Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије Милан Станић, др Милан Шкулић, Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Бабић, др Милан Марковић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби В. В . из Сомбора , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 20. априла 2017. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба В. В . изјављена против пресуде Управног суда - Одељење у Новом Саду У. 11923/12 од 22. маја 2014. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. В. В . из Сомбора поднео је Уставном суду, 12. јуна 2014. године, уставну жалбу против судске одлуке наведене у изреци, због повреде права на правично суђење и права на правну сигурност у казненом праву, као и права на једнаку заштиту права и на правно средство, зајемчених одредбама чл. 32, 34. и 36. Устава Републике Србије. Истакао је и повреду права на правично суђење и права на кажњавање само на основу закона, зајемчених одредбама чл. 6. и 7 . Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода.
Подносилац је у уставној жалби навео: да му није било омогућено учешће у дисциплинском поступку и право на одбрану након што је измењена правна квалификација теже повреде службене дужности која му је стављена на терет; да је Управни суд у оспореној пресуди навео да радња извршења теже повреде службене дужности у себи има обележја кривичног дела злоупотреба службеног положаја из члана 359. Кривичног законика; да тај суд при том није извео ниједан доказ којим би потврдио своју оцену да је подносилац извршио наведено кривично дело, нити постоји правноснажна пресуда којом је подносилац осуђен за то дело; да су рокови застарелости за покретање и вођење дисциплинског поступка рачунати као да је подносилац извршио кривично дело; да је у конкретном случају наступила застарелос т вођења дисциплинског поступка.
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди повреде означених права, зајемчених Уставом и Конвенцијом, и поништи оспорену пресуду.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на њ егову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, на основу увида у списе предмета Министарства финансија - Управа царина број 148-III-116-02-2/18/2010 и у целокупну приложену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Управник Царинарнице Сомбор је 11. јануара 2010. године поднео захтев број Д-121/1 за покретање дисциплинског поступка против подносиоца уставне жалбе, као царинског службеника у тој управи, распоређеног на радном мест у цариник - вођа смене у Царинској испостави Бачки Брег, због постојања основане сумње да је извршио тежу повреду службене дужности - "злоупотреба службеног положаја или прекорачење овлашћења" из члана 40. став 1. тачка 2) Правилника о правима, обавезама и одговорностима запослених у Министарству финансија и економије - Управи царина 08 број 110-00-315/2003 од 14. новембра 2003. године (у даљем тексту: Правилник) . У захтеву је наведено да је подносилац 1. децембра 2009. године, радећи у ноћној смени, на радном месту за послове царинског надзора и контроле у путничком промету у ЦИ Бачки Брег, окончао царинске поступке супротно прописима , и то тако:
- што је око 19,15 часова омогућио Н.В. из Суботице да у земљу унесе несакривену царинску робу трговачког карактера ближе описане врсте, количине и вредности, чиме му је омогућио прибављање противправне имовинске користи у вредности те робе, у опредељеном укупном новчаном износу, као и да у земљу унесе робу чији је увоз забрањен јер превазилази количину за сопствене потребе;
- што је око 19,20 часова омогућио Д.Ћ. из Велике Крсне да у земљу унесе несакривену царинску робу трговачког карактера ближе описане врсте, количине и вредности, чиме му је омогућио прибављање противправне имовинске користи у вредности те робе, у опредељеном укупном новчаном износу, као и што је за то физичко лице увозно оцаринио робу по "Обрачуну увозних дажбина за робу коју путници собом носе" број 08961025801 од 1. децембра 2009. године, иако та роба представља привредни инвентар који се царини у редовном царинском поступку.
Наведено је да је сва роба пронађена истог дана у 19,20, односно у 19,25 часова приликом извршене накнадне контроле у месту Колут од стране царинских службеника Управе царина.
Решењем Министарства финансија - Управа царина број 148-III-116-02-2/18/2010 од 2. марта 2010. године подносилац уставне жалбе је оглашен кривим због тога што је предузео ближе описане радње извршења (наведене у захтеву за покретање дисциплинског поступка), на који начин је учинио продужену тежу повреду службене дужности - "злоупотреба службеног положаја или прекорачење овлашћења" из члана 40. став 1. тачка 2) Правилника, те му је на основу члана 40 . став 2. наведеног правилника изречена дисциплинска мера престанак радног односа.
Након што је другостепени орган одбио као неоснован приговор подносиоца, Управни суд - Одељење у Новом Саду је пресудом У. 21626/10 од 29. јуна 2012. године уважио његову тужбу, поништио коначно решење и вратио предмет на поновни поступак. Тај суд је нашао да подносилац није могао бити оглашен одговорним за повреду службене дужности пр едвиђену Правилником јер прописивање повреда службене дужности спада у материју која је предмет законског уређења. Исти суд је потом утврдио да "злоупотреба службеног положаја или прекорачење овлашћења" није прописана као тежа повреда службене дужности одредбама Царинског закона и Закона о државним службеницима, већ је била прописана Законом о радним односима у државним органима ( "Службени гласник РС", бр. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02, 49/05, 79/05 и 23/13 - Одлука УС), који је престао да важи 2005. године. Имајући у виду да је повреда службене дужности за коју је подносилац оглашен одговорним учињена 2009. године, Управни суд је оценио да је коначним решењем повређен закон на штету подносиоца.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, Министарство финансија и привреде је 15. августа 2012. године донело решење број 112-01-1/61-2012 којим је : у тачки 1. диспозитива, усвојен приговор подносиоца уставне жалбе и поништено првостепено решење од 2. марта 2010. године ; у тачки 2. диспозитива, подносилац уставне жалбе оглашен кривим за исте радње извршења, као и у поништеном решењу, с тим што су оне квалификоване као продужена тежа повреда службене дужности - "незаконит рад или пропуштање радњи за које је државни службеник овлашћен ради спречавања незаконитости или штете" из члана 109. тачка 2) Закона о државним службеницима у смислу члана 308. ст. 1. и 2. Царинског закона, те му је изречена дисциплинска мера престанак радног односа. У образложењу тог решења је наведено: да је одлучено да се првостепено решење поништи, због погрешне примене материјалног права на коју је указао Управни суд ; да је решењем мериторно одлучено о управној ствари , на основу одредбе члана 233. став 1. Закона о општем управном поступку; да је у складу са наведеним правним ставом Управног суда промењена правна квалификација чињеничног описа радње извршења, којом дисциплински орган није био везан; да је другостепени орган поново ценио доказе изведене пред првостепеним органом у циљу утврђивања материјалне истине. Другостепени орган је посебно оценио наводе из приговора подносиоца о повреди права на одбрану у првостепеном поступку, дајући детаљне разлоге због којих сматра да су биле испуњене процесне претпоставке да се 11. фебруара 2010. године одржи усмена расправа у његовом одсуству. Такође је истакао да су дисциплинска и кривична одговорност самосталне и независне одговорности, при чему је дисциплинска одговорност шира од кривичне, те да дисциплински орган обавезује искључиво осуђујућа кривична пресуда. Другостепени орган је, по службеној дужности, утврдио да радња извршења предметне теже повреде дужности из радног односа има обележја кривичног дела злоупотреба службеног положаја из члана 359. Кривичног законика, због чега је рок застарелости покретања и вођења дисциплинског поступка исти као за то кривично дело, у складу са одредбама члана 308. став 4. раније важећег Царинског закона и члана 55. став 2. Правилника. У том смислу је утврђено да застарелост покретања и вођења конкретног дисциплинског поступка није наступила, будући да релативна застарелост кривичног гоњења за наведено кривично дело, сагласно одредби члана 103. тачка 5) Кривичног законика, наступа 1. децембра 2014. године.
Оспореном пресудом Управног суда - Одељење у Новом Саду У. 11923/12 од 22. маја 2014. године одбијена је тужба подносиоца поднета против наведеног другостепеног решења. Тај суд је нашао да је неоснован навод подносиоца да му није пружена могућност да се изјасни о новој правној квалификацији теже повреде дужности јер је тужени орган правилно подвео описану радњу извршења под тежу повреду дужности из радног односа из члана 109. тачка 2) Закона о државним службеницима. Посебно је оценио да је неоснован приговор застарелости вођења дисциплинског поступка, прихватајући разлоге које је дао другостепени орган. При томе је навео да су радње које су предмет дисциплинског прекршаја извршене "у периоду од 1. јуна до 25. августа 2008. године" (уместо тога требало је да стоји 1. децембра 2009. године) , а да је коначно решење донето "14. јула 2011. године" (уместо тога требало је да стоји 15. августа 2012. године) .
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.Одредбом члана 34. став 3. Устава утврђено је да се свако сматра невиним за кривично дело док се његова кривица не утврди правноснажном одлуком суда.
Одредбом члана 34. став 3. Устава утврђено је да се свако сматра невиним за кривично дело док се његова кривица не утврди правноснажном одлуком надлежног суда.
Уставни суд констатује да се одредбе чл. 6. и 7. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, чије се повреде такође истичу у уставној жалби, садржински не разликују од одредаба члана 32. став 1. и члана 34. став 1. Устава, којима се јемче право на правично суђење и право на правну сигурност у казненом праву, те се наводи уставне жалбе о повреди тих права могу ценити у односу на одговарајуће одредбе Устава.
За одлучивање Уставног суда у овој уставносудској ствари, поред наведених уставн их одред аба, релевантне су и одредбе следећих прописа:
Одредбом члана 310. став 1. Царинског закона ("Службени гласник РС", бр. 18/10, 111/12 и 29/15 ) прописано је да даном почетка примене овог закона, престаје да важи Царински закон ("Службени гласник РС", бр. 73/03, 61/05, 85/05 - др. закон и 62/06 - др. закон), осим чл. 252. до 329. тог закона.
Одредбама члана 308. Царинског закона ("Службени гласник РС", бр. 73/03, 61/05, 85/05, 62/06 и 9/2010 - Одлука УС), које су и даље на снази, прописано је: да се дисциплински поступак покреће против царинског службеника ако не извршава службене дужности, односно ако учини повреду службене дужности или Кодекса понашања из члана 317. овог закона, те да се на дисциплинску одговорност царинских службеника примењују одредбе закона који уређује радне односе у државним органима (став 1.); да се тежом повредом службене дужности сматрају повреде предвиђене одредбама Закона о радним односима у државним органима (став 2.); да се дисциплински поступак не може покренути нити водити после истека рока од једне године од дана када је повреда из става 1. овог члана учињена, а ако повреда има обележје кривичног дела, за покретање и вођење дисциплинског поступка примениће се рок застарелости који је предвиђен за то кривично дело (став 4.).
Одредбом члана 109. тачка 2) Закона о државним службеницима ("Службени гласник РС", бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08, 104/09 и 99/14 ) прописано је да је тежа повреде дужности из радног односа незаконит рад или пропуштање радњи за које је државни службеник овлашћен ради спречавања незаконитости или штете .
Кривичним закоником ("Службени гласник РС", бр. 85/05, 88/05, 107/05, 72/09, 111/09, 121/12, 104/13 и 108/14) прописано је: да ако у овом законику није друкчије одређено, кривично гоњење се не може предузети кад протекне пет година од извршења кривичног дела за које се по закону може изрећи казна затвора преко три године (члан 103. тачка 5)); да з астарелост кривичног гоњења настаје у сваком случају кад протекне двоструко време које се по закону тражи за застарелост кривичног гоњења (члан 104. став 6 .); да ће се службено лице које искоришћавањем свог службеног положаја или овлашћења, прекорачењем границе свог службеног овлашћења или невршењем своје службене дужности прибави себи или другом физичком или правном лицу какву корист, другом нанесе какву штету или теже повреди права другог, казнити затвором од шест месеци до пет година (члан 359. став 1.) .
Одредбом члана 40. став 1. тачка 2) Правилника о правима, обавезама и одговорностима запослених у Министарству финансија и економије - Управи царина 08 број 110-00-315/2003 од 14. новембра 2003. године прописано је да је тежа повреда службене дужности злоупотреба службеног положаја или прекорачење овлашћења.
5. Уставни суд је нашао да се наводи којима подносилац образлаже повреду права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава и права на претпоставку невиности из члана 34. став 3. Устава своде на то да је Управни суд утврдио да тежа повреда дужности из радног односа, за коју је у дисциплинском поступку оглашен одговорним, има обележја кривичног дела злоупотреба службеног положаја из члана 359. Кривичног законика, иако не постоји правноснажна пресуда којом је оглашен кривим, нити је тај суд извео било какав доказ којим би потврдио своју оцену или му омогућио да учествује у поступку. Уз то, сматра да му је право на правично суђење повређено и тиме што је застарелост покретања и вођења предметног дисциплинског поступка рачуната према року застарелости кривичног гоњења који је прописан за наведено кривично дело.
Испитујући ове наводе уставне жалбе најпре са аспекта права на правично суђење, Уставни суд истиче да у поступку по уставној жалби није надлежан да проверава начин на који су судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили и применили позитивноправне прописе, уколико из разлога наведених у уставној жалби не произлази да је њихово закључивање у решењима и судским одлукама било очигледно произвољно, односно да поступак у целини није био правичан на начин како је то утврђено у члану 32. став 1. Устава.
У својој оцени да ли је оспорена пресуда заснована на уставноправно прихватљивој примени меродавног права, Уставни суд је пошао од тога да је захтевом за покретање дисциплинског поступка подносиоцу уставне жалбе стављено на терет да је учинио тежу повреду службене дужности - "злоупотреба службеног положаја или прекорачење овлашћења" из члана 40. став 1. тачка 2) Правилника. Након што је спроведен и окончан дисциплински поступак пред управним органима, Управни суд је у пресуди од 29. јуна 2012. године указао на то да се дисциплинска одговорност подносиоца уставне жалбе није могла утврђивати за повреде службене дужности предвиђене Правилником, већ само за оне повреде које су прописане законима важећим у време њиховог извршења, што су у конкретном случају биле повреде службене дужности прописане Царинским законом из 2003. године и повреде дужности из радног односа прописане Законом о државним службеницима. Поступајући у складу са наведеним правним схватањем Управног суда, другостепени орган је изменио правну квалификацију која је дата у захтеву за покретање дисциплинског поступка, тако што је закључио да из истог чињеничног описа произлази да је подносилац учинио тежу повреду дужности из радног односа - "незаконит рад или пропуштање радњи за које је државни службеник овлашћен ради спречавања незаконитости или штете" из члана 109. став 1. тачка 2) Закона о државним службеницима. Поред тога, другостепени орган је, по службеној дужности , утврдио да није наступила застарелост покретања и вођења дисциплинског поступка , налазећи да су испуњени услови за примену рока застарелости који је предвиђен за кривично дело чија обележја садрже радње које су подносиоцу стављене на терет. Управни суд је у оспореној пресуди оценио да су дати разлози засновани на правилној примени материјалног права.
Уставни суд указује на то да је другостепени орган, у складу са одредбом члана 308. став 4. Царинског закона, био овлашћен да ради примене прописа о застарелости покретања и вођења дисциплинског поступка самостално утврди да ли чињенични опис повреде службене дужности садржан у захтеву за покретање дисциплинског поступка има обележја одређеног кривичног дела. Уставни суд је нашао да је тај орган навео довољне разлоге због којих је сматрао да у конкретном случају постоје обележја кривичног дела злоупотреба службеног положаја из члана 359. Кривичног законика . У том смислу је на застарелост вођења конкретног дисциплинског поступка применио рок од пет година који је прописан одредбом члана 103. тачка 5) Кривичног законика . Уставни суд, такође, указује да су дисциплинска и кривична одговорност различите врсте правне одговорности, које се утврђују у посебним поступцима, те да се у дисциплинском поступку утврђују чињенице од значаја за рок застарелости покретања и вођења тог поступка, дисциплинску одговорност и санкције које се у том поступку примењују.
Поводом навода уставне жалбе да Управни суд није извео ниједан доказ на основу кога би утврдио да је подносилац „извршио кривично дело“, те да подносиоцу није омогућио учешће у поступку „са правом извођења доказа“, Уставни суд истиче да је Управни суд оспорену пресуду донео на основу чињеничног стања утврђеног у првостепеном управном поступку, тако да није спроводио доказни поступак и утврђивао чињенично стање. Такође је неоснован навод уставне жалбе да је подносиоцу повређено право на одбрану након промене правне квалификације повреде службене дужности. Наиме, ни другостепени орган није утврђивао чињенично стање, већ је нову правну квалификацију повреде одредио у оквиру чињеница које су претходно биле утврђен е у првостепеном поступку . Стога није било основа да се подносиоцу пружи прилика да пред другостепеним органом остварује своје право на одбрану. Уставни суд је, при томе, имао у виду да је подносилац имао право да своју одбрану изложи на усменој расправи која је одржана пред првостепеним органом, при чему у уставној жалби ниједним наводом није указао на то да му је наведено право било ускраћено у том делу дисциплинског поступка.
Оцењујући наводе подносиоца са аспекта права на претпоставку невиности из члана 34. став 3. Устава, чија се повреда у уставној жалби једино издваја и образлаже у оквиру истакнуте повреде права на правну сигурност у казненом праву, Уставни суд је утврдио да у другостепеном решењу и оспореној пресуди није изнета тврдња да је подносилац крив за извршење неког кривичног дела, већ je утврђено да је одговоран за незаконит рад, односно пропуштање радњи за које је био овлашћен ради спречавања незаконитости или штете, чиме је учинио продужену тежу повреду дужности из радног односа предвиђену одредбом члана 109. став 1. тачка 2) Закона о државним службеницима. Уставни суд напомиње да другостепени орган није испитивао постојање обележја кривичног дела ради утврђивања кривичне одговорности подносиоца уставне жалбе, него искључиво ради примене прописа о застарелости покретања и вођења дисциплинског поступка. Осим тога, подносилац се у уставној жалби, нити у редовним правним средствима која је користио пре њеног изјављивања, није позивао на то да је током дисциплинског поступка против њега вођен кривични поступак.
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је оценио да је Управни суд у оспореној пресуди дао јасне и довољне разлоге, засноване на уставноправно прихватљивој примени меродавног права. Стога је Уставни суд утврдио да подносиоцу уставне жалбе оспореном пресудом Управног суда - Одељење у Новом Саду У. 11923/12 од 22. маја 2014. године нису повређена права на правично суђење и на претпоставку невиности, зајемчена одредбама члана 32. став 1. и члана 34. став 3. Устава, те је, на основу одредбе члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), одбио као неосновану уставну жалбу .
Уставни суд је нашао да очигледна омашка Управног суда у навођењу времена извршења теже повреде дужности из радног односа и датума доношења другостепеног решења, не може утицати на другачију оцену о основаности уставне жалбе, будући да је тај суд прихватио као правилне све разлоге које је дао другостепени орган у коначном решењу.
Уставни суд је констатовао да подносилац у уставној жалби није навео било какве разлоге којима би образложио повреду права на правну сигурност у казненом праву из члана 34. став 1. Устава, које одговара истакнутој повреди права на кажњавање само на основу закона из члана 7. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, због чега је Суд није испитивао.
Уставни суд такође није разматрао истакнуте повреде права на једнаку заштиту права и на правно средство, зајемчена одредбама члана 36. Устава, с обзиром на то да се подносилац само формално позвао на њихову повреду, не наводећи разлоге на којима заснива своје тврдње.
6. С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.