне заштите, по схватању Уставног суда, логично проистичу и прописани разлози за престанак тог права. Наступањем једног од прописаних случајева, било да је то заснивање радног односа или стицање права на пензију, исцрпљуј у се циљ и сврха установљеног права, јер су се стекли услови да лице социјалну сигурност оствари путем другог прихода. Од тог тренутка, по схватању Уставног суда, престаје разумно оправдање и легитимни интерес да се бившем функционер у исплаћује накнада плате на терет јавних прихода. Уставни суд посебно истиче да, сагласно одредбама члана 76. тачка 2. у вези члана 88. став 1. тач. 2. и 4. Закона о запошљавању и осигурању за случај незапослености , и право на новчану накнаду за случај привремене незапослености које се остварује према одредбама тог закона, престаје, између осталог, заснивањем радног односа или испуњењем услова за остваривање права на старосну пензију, односно остваривањем права на породичну или инвалидску пензију.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је утврдио да из правне природе накнаде плате по престанку функције, коју и сам предлагач везује за зајемчено право из члана 69. Устава, произлази да се она обезбеђује само лицу коме је неопходна друштвена помоћ у виду одређеног облика социјалне заштите. Стога право на накнаду плате бившим функционерима, као и другим незапосленим лицима, припада само у случају да је лицу неопходна друштвена помоћ и траје до истека законом прописаног периода или до наступања неког од разлога који имају за последицу престанак потребе за овим видом заштите. Заснивањем радног односа, једнако као и испуњењем законских услова за стицање права на било коју врсту пензије (а не само старосне) , сваки бивши функционер, без обзира на пол, има могућност да оствари средства за задовољавање основних животних потреба, чиме престаје потреба за неопходном друштвеном помоћи из члана 69. став 1. Устава, а коју држава пружа из јавних прихода.
С обзиром на наведено, Уставни суд оцењује да нису основани наводи предлагача да се оспореном законском одредбом уводи посредна дискриминација жена бивших функционера, будући да , како се образлаже, право на накнаду престаје стицањем услова за пензију, а према члану 19а Закона о пензијском и инвалидском осигурању осигураник жена, под условима прописаним тим законом, стиче право на старосну пензију и пре навршених 65 година живота, што је један од општих услова за стицање права на старосну пензију за особе оба пола, јер „стицање права на старосну пензију за жене не значи истовремено да ће жена то право и да користи, већ је то ствар њене личне одлуке“, пошто „жена може да буде у радном односу до своје 65 године живота када јој по сили закона престаје радни однос и након тога она може отићи у старосну пензију, под истим условима који важе и за мушкарце“, те „то фактички значи да је женама укинуто право избора када ће заиста отићи у старосну пензију…, односно бивше функционерке одређеног старосног доба неће остварити право на накнаду плате у периоду од три месеца од дана када им је престала функција за разлику од мушкарца истог старосног доба или још старијих, који још увек нису остварили право на одлазак у старосну пензију“. Суд, при томе, примећује да се наводи о дискриминацији образлажу искључиво позивањем на законске одредбе о стицању права на старосну пензију, мада законодавац остваривање и престанак ове накнаде условљава стицањем права на било коју а не само старосну пензију, те нема утемељења закључак предлагача да се прописано ограничење суштински односи само на бивше функционере женског пола. Полазећи од правне природе прописане накнаде и свега претходно изложеног, Уставни суд оцењује да нема основа за тврдњу да оспорена одредба члана 56. став 2. Закона представља било који, посредни или непосредни, вид дискриминације бивших функционера по основу пола (члан 21. Устава). Уставни суд посебно наглашава да како ни за предлагача није спорно да је циљ прописивања накнаде плате по престанку функције да бивши функционер „пронађе друге изворе прихода (запослењем или пензионисањем)“, то се са уставноправног становишта не може довести у питање сразмерност „предвиђене мере“ у ситуацији када бивши функционер, одмах по престанку функције или у прописаном року, има могућност да оствари друге изворе прихода, јер је неспорно да свако лице које је стекло право на пензију, објективно има могућност да остваривањем тог права стекне „други извор прихода“. У том смислу, Уставни суд истиче да оспорена законска одредба све бивше функционере, без обзира на пол, ставља у једнак положај, јер за остваривање права на накнаду плате , односно престанак тог права, не може бити правно релевантн о ни старосно доб а, ни пол бившег функционера, нити околност да ли бивши функционер жели или не жели да оствари стечено право на пензију, нити, пак, да ли уопште жели да заснује нови радни однос, већ искључиво то да ли бивши функционер има могућност да у складу са одговарајућим законским прописима стекне други извор прихода – било зараду, односно плату (заснивањем радног односа), било пензију (остваривањем стеченог права на пензију).
Коначно, будући да су и према Закону о запошљавању и осигурању за случај незапослености, којим се на системск и начин уређују права у случају привремене незапослености , и према члану 56. став 2. Закона о платама државних службеника и намештеника, истоветни основи престанка права на накнаду , те да бивши функционери , штавише, имају могућност избора по ком од тих закона ће остварити право на накнаду по престанку функције, Уставни суд оцењује да је неоснован захтев изнет у поднетом предлогу да се неуставност оспорене одредбе утврди у односу на начело јединства правног пор етка из члана 4. став 1. Устава.
Сагласно претходно изнетим оценама, Уставни суд је утврдио да нису основани наводи предлагача о несагласности одредбе члана 56. став 2. Закона о платама државних службеника и намештеника са одредбама члана 4. став 1, чл. 18, 20. и 21, члана 69. ст. 2. и 3. и члана 194. став 3. Устава.
У односу на истакнуту несагласност оспорене законске одредбе са обавезама које је Република Србија преузела чланом 11. потврђеног међународног уговора – Конвенцијом о елиминисању свих облика дискриминације жена (у даљем тексту: Конвенција) , Уставни суд указује на следеће. Једина одредба члана 11. Конвенције која би се могла довести у везу са питањем које се уређује оспореним законским решењем је одредба става 1. алинеја (е), којом је, као једна од подесних мера које државе чланице треба да предузму ради елиминисања дискриминације жена у области запошљавања , предвиђено да се женама обезбеди једнако право на социјалну заштиту, посебно у случају одласка у пензију, незапослености, болести, инвалидности, старости и друге неспособности за рад, као и право на плаћено одсуство. Суд констатује да се наведена, као ни остале одредбе члана 11. Конвенције не односе на обезбеђивање права бившим функционерима, али да се обавеза државе чланице да обезбеди једнако право женама на социјалну заштиту, посебно у случају незапослености, посредно, протеже и на обезбеђивање права по престанку функције, у случају да је жена функционер претходно, по основу обављања функције, остваривала право на плату. Суд посебно наглашава да се поднетим предлогом оспорена одредба погрешно доводи у везу са једнаким правом на социјалну заштиту у случају одласка у пензију, јер је право на накнаду плате по престанку функције (као и опште право на новчану накнаду незапосленом лицу) право за случај незапослености чије је извориште у обавезном осигурању за случај незапослености, а не право које проистиче из обавезног пензијског осигурања. Наиме, једнака социјална заштита „у случају одласка у пензију“, како се наводи у Конвенцији, значи, примера ради, да држава чланица треба да предвиди да се на исти начин утврђује висина припадајуће пензије мушкарцима и женама, да износ минималне или максималне пензије буде једнак и за мушкарце и за жене, итд. Имајући у виду да је Уставни суд утврдио да је оспореном законском одредбом бившим функционерима оба пола обезбеђена иста врста и исти ниво социјалне заштите у случају незапослености због престанка функције на коју су били изабрани, именовани или постављени, као и да је обим те заштите сразмеран сврси због које се установљава, Уставни суд оцењује да нема основа за тврдњу о несагласности члана 56. став 2. Закона са одредбама члана 11. Конвенције, а тиме ни за утврђивање неуставности оспорене одредбе у односу на члан 194. став 5. Устава.
Коначно, будући да се у предлогу наводи да „Општа препорука Комитета за елиминацију дискриминације жена бр. 27 о старијим женама и заштити њихових људских права, у параграфу 42. напомиње да су државе потписнице обавезне да обезбеде да старосна граница за одлазак у пензију у јавном и приватном сектору није дискриминаторна за жене“, Уставни суд указује да, са једне стране, означени документ није прецизно интерпретиран, јер опште препоруке Комитета УН за елиминацију дискриминације жена немају правно обавезујућу снагу, те ни Општом препоруком број 27 није могла бити установљена било каква обавеза држава. Наиме, чланом 21. Конвенције је предвиђено да Комитет (за елиминацију дискриминације жена), преко Економског и Социјалног савета, сваке године извештава Генералну скупштину (УН) о свом раду и може давати предлоге и опште препоруке на основу размотрених извештаја и информација које је примио од држава чланица, да се такви предлози и опште препоруке уносе у извештај Комитета, заједно са евентуалним примедбама држава чланица, као и да извештаје Комитета генерални секретар (УН) доставља Комисији за положај жена, ради информисања. Са друге стране , Уставни суд констатује да се препорука о томе да старосна граница за одлазак у пензију у јавном и приватном сектору не буде дискриминаторна за жене, не може довести у везу са садржином оспорене одредбe Закона , као ни, генерално, са законским решењима у области пензијског осигурања, јер у правном систему Републике Србије не постоји, нити је постојала, разлика у погледу старосне границе за одлазак у пензију у зависности од тога да ли је осигураник жена пензијски стаж остварила у јавном или приватном сектору.
Имајући у виду све претходно изложено, Уставни суд је одбио предлог за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором одредбе члана 56. став 2. Закона о платама државних службеника и намештеника
С обзиром на све изнето, Уставни суд је, на основу одредaбa члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 14) Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07 , 99/11, 18/13- Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић