Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије Милан Станић, др Милан Шкулић, Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Бабић, др Милан Марковић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Љубисава Радовановића из села Остружањ код Осечине , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. марта 2017. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Љубисава Радовановића изјављена против пресуда Вишег суда у Ваљеву П. 8/13 од 25. новембра 2013. године, Апелационог суда у Београду Гж. 75/14 од 29. јануара 2014. године и Врховног касационог суда Рев. 571/14 од 23. октобра 2014. године због повреде права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. Љубисав Радовановић из села Остружањ код Осечине поднео је Уставном суду, 17. августа 2015. године, преко пуномоћника Радомира Спасојевића, адвоката из Ваљева, уставну жалбу против аката наведених у изреци, због повреде права на једнаку заштиту права и права на имовину, зајемчених одредбама члана 36. став 1. и члана 58. став 2. Устава Републике Србије.
Образлажући тврдње о повреди означених права, подносилац наводи да је у предметном парничном поступку, претходно донетом другостепеном пресудом, правноснажно одбијен његов тужбени захтев за исплату новчане накнаде због немогућности натуралне реституције након извршене деекспропријације у односу на крајњег корисника, а да је затим, другостепеном пресудом која се оспорава уставном жалбом, захтев одбијен и према јединици локалне самоуправе са образложењем да обвезник плаћања новчане накнаде може да буде само крајњи корисник експропријације. Додаје да се повреда права из члана 36. став 1. Устава, осим у постојању различитих судских одлука, огледа и у чињеници да су, за разлику од њега, свим власницима деекспроприсаних непокретности те непокретности враћене у државину и да су они у јавним евиденцијама о непокретностима уписани као титулари права својине на њима, а да се повреда права на имовину огледа у томе што њему након извршене деекспропријације непокретности нису враћене нити му је исплаћена новчана накнада. Предлаже да Уставни суд поништи оспорене пресуде.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , увидом у документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Пресудом Основног суда у Ваљеву – Судска јединица у Осечини П. 2964/10 од 28. децембра 2011. године, поред осталог, одбијен је тужбени захтев тужиоца, овде подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да се обавежу тужени општина Осечина и привредно друштво „Крушик пластика“ а.д. из Осечине да му на име накнаде за одузете парцеле исплате 13.701.247,06 динара. Према утврђеном чињеничном стању, решењем Секретаријата за општу управу и друштвене делатности СО Осечина од 2. јула 1982. године предметне парцеле, по структури њива и ливада, експроприсане су од тужиоца и његових правних претходника и пренете су у друштвену својину у корист тужене општине а за потребе крајњег корисника, тада РО „Крушик – пластика“. По поравнању закљученом пред надлежним судом 7. маја 1985. године крајњи корисник је тужиоцу и његовим правним претходницима исплатио правичну новчану накнаду за експроприсане непокретности. Комисија за враћање одузетог земљишта СО Осечина је 17. априла 1996. године, позивајући се на члан 1. Закона о начину и условима признавања права и враћања одузетог земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа, донела решење којим је наложено туженом привредном друштву „Крушик – пластика“ из Осечине да спорне парцеле преда у својину и државину трећим лицима – Драгану и Миодрагу Алексићу, правним следбеницима лица од којих су те парцеле раније одузете, а који су се на основу овог акта у јавним евиденцијама укњижили као њихови власници. Решавајући по захтеву тужиоца, надлежни орган тужене општине је решењем од 5. децембра 2005. године поништио решење о експропријацији због тога што крајњи корисник у законом прописаном року земљиште није привео намени. Након извршене деекспропријације тужилац крајњем кориснику, туженом привредном друштву, није вратио новчани износ који му је исплаћен као накнада за експроприсано земљиште по основу закљученог судског поравнања и поводом тог износа тужени му је упутио изјаву о пребијању потраживања. Решењем ванпарничног суда од 7. децембра 2009. године одбијен је тужиочев захтев за утврђивање накнаде за одузето земљиште са образложењем да се ради о имовинско-правном спору о коме одлучује надлежни парнични суд. Оцена о неоснованости тужбеног захтева у односу на тужено привредно друштво заснована је на становишту суда да нема места поновном одлучивању о накнади за одузето земљиште у ситуацији када је тужено привредно друштво, као крајњи корисник експропријације, испунило своју обавезу из закљученог поравнања чија пуноважност није спорена, док је захтев у односу на тужену општину одбијен због недостатка пасивне легитимације јер општина није била крајњи корисник експропријације, нити је због незаконитог рада њеног органа дошло до поништаја решења о експропријацији.
Пресудом Апелационог суда у Београду Гж. 1970/12 од 24. априла 2013. године ова првостепена пресуда је укинута у делу одлуке о захтеву за исплату накнаде за одузете парцеле у односу на тужену општину Осечина. По налажењу другостепеног суда, ради доношења правилне одлуке било је потребно утврдити да ли је у раду органа тужене општине приликом одлучивања о захтеву Драгана и Миодрага Алексића за враћање земљишта било неправилног или незаконитог рада као основа одговорности тужене за штету у смислу члана 172. Закона о облигационим односима тј. утврдити да ли је тај поступак у узрочно-последичној вези са штетом коју тужилац потражује у виду садашње тржишне вредности земљишта. Такође, по схватању другостепеног суда, у ситуацији када тужилац није вратио накнаду која му је исплаћена по закљученом поравнању на име експропријације, потребно је утврдити да ли он уопште трпи штету која би представљала евентуалну разлику између исплаћене накнаде и садашње цене земљишта, уколико је дошло до промене културе, и то све само у случају да постоји узрочно-последична веза имеђу незаконитог/неправилног рада органа тужене и постојања штете.
У поновном поступку, оспореном пресудом Вишег суда у Ваљеву П. 8/13 од 25. новембра 2013. године поново је одбијен тужиочев захтев којим је тражио да му тужена општина Осечина исплати исти новчани износ на име накнаде за одузете непокретности. У образложењу пресуде је констатовано да је тужилац појаснио да тужбом тражи накнаду штете коју су му проузроковали органи тужене тиме што су, док је трајао поступак поништаја решења о експропријацији, располагали спорним земљиштем у корист трећих лица, те да с обзиром на то да натурална реституција није могућа, штету тражи у висини разлике између садашње и вредности земљишта у време закључења споразума о накнади. Такође је констатовано да је увидом у списе предмета Комисије за враћање одузетог земљишта СО Осечина број 463-653 утврђено да су решењем Среске комисије од 11. августа 1953. године спорне парцеле одузете од правних претходника Драгана и Миодрага Алексића, да су унете у Фонд друштвене имовине и предате ЗЗ „Осечина“ која их је разменила са физичким лицима, као и то да је управни спор који је вођен против решења Комисије за враћање земљишта од 17. априла 1996. године, којим је оно враћено Драгану и Миодрагу Алексићу, окончан одбијајућом пресудом Врховног суда Србије У. 5560/96 од 2. јула 1997. године. По налажењу суда, уколико се указује на незаконито поступање органа који је донео одлуку о враћању земљишта правниим следбеницима лица од којих је оно одузето 1953. године, тужена општина није пасивно легитимисана. Ово из разлога што, сагласно члану 2. Закона о начину и условима признавања права и враћања одузетог земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа, Комисија за враћање земљишта која води поступак, није орган тужене општине, већ Републике Србије будући да је образује министар пољопривреде, шумарства и водопривреде на предлог скупштине општине. Полазећи од тога да је тужилац основаност тужбеног захтева заснивао и на тврдњама да је поступак деекспропријације дуго трајао и да је вредност спорних парцела већа од правичне накнаде која му је својевремено исплаћена, суд је оценио да ни ови наводи не могу довести до усвајања тужбеног захтева јер према решењу о деекспропријацији, питање међусобних потраживања треба да буде решено између тужиоца и крајњег корисника, који статус тужена општина нема, док с друге стране, дужина трајања поступка деекспропријације не може представљати основ за накнаду, посебно у ситуацији када је следбеницима ранијих власника земљиште враћено одмах по подношењу захтева. На крају, суд је закључио да не постоји основ одговорности тужене општине у смислу члана 172. Закона о облигационим односима.
Оспореном пресудом Апелационог суда у Београду Гж. 75/14 од 29. јануара 2014. године потврђена је ожалбена првостепена одлука, уз оцену да су у свему правилни закључци нижестепеног суда о томе да не постоји основ за одговорност тужене у смислу члана 172. Закона о облигационим односима пошто у поступању органа тужене нема противправности, будући да је тужена само спровела административни поступак деекспропријације. Додатно је истакнуто да тужилац, у ситуацији када није вратио накнаду која му је исплаћена за експроприсане непокретности, не трпи штету због њиховог невраћања, као и то да је евентуална штета због немогућности натуралне реституције могла да буде тражена само од крајњег корисника, под условом да постоји разлика у вредности земљишта.
Оспореном пресудом Врховног касационог суда Рев. 571/14 од 23. октобра 2014. године одбијена тужиочева ревизија. Ревизијски суд је образложењу своје одлуке констатовао да је тужилац изричит у томе да износ од 13.701.247,06 динара потражује на име накнаде за одузете-експроприсане парцеле које му после деекспропријације нису враћене јер натурална реституција није могућа, а не на име накнаде штете у смислу члана 172. Закона о облигационим односима, те да је и становиште ревизијског суда да захтев није основан јер је тужиоцу накнада за експроприсане непокретности исплаћена на основу закљученог поравнања 1985. године, коју након деекспропријације није вратио. Даље је наведено да евентуалну разлику између тржишне вредности непокретности у време експропријације и деекспропријације, који износ би представљао штету коју трпи због немогућности натуралне реституције, тужилац могао да тражи од крајњег корисника, те да по таквом захтеву тужена општина није пасивно легитимисана. По налажењу ревизијског суда, тужена општина није пасивно легитимисана ни у случају да тужилац накнаду потражује због немогућности натуралне реституције јер је решење о враћању земљишта следбеницима ранијих власника донето на основу Закона о начину и условима признавања права и враћања одузетог земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа који прописује да Комисију образује надлежни министар а да општински орган управе обавља само стручне и административне послове за потребе Комисије.
4. Одредбама Устава, на чију повреду указује подносилац у уставној жалби, утврђено је : да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. став 2.).
5. Крећући се у границама навода уставне жалбе, а имајући у виду да подносилац повреду права на једнаку заштиту права образлаже тврдњом да је другостепени суд у оспореној пресуди одступио од претходно изнетог правног становишта по питању пасивне легитимације тужених и тако донео две супротне одлуке у истом поступку, Уставни суд, пре свега, указује да је према ставу Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП), један од основних аспеката владавине права принцип правне сигурности. Постојање различитих одлука суда последње инстанце у истим случајевима може довести до повреде принципа правне сигурности у одсуству механизма који би осигурао једнообразност у одлучивању (видети пресуду Beian против Румуније од 6. децембра 2007. године, ст. 36-39.). Поред тога, ЕСЉП је истакао да државе потписнице Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: Конвенција) имају обавезу да организију свој правни систем тако да избегну доношење различитих одлука (видети пресуду Vrioni и други против Албаније, од 24. марта 2009. године, став 58.). ЕСЉП је у пресуди Kostadin Mihaylov против Бугарске, од 27. марта 2008. године утврдио повреду члана 6. став 1. Конвенције због постојања две различите одлуке исте судске инстанце по питању пасивне легитимације туженог, закључивши да је услед тога истом тужиоцу било онемогућено да о основаности његовог захтева буде донета мериторна одлука (видети ст. 40. и 41. поменуте пресуде, број представке 17868/07).
С обзиром на наводе уставне жалбе и поменуте ставове ЕСЉП, Уставни суд је испитивао да ли су ставови изнети у оспореној другостепеној и ревизијској пресуди, као одлуци суда последње инстанце, супротни закључцима и ставовима који су у истом поступку, на подлози истог чињеничног стања, раније заузети од стране другостепеног суда.
С тим у вези, Уставни суд констатује да је Апелациони суд у Београду пресудом од 24. априла 2013. године (прва пресуда) потврдио нижестепену одлуку у делу којим је тужбени захтев одбијен према туженом привредном друштву, оценивши правилним закључак тог суда да, у конкретном случају, нема места расправљању о висини накнаде за експроприсане непокретности у ситуацији када није оспорена пуноважност судског поравнања на основу ког је тужено предузеће као крајњи корисник исплатило ту накнаду. У истој пресуди, другостепени суд је изричито истакао да, уколико се тужбени захтев односи на накнаду штете због немогућности враћања земљишта после извршене деекспропријације, за штету није одговорно тужено предузеће јер је спорно земљиште из његове државине одузето на основу решења које је донела тужена општина у поступку враћања земљишта трећим лицима од којих је оно одузето још 1953. године, због чега евентуална штета није у узрочно-последичној вези са радњама туженог предузећа. Из тог разлога је другостепени суд укинуо нижестепену одлуку у односу на тужену општину уз налог првостепеном суду да у поновном поступку утврди: прво, да ли је у раду органа тужене општине приликом доношења решења о враћању земљишта ранијим власницима (Драгану и Миодрагу Алексићу) било незаконитог и неправилног рада као основа одговорности за штету у смислу члана 172. Закона о облигационим односима и друго, да ли подносилац због немогућности натуралне реституције, у ситуацији када крајњем кориснику није вратио износ који је примио на име експропријације, уопште трпи штету која би постојала искључиво у случају разлике између висине исплаћене накнаде и вредности земљишта у моменту деекспропријације.
Након спроведеног поновног поступка, Апелациони суд у Београду је у оспореној одлуци Гж. 75/14 од 29. јануара 2014. године оценио правилним све разлоге које је првостепени суд дао за своју одлуку о неоснованости тужбеног захтева према туженој општини, и то:
- да уколико се указује на незаконито/неправилно поступање због доношења одлуке о враћању земљишта трећим лицима, тужена општина није пасивно легитимисана јер је ту одлуку донела Комисија за враћање земљишта која није орган тужене јер је, сагласно меродавном закону, образује ресорни министар;
- да дужина трајања поступка експропријације и деекспропријације, коју околност је тужилац доводио у везу са траженом накнадом, није разлог немогућности натуралне реституције и не може представљати основ за накнаду, посебно што је ранијим власницима спорно земљиште враћено непосредно након што је тужилац поднео захтев за деекспропријацију;
- да наводи везани са садашњу вредност парцела и висину исплаћене накнаде по закљученом поравнању нису од значаја у односу на тужену општину, будући да је евентуална разлика између ових вредности могла да буде тражена само од крајњег корисника с обзиром на то да је у решењу о деекспропријацији наведено да ће питање евентуалних потраживања бити решено између тужиоца и крајњег корисника, који статус нема тужена општина.
Врховни суд је у оспореној ревизијској одлуци такође закључио да, у случају да се накнада потражује због доношења решења о враћању земљишта трећим лицима, тужена није пасивно легитимисана јер је ту одлуку донела комисија коју образује надлежни министар и која није орган тужене. По налажењу ревизијског суда, недостатак пасивне легитимације на страни тужене општине постоји и у случају ако се тражи евентуална разлика између исплаћене накнаде у време експропријације и вредности земљишта у тренутку деекспропријације, јер је та разлика, у случају да постоји, могла да се тражи само од крајњег корисника.
Из изнетог следи да је у односу на тужено привредно друштво пресудом Апелационог суда у Београду Гж. 1970/12 од 24. априла 2013. године захтев за исплату накнаде тржишне вредности спорних непокретности правноснажно одбијен уз оцену да је овај тужени ту обавезу испунио у свему у складу са закљученим судским поравнањем чија пуноважност није доведена у питање и да стога нема места поновном одлучивању о накнади за одузето земљиште, а да је у поновном поступку, након што је подносилац „појаснио“ на којим чињеничним наводима заснива тужбени захтев (Врховни суд наводи да је тужилац изричит у томе да тражи тржишну вредност непокретности због тога што натурална реституција није могућа), у оспореним одлукама, поред осталих, изнет и став да је евентуалну разлику између исплаћене и садашње вредности непокретности, дакле не накнаде за одузето земљиште о чему је правноснажно одлучено пресудом од 24. априла 2013. године, могао да тражи само од крајњег корисника – туженог привредног друштва, имајући у виду садржину решења о деекспропријацији. Дакле, у оспореним одлукама, другостепени и ревизијски суд нису заузели другачије правно становиште у односу на оно које било изнето у претходно донетој другостепеној одлуци по питању пасивне легитимације крајњег корисника експропријације имајући у виду чињеничне тврдње подносиоца на којима је заснивао основаност свог захтева, па су стога наводи подносиоца о повреди права на једнаку заштиту права неосновани.
На закључак да подносиоцу оспореним судским пресудама није повређено право на једнаку заштиту права без утицаја је његово позивање на решења надлежних служби за катастар непокретности јер се та решења с обзиром на предмет одлучивања (испуњеност услова за упис стварних права у јавне евиденције о непокретностима) не могу поредити са оспореним актима, што је услов да би се уопште могло приступити испитиивању тврдње о повреди права из члана 36. став 1. Устава.
Полазећи од изнетог, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07 , 99/11, 18/13 -Одлука УС, 40/13-др. закон и 103/15), у овом делу одбио уставну жалбу као неосновану и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. Што се пак тиче тврдње о повреди права из члана 58. став 2. Устава и разлога на које се подносилац позива – да му након деекспропријације припада право на новчану накнаду у случају немогућности натуралне реституције, Уставни суд подсећа на праксу ЕСЉП према којој не постоји имовина у смислу члана 1. Протокола 1 уз Конвенцију када постоји спор о правилном тумачењу и примени меродавног права и када се о питању да ли је подносилац захтева испунио законом прописане услове за стицање имовине одлучује у меродавном поступку, те да је у том случају тврдња о повреди права из члана 1. Протокола 1 ratione materiae неспојива са одредбама Конвенције (видети одлуку Štokalo и други против Хрватске, од 3. маја 2011. године ). Осим тога, Уставни суд констатује да је подносиоцу својевремено исплаћена накнада за експроприсане непокретности коју он није вратио крајњем кориснику након извршене деекспропријације, па се ни у том контексту наводи о праву на новчану надокнаду за одузете непокретности не могу сматрати аргументованим разлозима за тврдњу о повреди означеног права.
Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у делу којим се истиче повреда права на на имовину, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу изреке.
7. С обзиром на све наведено , Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ( „Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић